第5部分 结语
©粮农组织/Asim Hafeez
灾害事件日益频繁和严重，给世界各地的农业造成了前所未有的损害和损失。这些负面影响沿着价值链逐级传播，在多个层面影响农业粮食体系，危及粮食安全，破坏农业部门的可持续性。当前农业粮食体系日益全球化和相互关联，农业严重依赖天气和气候条件，这进一步加剧了农业的脆弱性。气候变化的威胁日益严峻，各种危机层出不穷，例如近年的2019冠状病毒病疫情和持续不断的冲突，给农业带来了越来越严重的影响。面对这些挑战，要想实现《仙台减灾框架》、《2030年可持续发展议程》和《巴黎气候变化协定》确立的目标，必须以数据为基础制定政策和战略，并采取针对多重危害、积极主动的方法来减少农业灾害风险。
一个贯穿本报告各个章节的关键主题是有关灾害如何影响农业的数据和信息亟待完善。投资于能加强数据监测、报告和收集工作的方法和工具，是建设各国能力的首要工作，是了解和减少农业和整个农业粮食体系中灾害风险的前提。本份报告是迄今首个对灾害如何影响种植业和畜牧业的全球评估，丰富了我们的知识储备。过去三十年中，由于灾害的影响，农业遭受的损失近3.8万亿美元，相当于平均每年损失1230亿美元，占全球农业生产总值的5%。产量损失导致全球营养供应量减少，膳食能量损失约为人均每日148千卡。这一数字表明，尽管我们力争实现所有人享有粮食安全和营养，打造包容、有韧性和可持续的农业生计，但灾害使我们的努力遭遇严重挫折。
世界农业产量损失在逐年稳步上升，在弱势人口众多的国家，形势尤为严峻。低收入国家和小岛屿发展中国家受到的冲击最大，这一点从损失在其农业生产总值中所占份额可见一斑。提供进一步的支持势在必行，以增强农业在这些国家和全世界的韧性，首先是要完善信息，并使之本土化，从而反映农业和相关粮食体系中灾害影响的规模和维度。使用二手数据进行概率建模固然能生成一些结果，本报告估算全球损失时采用的就是这种方法，但理想情况下，最好采用在国家和地方层面收集的关于灾害损失的统一信息。
评估脆弱性和暴露程度、分析灾害影响、减少风险时，具体方法必须因部门和子部门而异。同样的危害因素，例如植物或动物疾病，会以完全不同的轨迹和时间线对种植业、畜牧业、林业、渔业和水产养殖业产生不利影响。在估算索马里2016-2017年旱灾后的牲畜损失情况以及实地评估草地贪夜蛾虫灾情造成的影响时，都对损失进行了详细量化。在种植业和畜牧业有可能做到这一点，是因为数据相对齐备，并且可按不同地区和危害进行细分。然而，即使在信息相对完善的子部门，仍有必要开发标准化工具来衡量灾害的影响，以测算损害和损失，在各级开展能力建设，为防灾和救灾机制的协调提供支持，并将损失评估扩展到全国或全球层面。从对索马里牲畜损失的评估中可以看出，数据记录工作还必须有一定的时间跨度，以反映生产周期，并灾害造成的持续多年的影响进行详细分析。
林业和渔业活动往往空间辽阔，且位置偏远，生态资源也更为丰富多样，因此需要采用不同于种植业和畜牧业的方法来评估资产价值和灾害影响。渔业和林业作为两个子部门，由于缺乏反映生产、资产、活动和生计的全面信息，在灾后影响和需求评估中经常受到忽视。目前尚没有系统化的方法来监测影响渔业及水产养殖业和林业的灾害和紧急情况，或跟踪随后发生的损害和损失。虽然数据和统计信息正在改善，但由于缺乏标准化的数据收集方法和工具，哪怕大致估计灾害对这两个子部门的影响都难以做到，而这两个子部门对于维持世界各地众多民众的粮食安全和生计至关重要，它们是否能保持健康，对于维护生态系统的生物多样性和减缓气候变化也同样至关重要。
