灾害不一定每天都会发生，但如果我们想要实现《2030年可持续发展议程》、《巴黎协定》和《仙台框架》的目标，预防危害引发灾害必须成为我们的日常工作。正如《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》所述，可以通过以下行动实现这一点：（1）生成更好的和可付诸行动的风险信息和分析结果，为决策和行动提供依据；（2）加强灾害和气候风险治理；（3）增加投资，以降低风险和增强韧性；（4）加强备灾和前瞻型行动能力。
报告引言部分图2的概念框架展示了报告第4部分如何对前三部分形成补充。第2和第3部分探讨了灾害影响农业的现有实证，本章节则侧重于探讨投资农业减灾行动和前瞻型行动的可行性，以提高生计面对灾害时的韧性。本章节将分析旨在减少灾害潜在影响和深层次风险的各种行动，将其在减灾方面所带来的效益与实施成本进行对比。
本章节将提供多个分析案例，展示减灾措施和前瞻型行动带来的效益，供不同背景下对不同规模投资进行比较时参照。这些案例可作为参考，用于开展类似的更具体评估，为基于风险的决策工作提供支持。
如第2和第3部分所示，关于灾害影响的系统化全面信息至今仍然相当匮乏，也缺少标准化的方法对减灾措施和前瞻型行动进行定义并估算其实施成本。因此，要想分析减灾措施和前瞻型行动的效益，只能在缺乏系统化数据和标准化信息的情况下进行。一项干预措施的效果很大程度上取决于其所处的经济、社会和自然环境以及体制和政策框架，而这一切都因地而异。因此开展全球性评估或制定大规模解决方案仍然困难重重，因为投资降低和缓解风险的措施必须依据因地制宜的分析和评估。
第4部分第1节重点介绍农业领域可以采取的积极主动减灾措施。量化数据可展示灾害来袭时投资于基于风险的农业措施能产生多大效益。如本节所述，基于风险的农业干预措施可带来广泛的社会经济效益和环境效益，两者相辅相成。本节采用的是成本效益分析法，通过比较基于灾害风险的农业措施与传统做法，展示前者的巨大潜力。
第4部分第2节说明在预报冲击或压力到来之前，采取前瞻型行动可以带来哪些效益。前瞻型行动有助于增强弱势社区的韧性，从而保护生计，同时减少采取成本更高的灾后恢复措施的必要性。通过这种方式，前瞻型行动可补充和保护基于风险的措施（如第4.2节所示）所取得的成果，例如保护粮食安全和营养，缓解本已紧张的人道主义资源承受的压力。219前瞻型行动的分析框架同样也采用了效益成本比。
第4部分第3节将介绍另一个有关基于风险的行动与防控行动和前瞻型行动相结合的案例。该案例为2020-2021年间大非洲之角沙漠蝗虫的防控案例。分析同样也采用了成本效益法，突显将监测和前瞻型行动相结合可避免损失。
在比较效益和成本时，我们强调并考虑了若干主要假设，对贴现率和评估时间框架也采用了同样的处理方式。为了给政策决策提供合理依据，成本效益评估需要证明结果对这些参数具有敏感性。
第四部分除了以上内容外，还包括一些意见和建议，涉及如何通过推广在农场层面普及减灾良好做法以及如何将减灾措施和前瞻型行动制度化，并在决策中广泛采用。
4.1 农场层面减灾措施的效益
农民，特别是从事雨养农业的小农，是农业粮食体系中最弱势的利益相关方，往往首当其冲受到灾害的影响。农民、官员、发展和人道主义行动方可通过多种途径降低小农的脆弱性，包括在农场层面推广减灾措施和技术。这些技术解决方案适用于不同规模的农业生产，而且都已进行并通过了危害情境和非危害情境下的测试，的确有助于避免或减少自然或生物危害造成的农业生产损失。
多项研究可证明农业部门采取预防性行动的好处，这样做的确可以避免灾害造成损失。220,221,222其中一些研究突显了减灾农业措施的效益成本比，主要侧重于种植业和畜牧业，如改良作物品种（耐旱/耐盐碱/耐涝）、实现作物多元化、开展保护性农业、调整种植时间表、保育饲草、改善畜舍、接种疫苗和防控疾病，而关于林业和渔业的研究相对较少。223,224,225 由于计算成本效益所依据的假设和情境各不相同，这些研究的具体结论也有所不同，但我们仍然可以发现一些相似之处。
