Las cuestiones relativas a las externalidades ambientales generadas por el comercio alimentario y agrícola han venido recibiendo atención desde ambas perspectivas comerciales, la multilateral y la regional. Las MNA, como la prohibición de las importaciones que tienen repercusiones negativas en el medio ambiente, o las disposiciones y normas ambientales desempeñan una función fundamental para abordar los efectos del comercio en los recursos naturales, la contaminación, la biodiversidad y el cambio climático (véase la Parte 3).
La mayoría de los efectos del comercio en el medio ambiente dependen de las condiciones locales, y el comercio suele generar externalidades ambientales en contextos con escasa reglamentación. Muchas externalidades pueden ser locales o regionales, como la extracción insostenible de agua freática, la degradación de la tierra o la contaminación. Sin embargo, las externalidades ambientales más problemáticas están muy extendidas. Por ejemplo, si bien la pérdida de biodiversidad puede ser localizada, la biodiversidad y los ecosistemas se valoran a nivel mundial. Las emisiones de GEI representan una externalidad de alcance verdaderamente mundial. Por ejemplo, la producción agrícola o la deforestación tienen lugar en una región, pero es muy posible que los efectos conexos del cambio climático se produzcan en un lugar distante de donde se hayan liberado GEI a la atmósfera313, 314. El grado en que las externalidades ambientales están localizadas o se extienden a escala mundial es importante en un contexto de política comercial.
En un contexto de política comercial, como es el sistema multilateral de comercio definido por las reglas y los reglamentos de la OMC, las externalidades ambientales se abordan a través del mecanismo de solución de diferencias o de la reglamentación nacional que da lugar a una multitud de medidas y normas no arancelarias contempladas en el Acuerdo OTC (véanse, por ejemplo, el Recuadro 3.3 y el análisis que figura en la Parte 3). Entre 2008 y 2019, el número de MNA relacionadas con el medio ambiente que fue notificado en el marco del Acuerdo OTC registró un aumento constante y, en promedio, representó alrededor del 15 % de todos los reglamentos y normas técnicos que utilizaron los gobiernos para promover diversos objetivos de políticas públicas, en particular en materia de salud, inocuidad o protección del medio ambiente. Algunos de los objetivos de carácter ambiental citados con mayor frecuencia son la reducción de la contaminación del suelo y del agua, la conservación de la energía y la conservación de las plantas y los bosques315.
La heterogeneidad de los reglamentos y las normas de los distintos países genera costos de cumplimiento importantes (véase la Parte 2), y los ACR más profundos buscan lograr la convergencia de los reglamentos entre los socios comerciales y la armonización de las normas para reducir esos costos al tiempo que abordan las cuestiones relacionadas con el medio ambiente (véase la Parte 3).
Elección de las normas ambientales
Abordar los efectos ambientales del comercio alimentario y agrícola de manera eficiente es todo un desafío, ya que quizás no sea posible resolver las externalidades y lograr un resultado eficiente a escala mundial cuando los países conservan su autonomía respecto de la elección de las normas y las MNA ambientales. Los países difieren en su valoración de las externalidades y eligen distintas normas y, cuando participan en el comercio, pueden decidir reconocer las normas de sus socios comerciales o adherirse a sus propias normas nacionales.
Por ejemplo, un acuerdo, ya sea multilateral o regional, cuyo objetivo sea fomentar el comercio y que incluya el “mutuo reconocimiento” de las normas entre los países —según el cual los países establecen normas nacionales de manera unilateral y cada país reconoce que las normas de sus socios comerciales alcanzan los mismos objetivos— no logrará un resultado eficiente en presencia de externalidades como la contaminación. Es posible que los gobiernos prefieran aplicar normas que no sean estrictas para fomentar las exportaciones y aumentar al máximo el bienestar de sus agricultores. Si bien una norma menos exigente implica menores costos de cumplimiento, no reduce la externalidad lo suficiente, ya que no tiene plenamente en cuenta los costos sociales generados por los efectos en el medio ambiente316.
Del mismo modo, el “trato nacional” —es decir, cuando los países establecen sus normas nacionales de manera unilateral, pero no tratan los productos importados de forma menos favorable que los nacionales— también puede dar lugar a un resultado ineficiente. En este caso, es posible que los gobiernos establezcan normas muy exigentes en relación con el costo de la externalidad. Esto podría tener como consecuencia una prohibición de los productos importados que no cumplan la norma y, en el caso de los grandes importadores con poder de mercado, podría generar una disminución del precio de los productos importados que cumplan la exigente norma317, 318.
