سيعتمد مدى نجاح جهود إعادة توجيه الدعم الغذائي والزراعي على الاقتصاد السياسي والحوكمة والحوافز لأصحاب المصلحة ذوي الصلة في السياقات المحلية والوطنية والعالمية. ويُشير الاقتصاد السياسي بوجه عام إلى العوامل الاجتماعية والاقتصادية والثقافية والسياسية التي تُشكل هيكل مجموعات الجهات الفاعلة العامة والخاصة ومصالحها وعلاقاتها وتحافظ على استمرارها وتُحدث تحولات فيها مع مرور الوقت. ويشمل ذلك الهياكل المؤسسية، أي «قواعد اللعبة» التي تؤثر على جدول أعمال رسم السياسات اليومية وهيكلتها.327، 328 وتُشير الحوكمة إلى القواعد والمنظمات والعمليات الرسمية وغير الرسمية التي تُعبّر الجهات الفاعلة العامة والخاصة من خلالها عن مصالحها وتتخذ قراراتها وتُنفذها.329، 330
ويؤثر الاقتصاد السياسي على نوع الإصلاحات السياسية والمؤسسية وأشكال الحوكمة اللازمة لتمكين وتيسير إعادة توجيه دعم السياسات للأغذية والزراعة. وفي الوقت ذاته، يمكن لديناميات الاقتصاد السياسي أن تعرقل جهود ونتائج إعادة توجيه الدعم من أجل تحسين القدرة على تحمل كلفة الأنماط الغذائية الصحية.331 وبالتالي، فإنه من الأهمية بمكان فهم ديناميات الاقتصاد السياسي والعوامل المؤثرة فيه واتخاذ الإجراءات ووضع الآليات من أجل ضمان أن تحقق جهود إعادة توجيه الدعم الغرض المقصود منها.
وتعتبر الحوكمة والمؤسسات والمصالح والأفكار عوامل دينامية تؤدي دورًا في التأثير على دعم السياسات للأغذية والزراعة.332، 333 وهناك ثلاثة عناصر واسعة يتعيّن أخذها في الاعتبار وإدارتها بفعالية كجزء من إعادة توجيه دعم السياسات للأغذية والزراعة:
- السياق السياسي، ووجهات نظر أصحاب المصلحة وإرادة الحكومات؛
- علاقات القوة، والمصالح وتأثير مختلف الجهات الفاعلة؛
- آليات الحوكمة والأُطر التنظيمية المطلوبة لتيسير جهود إعادة توجيه الدعم وتنفيذها.
وبالإضافة إلى ذلك، يُعدّ رصد وتقييم دعم السياسات بعد إعادة توجيهه أمرًا أساسيًا للتأكد من تحقيق السياسة بعد إعادة توجيهها للأغراض المقصودة منها. وهما يعززان الشفافية والمساءلة في جميع مراحل العملية ويمكن أن يكونا بمثابة دافع إيجابي لاستدامة إصلاحات السياسات على المدى الطويل.
وتُعرض الديناميات والآليات اللازمة لإدارة هذه العناصر في الشكل 25 وتستكشفها الأقسام التالية بمزيد من التفصيل.
الشكل 25الاقتصاد السياسي وديناميات الحوكمة المرتبطة بإعادة توجيه دعم السياسات للأغذية والزراعة
السياق السياسي ومنظور أصحاب المصلحة وإرادة الحكومات
يعتمد مدى إعادة توجيه الدعم الغذائي والزراعي على السياق المحلي لكل بلد، بما في ذلك النظام السياسي والمصالح والإيديولوجيات والحوافز من بين عوامل أخرى. وعلى سبيل المثال، غالبًا ما تعتمد درجة الحماية الزراعية على مستوى المنافسة السياسية والاقتصادية داخل البلد.334
وفي غياب الحوافز السياسية والجدوى اللازمة لدعم هذه العملية، فإنه سيكون من الصعب تنفيذ أي تغيير في السياسات والاستمرار فيه في الممارسة العملية.335 وعلاوة على ذلك، يمكن أن تؤدي الاختناقات ضمن هياكل الحوكمة في العديد من السياقات القطرية إلى فجوة بين توقعات السياسات والنتائج.