技术在不断推陈出新，尤其是遥感技术的进步，为完善农业灾害影响数据收集工作提供了新思路。地球观测系统、卫星成像和算力在机器学习和人工智能平台的助力下，精确度和性能不断提高，可完善各国的统计数据，补充现场调查等传统数据收集工具，能更好地反映危害、暴露程度、脆弱性和风险导致的灾害影响。《仙台减灾框架》的C2指标涉及农业直接经济损失，与可持续发展目标指标1.5.2相对应，促进和加强其数据报告，既有利于监测《2030年议程》和《仙台减灾框架》的进展，也有助于形成系统和全面的农业灾害损失数据库。
本报告的第二项关键结论是，需要开发多部门、多危害减灾方法，并将其纳入各级政策和决策主流。多重因素相互交织，危机相互叠加，会加剧灾害影响，并产生连锁和复合效应，民众、生态系统和经济的风险和脆弱性会因此被放大，应对能力被削弱。如本报告所述，气候变化、2019冠状病毒病疫情、非洲猪瘟和武装冲突等因素相互叠加，使农业粮食体系承受的灾害风险及其影响进一步加重。各项风险驱动因素会造成损害和损失，并对农业生产、价值链和粮食安全产生不利影响和连锁影响，但造成影响的方式和程度不尽相同，因此对其进行拆解有助于揭示农业风险相互关联的性质。针对特定的灾害情境制定减灾战略和干预措施时，首先必须更深入地考虑总体风险状况，包括跨部门和跨边界的相互依存关系。
就气候变化而言，采用归因学方法可以获取新信息，了解气候变化加剧农业损失的程度。对阿根廷、哈萨克斯坦、摩洛哥和南非进行的评估证实，气候变化大大增加了产量异常现象的发生率，摩洛哥是小幅增加，而南非则增加了10倍。同样，2019冠状病毒病疫情防控措施也是一个例子，说明全球危机会对农业生产和粮食安全产生长期不利影响。尽管一些运输活动可以享受豁免，但种植季节实施封控措施，如居家令和限制贸易，导致受调查国家的农民普遍反映很难获取农业投入品。同样，尽管非洲猪瘟很大程度上只发生在中国局部地区，却影响了世界各国的猪肉和生猪的产量和价格。灾害风险还有另一个深层次驱动因素，即世界各地日益频繁的武装冲突事件。冲突不仅对农业和粮食体系造成直接损害和损失，还会破坏发展进程，加剧灾害风险。与气候变化和疫情一样，武装冲突也会产生长期不利影响，可能波及整个区域或全球。
因此，减少灾害和气候风险的战略要想行之有效，就必须从整体和系统性的视角出发，审视造成农业粮食体系损失的不同驱动因素及其影响路径。对于弱势群体或社区数量众多的国家、备灾或救灾能力或资源不足的国家以及粮食安全易受农业生产波动影响的国家而言，这一点尤为重要。气候变化、2019冠状病毒病疫情、非洲猪瘟和武装冲突会对农业部门产生连锁影响，意味着必须采取真正多部门、多危害、预防性方法，同时要考虑到各项干预措施之间的协同和相互制约作用。然而，我们对相互关联的系统性风险仍知之甚少，相关数据也很匮乏。另外还必须认识到，我们要更好地了解农业减灾行动的惠益，并收集和整理可以扩大推广的干预和措施，建立起一个扎实的实证数据库。
如报告第4部分所述，目前虽然有限但越来越多的实证证明，需要对加强韧性进行投资，这有利于减少农业粮食体系的灾害风险，改善农业生产和生计。在农场层面因地制宜采取减灾措施，是具有较高成本效益的解决方案，可提高生计和农业粮食体系面对自然和生物危害时的韧性。报告介绍的案例表明，良好的减灾措施不仅可以减少灾害风险，还能产生显著的额外效益。现有实证尽管有限，但足以表明，为管理农业风险而实施的技术解决方案、前瞻型行动和生计保护措施能产生显著效益。然而，这些解决方案尚未被广泛采用或大规模推广。为此，迫切需要采取行动，鼓励采用现有的创新技术，推动更便于推广的风险管理解决方案，并加强预警，为前瞻型行动提供依据。