A nivel mundial, las externalidades ambientales solo pueden abordarse de manera más eficiente cuando las políticas comerciales, y las normas en particular, se negocian entre los países319. Los intentos de abordar las externalidades ambientales de forma unilateral podrían dar lugar a una reglamentación insuficiente o excesiva respecto de lo que sería eficiente desde el punto de vista económico. En el primer caso, los consumidores consumirán en exceso el bien que genera la externalidad ambiental. En el segundo, la externalidad se verá atenuada, pero a costa de los exportadores que cumplan la norma. Esto implica que, en presencia de externalidades ambientales en el comercio, una estrecha coordinación de las políticas comerciales entre los países, la convergencia de la reglamentación y la armonización de las normas y su exigencia resultan de suma importancia para lograr resultados óptimos.
Una cuestión fundamental es si esta profunda integración del comercio dirigida a hacer frente a los efectos ambientales podría lograrse en los planos multilateral o regional, o en ambos. De acuerdo con un estudio, en el que se analiza la elección de las normas en presencia de una externalidad en el marco de una ventaja comparativa, si bien las diferencias en la productividad relativa son necesarias, no constituyen un motivo suficiente para comerciar cuando los países estiman el valor del efecto ambiental de forma diferente y, por tanto, sus normas difieren en términos de exigencia320. En este contexto, aprovechando la ventaja comparativa y teniendo en cuenta las diferentes normas, un país importaría solo si el beneficio derivado del comercio compensa con creces las diferencias en la valoración de la externalidad. En ese caso, con un acuerdo se equilibrarían los beneficios económicos derivados del comercio con los resultados ambientales y sería posible armonizar las normas ambientales haciendo concesiones mutuas respecto de las medidas aduaneras y la exigencia de las normas.
Sin embargo, ante una externalidad de alcance mundial, cuando las valoraciones del impacto ambiental difieren ampliamente entre muchos países, un acuerdo multilateral sobre la armonización de las normas podría dar lugar a normas que no sean estrictas y a un beneficio mínimo para el medio ambiente. Es más probable que un acuerdo de este tipo sea viable en el caso de un número más reducido de países que comparten ideas similares, en los que las valoraciones del impacto ambiental sean más similares entre sí. Aunque el principio de ventajas comparativas se aplica mejor de manera multilateral, la presencia de externalidades y la elección de normas para abordarlas podrían explicar la aparición de acuerdos comerciales profundos que buscan lograr la convergencia de los reglamentos y la armonización de las normas.
En un mercado en el que la atención se centra en las MNA y en la integración profunda del comercio, son importantes las diferencias que existen entre los países respecto de la valoración de varios factores que no solo pueden afectar al medio ambiente, sino también a la inocuidad alimentaria y la salud, al bienestar de los animales o a los derechos laborales. Los ACR profundos suelen estar firmados por países que tienen preferencias que convergen en cuestiones como la contaminación o el bienestar laboral. Aunque el Partenariado Económico Comprehensivo Regional no abarca ninguna cuestión de carácter ambiental, el Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico incluye un capítulo exhaustivo sobre el medio ambiente y no está definido estrictamente en términos geográficos. De este modo, el regionalismo, que depende de las condiciones geográficas, se abre a otros países con ideas similares que pueden estar en otras regiones, formando así grandes bloques comerciales entre regiones, pero con características sociales y niveles de desarrollo similares o en consonancia.
Cambio climático: abordar una externalidad de alcance mundial mediante políticas comerciales
De acuerdo con los análisis prospectivos realizados, entre 2012 y 2050 la producción alimentaria y agrícola tendrá que aumentar un 50 % para abastecer de alimentos a una población en aumento y cada vez más rica321. Este aumento de la producción también podría dar lugar a un incremento de las emisiones mundiales de GEI, a menos que los sistemas agroalimentarios se vuelvan eficientes a este respecto y generen un menor volumen de emisiones por unidad de producción. El comercio alimentario y agrícola puede desempeñar una función importante tanto para ajustarse a los efectos del cambio climático (adaptación) como para reducir las emisiones de GEI procedentes de la agricultura (mitigación).