وتوفر المناقشات العالمية الأخيرة، مثل تلك التي جرت تحت رعاية قمة الأمم المتحدة بشأن النظم الغذائية والدورة السادسة والعشرين لمؤتمر الأطراف في اتفاقية الأمم المتحدة الإطار ية بشأن تغير المناخ في عام 2021، وزيادة الوعي بأهمية الصحة العامة والاستدامة البيئية، فرصة فريدة لزيادة جدوى إعادة توجيه الدعم.227 وأكّدت المناقشات الأخيرة التي تناولت إصلاح السياسات الزراعية في الاتحاد الأوروبي (استراتيجية «من المزرعة إلى المائدة») والمملكة المتحدة لبريطانيا العظمى وآيرلندا الشمالية (قانون الزراعة الجديد) على أهمية اعتبار الصحة والاستدامة البيئية لإنتاج الأغذية بمثابة سلع عامة مرغوبة يتعين دعمها. ومن شأن نهج «المال العام مقابل السلع العامة» أن يجعل إعانات الأغذية المغذية المهمة للصحة العامة والاستدامة البيئية أكثر جدوى من الناحية السياسية بالمقارنة مع النُهج السابقة التي تركّز على الإنتاج.227
وبطبيعة الحال، يختلف السياق السياسي بين البلدان. وفي البلدان المرتفعة الدخل، أصبح الدعم الغذائي والزراعي مرتفعًا مقارنة بالنسب الصغيرة نسبيًا التي يمثلها قطاع الزراعة ما قبل الإنتاج في الناتج المحلي الإجمالي ومعدلات التوظيف الخاصة بتلك البلدان. وعلى سبيل المثال، استحوذت السياسة الزراعية المشتركة للاتحاد الأوروبي على حوالي 35 في المائة من ميزانية الاتحاد الأوروبي في عام 2020. 336 وغالبًا ما تفتقر العديد من البلدان المنخفضة الدخل إلى القدرة المالية على توفير الدعم الغذائي والزراعي في شكل إعانات، وبالتالي فإن دعم المنتجين في هذه البلدان يستلزم في أغلب الأحيان ضوابط حدودية وتجارية لا تتطلب أية نفقات حكومية كما هو موضح في الفصل 3. وعلى العكس من ذلك، قد تتم إعادة تشكيل الضوابط الحدودية على حساب خسارة الإيرادات المتعلقة بالتجارة بالنسبة إلى الحكومات. ومن المرجح أن تؤثر الاختلافات في الأولويات والتحديات السياسية في كل سياق على ما إذا كانت الحكومات ستعزز جهود إعادة التوجيه ونطاق هذه الجهود.
وتوجد وجهات نظر متباينة في ترتيب أولويات مجالات النظام الزراعي والغذائي التي تجعل إعادة التوجيه أمرًا صعبًا. وعلى سبيل المثال، في حين يُنظر إلى الجودة التغذوية للأغذية في آسيا والمحيط الهادئ على أنها مسألة مهمة، يُنظر إلى توافر الأغذية في أفريقيا الشرقية والجنوبية على أنه تحدٍ رئيسي للنظام الزراعي والغذائي.337 وتمر البلدان المنخفضة والمتوسطة الدخل بمرحلة مختلفة من التحول التغذوي بالمقارنة مع البلدان المرتفعة الدخل – حيث تقوم العديد من البلدان المنخفضة والمتوسطة الدخل بالتحول من الأنماط الغذائية التقليدية إلى أنماط غذائية تحتوي على أغذية عالية التجهيز يعززها تكامل الأسواق العالمية والتسويق المكثف، في حين يشكل استهلاك الأغذية العالية التجهيز في البلدان المرتفعة الدخل جزءًا لا يتجزأ من الأنماط الغذائية للسكان.196، 338 وتؤثر هذه الاختلافات في السياق وأوجه انعدام المساواة على حوافز كل حكومة وقراراتها السياسية والنُهج اللازمة لإعادة توجيه السياسات.
وبالإضافة إلى ذلك، فإن القيود الحالية على الميزانية في العديد من بلدان العالم تجعل إعادة التوجيه بديلاً هامًا لتحقيق هذه الأهداف الإنمائية دون المساس بالانتعاش الاقتصادي. ولذلك، تضطلع الحكومات بدور مهم في الإبلاغ عن المحتويات التي تعود بالفائدة على كل الأطراف لجهود إعادة توجيه الدعم، والتي قد توفر استجابة لأهداف ومصالح جميع أصحاب المصلحة المعنيين.
علاقات القوة والمصالح وتأثير مختلف الجهات الفاعلة
يأتي دعم السياسات للأغذية والزراعة كنتيجة لعملية صنع قرار معقدة تعتبر متأصلة في مجموعة من الأهداف والمصالح وتتأثر بها. وتشمل هذه العمليات تشكيل تحالفات، والمساومة بين المصالح، وتعديل أو منع التغييرات في قواعد صنع القرار، وإيجاد السبل والوسائل أو إفشال خيارات السياسات عن طريق تقييد الوسائل المتاحة، وتمكين تنفيذ السياسات أو منعه، وضمان التعبير عن الرأي أو التمييز بين الجهات الفاعلة والمجموعات. وبالتالي، سيعتمد نجاحها على القوة النسبية لمختلف مجموعات أصحاب المصلحة المناصرة للإصلاحات أو المعارضة لها.
وغالبًا ما تعيق فجوات البيانات الخاصة بدعم السياسات والمتعلقة بتجهيز الأغذية وتوزيعها وتوفيرها تحليل كيفية مساهمة هيكل الدعم نفسه في هياكل القوة على طول سلاسل الإمدادات. وعلاوة على ذلك، غالبًا ما يكون للقطاعات المختلفة داخل بلد أو إقليم أولويات مختلفة ومقايضات محتملة. ويمكن أن تتحول هذه الاختلافات بين أهداف القطاعات المختلفة إلى افتقار إلى الاتساق في السياسات اللازمة للاستخدام الفعال للموارد المتاحة 339، 340 وتحقيق أنماط غذائية صحية ميسورة الكلفة للجميع بموازاة ضمان الاستخدام المستدام للموارد الطبيعية والقدرة على الصمود في وجه تغير المناخ.