在农业领域推广农场层面减灾措施有两条可行且相辅相成的途径。第一条是农民与农民之间的口口相传，规模较小但在不断增加，无需太多投资和机构支持。第二条是大规模推广，需要政府和私营部门的大力支持，以促使减灾措施被广泛和迅速采纳。两条路径都需要对农民进行激励和能力建设，可同步进行。至关重要的是，两条路径都离不开良好的基础设施和有利的环境。这意味着新的措施、激励机制和投资必不可少，以满足推广所需要的关键条件。
要想充分发挥前瞻型行动的潜力，目光不能仅局限于自然危害因素，需要去投资建设能够应对多重危害的综合系统。为确保这些系统重点明确和行之有效，需要采用标准化定量和定性工具去收集地方、国家和全球数据。必须改进风险信息系统，包括农业气候服务、风险分析、风险监测和预警系统，以便能够采取前瞻型行动，扩大减灾干预措施的规模。必须在国家和地方层面进行投资，加强各国在这些系统和服务方面的能力，包括监测、数据收集、向用户发送可付诸行动的预警和建议、协助农民以风险为依据开展决策和行动。基于气候信息提供及时的建议和预警，可以帮助农民为应对气候影响做好准备。据估算，预警系统，包括粮食和农业部门的预警系统，能挽救的生命和资产的价值可高达其成本的七倍。技术进步和创新能带来新的机遇，向农民和农村社区发送预警和建议，确保信息能传达给最弱势群体，包括妇女、女童和青年。要想建立全球监测、风险评估和预警系统，就必须开展国际合作，并在各级建立伙伴关系。
监测农业部门的风险也是减灾工作的一个重要方面，需要给予更多的关注，并加强协调。在农场、地方、国家和国际各个层面加强监测、追踪和快速诊断工作，可预防大多数缓发性事件造成重大损失，如索马里的干旱、草地贪夜蛾、2019冠状病毒病疫情和非洲猪瘟。东非基于风险的沙漠蝗虫干预措施表明，通过协调监测、预警和国际行动可以取得良好成效。据估算，这些以风险为依据的行动共避免了超过450万吨的作物损失，保障了3060万人的谷物需求。该项干预措施为我们提供了重要的经验，有助于减轻未来沙漠蝗虫疫情的影响，避免和减少农户采取不良应对策略，防止粮食安全状况恶化。
现有实证尽管尚不够全面，但足以表明必须采取采取一系列干预措施完善灾害影响评估，并在各级加强减灾行动。国家、部门和地方层面制定的减灾战略，是实现农业粮食体系包容性和韧性的基石。联合国系统是强有力的合作伙伴，可协助各国将减灾工作主流化，纳入国家和部门的政策制定、方案编制和资金安排。联合国大会已经认识到，必须为减少灾害风险提供可持续和可预测的资金。投资于预防和减少风险的方法以及对减少灾害风险进行有针对性的专项投资时，必须有足够强的商业说服力，为此应建立机制，对预算进行专项安排，并追踪部门内和部门间的经费支出。
整理并记录减灾的良好做法，并将其纳入发展工作和人道主义干预措施，对于构建扎实的实证基础以实施基于风险的解决方案至关重要。对积极主动的减灾做法进行试点，并通过计算其效益成本比来模拟其在危害和非危害情境下的效益，是推广这些做法的重要步骤。如本报告所示，减灾做法在危害条件下产生了3.6美元的额外收益，在非危害条件下产生了4.3美元的额外收益。因此，即便在没有危害因素的情况下，减灾做法也能产生显著效益，应系统地加以记录和推广。当务之急是将针对多重危害的减灾措施纳入农业政策、农技推广以及国家和地方减灾战略。