首先，在农场层面将多种减灾措施相互结合，与单独实施某项措施相比，效益成本比更高。这意味着良好做法往往相辅相成，同时实施多种措施的潜在效益要高于实施单一措施的效益。第二，与基于自然的解决方案相比，如改良作物品种和以人为本的方法，发展农业领域灰色基础设施相关干预措施的效益成本比较低，这很大程度上是因为与建设基础设施相比，基于自然的解决方案所需的投入较低。
2016-2021年间，粮农组织就农场层面减灾措施开展了一系列为期多年的试点，涉及10个国家的1112个农场，从中获得了更多实证am。研究人员对实地数据进行了分析，这些来自基层的数据涉及农场层面减少灾害和气候风险的做法和技术，分析的目的是统计和量化单个农场实施这些做法和技术后所避免的损害和损失，并测算推而广之后的效果。这些良好做法已完成并通过了危害情境和非危害情境下的测试，事实证明可减少灾害风险，应纳入发展和长期人道主义行动，包括灾后恢复工作，以实现更好地重建。
乌干达为降低持续干旱的影响，推广种植高产耐旱香蕉品种，并辅之以多种水土保持措施，例如覆盖土壤、挖掘沟渠和使用有机堆肥。这些做法已在乌干达的养牛地带实施。香蕉正逐渐成为乌干达的主要经济作物，估计约有24%的农户种植香蕉。香蕉的最佳生长条件是相对湿度大于60%，且年平均降雨量为1500毫米至2500毫米。然而，由于气候变化，干旱越来越频繁和严重，雨季姗姗来迟，小农的生计因此受到影响，因为香蕉是他们种植的主要作物，而且户均土地不到0.5公顷。226,227
该项研究发现，受干旱影响的农场通过采取一揽子良好做法， 11年来每英亩土地（约0.4公顷）与当地传统做法相比，累计净收益高出约10倍。良好做法的效益成本比为2.15，而当地传统做法为1.16（图37）。一揽子良好做法的低成本高回报特点使其非常适合乌干达所在的农业生态区。
图 37 乌干达香蕉种植业通过覆盖土壤、挖掘沟渠、使用有机堆肥和种植改良品种每英亩11年累积的净现值
资料来源：粮农组织。2019。《农场层面减少灾害风险：多重效益，不留遗憾》。罗马。www.fao.org/3/ca4429en/CA4429EN.pdf
与传统香蕉种植方法相比，一揽子良好做法回报更高an，且成本低廉，可复制性强，研究人员为此对推广后的效果进行了模拟分析。分析结果表明，年平均净效益的差异可谓有天壤之别。与传统做法相比，良好做法的效益要高出95%到695%，具体取决于危害发生频率的高低。据估算，平均而言，在低、中、高三种情境下，中部地区的蕉农如果能系统性地普及这些一揽子措施，包括农户带动农户和政府由上至下推广，每年可避免损失和增加收益2.12亿至2.36亿美元（图38）。
图 38 模拟结果 — 不同灾害频率下乌干达中部地区香蕉生产的年均净现值：大规模推广减灾做法
资料来源：粮农组织.2019.《农场层面减少灾害风险：多重效益，不留遗憾》.罗马.www.fao.org/3/ca4429en/CA4429EN.pdf
插文 12 农场层面减灾措施的成本效益分析法
成本效益分析法是一种有效手段，可对农场层面采取农业减灾干预措施的成本和效益进行严谨的评估，重点关注小农户的具体需求和挑战。
此项研究利用几个季度收集的数据开展事后效益成本比计算，时间跨度为11年。研究人员利用观测数据预测评估期内的成本和效益，而不是像事前评估那样利用假设的输入数据进行分析，结论因此更具说服力。11年的评估期有助于我们分析较长期效益是否足以补偿干预开始时的资本投资。之所以选择相对较短的时间段，是为了降低长期分析通常存在的不确定性，因为本项研究分析的农场层面措施并不涉及大额资本支出。
为开展有用的虚拟分析，研究区分了危害和非危害两种条件，并比较了在危害和非危害条件下进行干预和不进行干预之间的差异。此外，本研究将定量评估与定性访谈和推广模拟相结合，从各种角度评估农场层面减灾措施的成本和效益。这有助于全面分析各项已付诸实施的良好措施，为农民大规模采用、政策制定和减灾措施进一步完善提供重要实证（同上）。
详情参见技术附件4。