El comercio como mecanismo de adaptación
De acuerdo con las previsiones, los efectos del cambio climático en la agricultura serán desiguales en las distintas regiones. Las regiones de latitudes bajas, como el Cercano Oriente, África septentrional, África subsahariana y Asia meridional, se verían afectadas negativamente, mientras que se prevé que las regiones de latitudes altas, como América septentrional, partes de América del Sur, Asia central y Europa oriental, experimenten efectos principalmente positivos en la producción agrícola322, 323, 324. El comercio puede considerarse una estrategia de adaptación para reducir los efectos del cambio climático en los mercados alimentarios y agrícolas mundiales y puede ser una vía importante para garantizar la seguridad alimentaria y la nutrición. Las importaciones de alimentos por parte de los países relativamente más afectados (a menudo en desarrollo) tendrán que proceder de aquellos países (a menudo desarrollados) que estén relativamente menos afectados.
En efecto, en la mayoría de los estudios que integran modelos biofísicos y económicos se prevé que el comercio adquiera un papel más destacado como consecuencia del cambio climático en el plano mundial325, 326, 327, 328, 329, 330, 331. Si bien la adaptación al cambio climático se debería en gran medida a ajustes de la producción, la posibilidad de modificar los patrones de abastecimiento que ofrece el comercio es tan importante como introducir cambios en la combinación de cultivos para determinar la capacidad de un país de hacer frente a los efectos negativos de la subida de las temperaturas332. De hecho, un mayor número de vínculos comerciales entre países permite diversificar los patrones de abastecimiento, lo que hace que el mercado alimentario y agrícola mundial sea más resiliente a las perturbaciones meteorológicas y a los efectos adversos del aumento de las temperaturas en la producción agrícola (véase la Parte 1).
Sin embargo, la función del comercio en la adaptación al cambio climático y el logro de la seguridad alimentaria podría verse limitada por las políticas comerciales y los costos comerciales. De muchos estudios se desprende que un comercio más libre podría compensar parte de las pérdidas de bienestar derivadas del cambio climático333, 334, 335. Los mercados abiertos también podrían contribuir a la seguridad alimentaria, especialmente en las regiones afectadas de manera negativa que ya de por sí se caracterizan por una elevada prevalencia de la subalimentación. La reducción de los costos comerciales, que son importantes en los países de ingresos bajos de todo el mundo y, en particular, en el África subsahariana, puede reforzar notablemente la función del comercio en la adaptación al cambio climático (véase la Parte 2).
En el caso de los países de ingresos bajos, que satisfacen una pequeña parte de sus necesidades de consumo de alimentos a través del comercio, el cambio climático y el aumento de las temperaturas medias afectarán negativamente a la productividad de la agricultura más que en otros sectores de la economía. Las importaciones de alimentos no solo salvaguardarían la seguridad alimentaria, sino que también facilitarían una transformación estructural en la que la mano de obra se desplazaría hacia los sectores no agrícolas que estuvieran relativamente menos afectados por el cambio climático. Sin embargo, cuando la integración del comercio es limitada, las necesidades alimentarias de subsistencia en muchos países en desarrollo podrían impulsar una especialización mayor en la agricultura, en lugar de distanciarla de esta, con lo que se exacerbarían las pérdidas derivadas del cambio climático336.
El comercio en la mitigación del cambio climático
El cambio climático es una externalidad ambiental de alcance verdaderamente mundial. Sus efectos se extienden indivisiblemente por todo el planeta; afecta a muchas actividades económicas, en particular la agricultura, que es responsable de entre el 21 % y el 37 % de todas las emisiones de GEI; sus costos no son contabilizados por los mercados; y los beneficios de la mitigación de sus efectos no pueden ser divididos ni reclamados por ningún país337, 338.
Varios incentivos en materia de políticas pueden contribuir a mejorar la eficiencia en términos de emisiones y a reducir las emisiones de GEI por unidad de producción. Por ejemplo, la imposición de gravámenes a las emisiones de GEI es una forma de que la sociedad que las produce “internalice” su costobc. Sin embargo, es difícil que los gobiernos nacionales impongan unilateralmente un impuesto al carbono en los productos alimentarios y agrícolas. Si un país introdujera un impuesto al carbono en estos productos, subirían los precios internos y, sin el comercio, este aumento debilitaría la demanda, lo que provocaría un descenso de la producción y una reducción de las emisiones. A más largo plazo, el impuesto incentivaría a los agricultores a adoptar tecnologías y prácticas agrícolas climáticamente inteligentes que reduzcan la huella de carbono y fomenten la mitigación del cambio climáticobd.
Con el comercio, establecer un impuesto al carbono como medida unilateral de mitigación podría situar al país en cuestión en una desventaja competitiva. El impuesto al carbono encarecería las exportaciones de dicho país en el mercado mundial. También podría dar lugar a que los productos nacionales con menor huella de carbono se vean desplazados por productos importados más económicos con mayor huella de carbono procedentes de países que no adoptan medidas similares para reducir sus emisiones. Aumentando las importaciones con una alta huella de carbono, las emisiones volverían a filtrarse en el país en cuestión y el comercio internacional iría en detrimento de la eficacia del impuesto al carbonobe.
El uso de políticas comerciales específicas puede ayudar a abordar la fuga de emisiones. Junto con impuestos al carbono, un país podría realizar ajustes fiscales en frontera de modo que a la huella de carbono de los productos importados se aplicará el mismo tipo que se aplica a la de los productos nacionales. En este caso, los proveedores que generen un bajo nivel de emisiones se enfrentarían a un impuesto reducido y podrían competir con el producto nacional. Los proveedores que generen un elevado nivel de emisiones se enfrentarían a un impuesto alto, que podría hacer que no sean competitivos. De esta forma, el comercio estará condicionado no solo por la ventaja comparativa, sino también por la eficiencia relativa en términos de emisiones.
El diseño y la aplicación de un impuesto al carbono en los productos alimentarios y agrícolas tendrían varios retos por delante. Haría falta una evaluación completa de los costos que supongan para la sociedad los GEI emitidos durante la producción agrícola y alimentaria, es decir, la huella de carbono. Es necesario cuantificar las huellas de carbono e incluir las emisiones generadas por los procesos de producción agrícola y las emisiones asociadas al transporte, la elaboración, el almacenamiento y la entrega de los productos a los consumidores339. La producción agrícola conlleva muchas fuentes de emisiones distintas que deben abarcarse y que suelen ser poco claras, difíciles de supervisar y pueden variar según el lugar340. Por ejemplo, aunque el uso de fertilizantes es una fuente importante de emisiones de óxido nitroso, medir las emisiones procedentes de una determinada superficie de terreno depende de otros factores además de la cantidad de fertilizante aplicado, muchos de los cuales son propios de cada lugar (como las prácticas de gestión, los tipos de suelo y el clima).
Incluso si se superaran estos retos técnicos, en la práctica sería difícil lograr el consenso de todos los países sobre un mecanismo de impuesto al carbono para la alimentación y la agricultura (véase la sección anterior). Sería necesario llegar a un acuerdo sobre los mecanismos de contabilización del carbono y la huella de carbono de todos los productos alimentarios y agrícolas que se producen en el mundo. Además, sería necesario acordar el precio del carbono para fijar el impuesto y evitar diferencias en el comercio internacional.
Tampoco sería posible aplicar un mecanismo de impuesto al carbono más reducido en el marco de un ACR entre países con valoraciones similares acerca de los efectos del cambio climático y preferencias similares en lo que respecta a la contabilización del carbono. Aunque las importaciones de los países no signatarios a un bloque comercial en favor del clima de este tipo estarían sujetas al impuesto al carbono, las exportaciones de los signatarios serían más costosas en el mercado mundial, lo que generaría una pérdida de ganancias. Son pocos los estudios que han analizado la posibilidad de establecer este tipo de acuerdos regionales en torno a mecanismos de impuesto al carbono y el comercio entre países de distintos tamaños, con distintas corrientes comerciales y con una serie de instrumentos de política comercial complementarios341.
Los clubes del clima se consideran un enfoque ascendente para generar una respuesta mundial al cambio climático, frente a un enfoque descendente, como el Protocolo de Kyoto, en el que se establecen objetivos vinculantes de reducción de las emisiones para una serie de países desarrollados y economías en transición, pero que no ha logrado conformar un sistema vinculante y armonizado a escala internacional que se ocupe de las emisionesbf. La estabilidad de estos clubes del clima en lo que respecta a la adhesión también es decisiva, así como su tamaño, y algunos estudios sugieren que tenderían a ser pequeños y frágiles342. Aunque es preciso seguir investigando sobre los vínculos entre las políticas dirigidas a abordar las externalidades mundiales y el comercio, haría falta un acuerdo internacional para que el comercio amplíe el alcance de las políticas de mitigación del cambio climático.