一揽子良好做法具有低成本高回报的特点，意味着农民之间的口口相传是一个可行的推广途径。在受访农民中，85%表示这些措施提高了香蕉产量，约70%报告称自己的收入有所增加。如以5分制进行评分，农民给这些做法在干旱时期的表现打了4.4分。大多数农民表示，他们将在下一季继续沿用这些做法，因为这有助于实现高产，对收入和粮食安全产生积极影响。与此同时，大多数农民建议，有必要进一步开展香蕉种植园管理方面的培训，作为一项重要的配套措施。
在玻利维亚的高地，霜冻、降雪、暴雨和冰雹造成美洲驼频繁死亡。为降低美洲驼的死亡率，人们尝试了一系列措施，包括修建半遮蔽畜舍，设立兽药站。因为这些做法因地制宜并适应当地的农业生态，再加上广大养殖户踊跃采纳，这些综合性做法受到高度重视。
这些做法的效益成本比很高，11年来累积净效益与当地传统做法相比高出17%（图39）。分析还表明，如果能系统地推广这些良好做法，驼科动物的死亡率可能比以前低十二倍。除了减少驼科动物死亡外，这些做法同时还可避免由于长期严重极端天气造成的相关损害和损失。228
图 39 玻利维亚美洲驼减灾做法的累积净效益和效益成本比
资料来源：粮农组织.2019.《农场层面减少灾害风险：多重效益，不留遗憾》.罗马.www.fao.org/3/ca4429en/CA4429EN.pdf
巴基斯坦的旁遮普省和信德省极易受到气候变化的影响，是印度河流域最脆弱的地区之一。当地有两个主要作物季，即旱季和雨季。减灾措施作为试点应用于小麦、棉花、水稻、甘蔗、蔬菜和油料作物，如秋葵和向日葵。人们连续六个季节开展了成本效益分析，对七种农场层面减灾措施ao进行了危害情境ap和非危害情境下的测试，结果显示，在危害和非危害情境下，表现最好的做法包括蔬菜多茬种植、垄作、农家肥和病虫害综合防治。
结果显示，每投资1美元用于一揽子减灾措施，在危害情境和非危害情境下，将分别产生8.18美元和6.78美元的收益。其他具有较高效益成本比的做法包括棉花种植采用激光平整、垄作、病虫害综合防治和施用堆肥等做法以及小麦种植采用平整土地和病虫害综合防治。运用这些方法，在棉花和小麦种植方法上每投资1美元，在危害情境和非危害情境中，棉花将分别获得4.69美元和3.89美元的收益，小麦将分别获得3.22美元和2.67美元的收益。
就净现值而言，良好做法经测试也显示出喜人结果，增幅从3%到99%不等。在巴基斯坦，水稻种植采用干湿交替法的净现值增幅最大，在危害和非危害情境下分别为86%和85%；其次是小麦种植采用平整土地和综合虫害管理法，在危害和非危害情境下，净现值分别增加了54%和53%。这些有利结果深刻地表明，农民如果投资于这些经过测试的良好做法，就可以获得极为可观的收益。例如，干湿交替法不需要消耗过多水分，能节约水资源，并且还有其他好处，如减少甲烷排放和提高土壤肥力。
此外，棉花种植采用垄作并辅之以病虫害综合防治的实验结果表明，与传统做法相比，危害情境下减灾措施的净现值最高增加了99%，非危害情境下净现值增加了3%（图40）。6月是巴基斯坦最炎热的月份，适逢棉花的开花期，高温可能导致大面积落花，植株生长迟缓，棉铃数量和重量减少，从而造成严重减产。受访农民在实验之后也表示，使用黄卡双面捕虫器有助于以最低的成本防治虫害。除了增加产量和收入之外，这种做法还减少了作物灌溉所需的劳动力和时间，通过提高效率和节约用水节省了成本。
图 40 巴基斯坦穆扎法尔格尔区2021年雨季棉花垄作结合病虫害综合防治的减灾做法效益成本比和净现值
资料来源：作者本人对粮农组织数据的解读。
就农民的反馈和推广潜力而言，三种良好做法获得了满分5分，即水稻种植采用干湿交替法、小麦种植采用平整土地和病虫害综合防治以及蔬菜种植采用垄作、农家肥、多茬种植和病虫害综合防治。农民表示，这些良好做法产生了更高的效益，例如用更少的劳动力获得了更高的产量和收入，提高了农产品品质及品种的多样化程度，增强了对干旱、暴雨和洪涝等不利气候条件的抵御能力，防虫能力也因采用病虫害综合防治技术得以提高。他们纷纷表示愿意在未来反复采用这些良好做法。
在菲律宾的比科尔大区，绿色超级稻的种植试验连续进行了三个季节（2015年旱季和雨季、2016年旱季）。结果表明，与当地品种相比，在危害和非危害条件下种植具有多重抗性的作物品种，其经济效益都更为突出，产量显著提高。无论是雨季还是旱季，种植绿色超级稻的效益成本比都高于种植当地品种。图41展示了在雨季非危害条件下选种绿色超级稻获得的高收益。与种植当地水稻品种的农场相比，种植绿色超级稻的农场净收益增加了近60%。种植绿色超级稻的效益成本比为6.1，而种植当地水稻品种的效益成本比为4.6。在旱季危害条件下，种植适应性更强的绿色超级稻的效益成本比为3.5，远高于种植当地水稻品种的2.8，而选种绿色超级稻的农场的净收益比其他农场高50%以上。228
图 41 菲律宾比科尔地区绿色超级稻和当地水稻品种在非危害和危害条件下的效益成本比和净现值
资料来源：作者本人对粮农组织数据的解读。
鉴于累积净收益如此之高，研究人员对大规模推广后的效果也进行了模拟分析。结果表明，在比科尔地区推广绿色超级稻种植，无论在旱季还是雨季，年均净收益均高于现状。通过选种绿色超级稻，在危害发生频率较高的情况下，比科尔地区水稻生产的年平均净收益在旱季最大增幅为71 %，在雨季为42%（图42）。
图 42 水稻生产的收益差异：推广绿色超级稻与传统做法的比较
与常规作物相比，绿色超级稻种系在危害条件下的表现明显更好，而当农场遭遇干旱时，则可以大幅度防止损失。如果得以大规模推广，比科尔地区每年可避免3300万至1.29亿美元的潜在损失。
研究人员建议由政府出面在比科尔推广绿色超级稻，因此菲律宾政府已选定了若干目标地区开展推广工作，并已将其纳入本国示范水稻计划。必须指出的是，之前在比科尔地区已经形成了庞大的政府农技服务体系，这对于逐步转向由政府接手主导推广工作是一个关键的有利因素。
在对1112个农场进行分析后，整体结果表明，平均而言，在农场层面采用减灾做法具有良好的经济意义，并且实践证明，即使在非危害条件下，这些做法也能产生可观的附加值。在危害条件下（危害强度低，但频率高），减灾做法的表现比常规做法平均好2.2倍。几乎所有的减灾做法都能实现正净现值，不仅如此，与常规做法相比，大多数情况下减灾做法还能大幅度增加净现值。从货币（美元）价值看，危害条件下效益成本比为3.6，非危害条件下增至4.3（图41）。
为了充分发挥本节所述减灾措施的潜力，必须大规模推广和和复制这些措施，因此需要出台扶持性政策，以解决农民在采用这些措施时面临的问题和障碍。
同样，还必须明确指出，良好做法和技术只有能为农民带来可行的商业机会，才有可能推广，尤其是对小农和从事农业的脆弱社区而言。这些群体的生产经营条件往往十分艰苦，没有市场，也很难获取关键投入品。创新技术和良好做法必须能证明自己具有经济和社会可行性，才能确保在特定激励政策或项目结束之后，仍能长期得到推广。
为了大规模推广减灾措施，有关政府机构必须充分了解情况，并做好准备认同这些措施的社会、经济和环境效益，包括使其在捐助方结束资助之后还能延续下去。培训和宣传活动是很有效的工具，有助于讨论和展示所提议的措施在具体背景下的可行性。将减灾做法和技术纳入面向农民的农技推广服务，也是一种行之有效的办法。
将减灾措施和社会保护计划结合起来，也能带来重要机遇。社会保护可通过以下方式支持全面、包容、具有良好成本效益比的灾害风险管理工作：（1）分配资源用于未雨绸缪或救灾赈灾；（2）支持灾后恢复和重建，例如实施公共设施建设项目；（3）支持政府的备灾工作，特别是确保各系统做好准备，随时应对冲击。
例如，在埃塞俄比亚，社会保护计划的内容包括建设公共设施，通过解决环境退化和其他问题，降低民众、社区和地方生计的脆弱性和风险暴露程度。其他地区也可以效仿这种整合方式。
总体而言，必须在政策和体制环境中制定减灾措施，并将其纳入主流。通过治理分析，了解减灾和气候变化适应工作背后的政治经济学，包括在适当时候支持政策整合，以克服瓶颈，抓住机会采取综合行动，减少灾害和气候变化导致的农业产量损失。