وعلى سبيل المثال، تُظهر دراسة أُجريت في جزر المحيط الهادئ وجود آراء متعارضة حول صياغة السياسات عند التصدي للأمراض غير المعدية المرتبطة بالنمط الغذائي بسبب تضارب المصالح. وعلى الرغم من قيام الحكومات بتحديد خيارات التدخل السياسي، إلا أن التنفيذ كان بطيئًا بسبب التباين في المفاهيم والأولويات. وعلى سبيل المثال، توجد خلافات بين الحاجة إلى إطاء الأولوية إلى الصحة العامة وخفض الواردات من الأغذية العالية التجهيز مقابل دعم زيادة التجارة،341 الأمر الذي يؤكد الحاجة إلى اتساق السياسات عبر القطاعات.
ويمكن لجهود إعادة توجيه الدعم نحو زيادة إنتاج الأغذية المغذية وتجارتها أن تواجه تحديًا يتمثل في هيمنة صناعة الأغذية الزراعية على مستوى سلسلة الإمدادات الغذائية. وتضطلع الشركات والمؤسسات بدور مهم في إنتاج السلع الغذائية وتجهيزها وتوزيعها. وعلى سبيل المثال، أشارت التقديرات في منتصف العقد الأول من القرن الحادي والعشرين إلى أن أربع شركات كبيرة سيطرت على ما يتراوح بين 70 و90 في المائة من تجارة الحبوب العالمية. وجرت ملاحظة هذا التركيز بالتزامن مع الاتجاه التصاعدي في إنتاج المدخلات الزراعية الرئيسية لصناعة الأغذية، مثل السكر الخام ومحاصيل الزيوت النباتية.196 وفي واقع الأمر، غالبًا ما تؤثر الجهات الفاعلة في صناعة الأغذية على عملية صنع السياسات العامة وتتدخل فيها أو تحدث انحيازًا في القاعدة العلمية التي تقوم عليها هذه العملية،342 وذلك أثناء قيامها بالضغط على صناع السياسات وتقديم التبرعات السياسية وتأطير مناقشات السياسات واعتماد التنظيم الذاتي لاستباق الإجراءات الحكومية وتأخيرها (استبدال السياسات) وتنفيذ حملات العلاقات العامة، وما إلى ذلك.343
وعلى سبيل المثال، زادت قيمة الأموال التي أنفقتها صناعة المشروبات في الولايات المتحدة الأمريكية على أنشطة الضغط إلى 60 مليون دولار أمريكي في عام 2009، وهو نفس العام الذي جرى فيه اقتراح ضريبة اتحادية على المشروبات الغازية. وبقي الرقم مرتفعًا بصورة مستمرة منذ ذلك الحين.344 وفي جنوب أفريقيا، هناك أدلة على أن القطاع الخاص يؤثر على الاعتراضات القانونية أو الشكاوى ذات الصلة بالتجارة المتعلقة بسياسات تنظيم التغذية والكحول.345
وبشكل مماثل في بلدان أخرى، قد تواجه جهود الحكومات لإدخال تدابير تنظيمية تحديات تستند إلى أن التدابير المقترحة يمكن أن تتعارض مع الالتزامات التجارية الملزمة. وعلى سبيل المثال، تم تنفيذ 245 تدخلًا في منظمة التجارة العالمية من قبل الدول الأعضاء المصدّرة بين عامي 1995 و2019 لتسويق بدائل لحليب الأم.346، 347 وفي حالات أخرى، أرست صناعة الأغذية أحيانًا شراكات مع وكالات عامة أخرى، كما في حالة كولومبيا أثناء مناقشة تنظيم توسيم الأغذية حين توافقت آراء بعض الوزارات والوكالات مع موقف الصناعة خلال مناقشة المبادرة في الكونغرس.348 وتساهم مثل هذه التحديات في جمود السياسات وتخلق «برودة تنظيمية» تمنع الحكومات الوطنية من اتخاذ إجراءات من أجل إعادة توجيه السياسات الغذائية والزراعية.347، 349
ويمتد تأثير الصناعات الغذائية إلى الحوكمة العالمية، مثل قيام هيئة الدستور الغذائي بوضع المعايير الغذائية الدولية (القسم 4–2). ومارست الجهات الفاعلة في صناعة الأغذية تأثيرًا على عملية الدستور الغذائي الخاصة بتوسيم واجهة العلب بالمعلومات التغذوية،350 وعلى وضع مواصفات الدستور الغذائي الخاصة بمستحضر المتابعة.374 واتجهت استجابات صناعة الأغذية لمشاورات منظمة الصحة العالمية بشأن سياسات الأمراض غير المعدية المرتبطة بالنمط الغذائي إلى تعزيز النهج الطوعية أو غير الدستورية بدلًا من التدابير التشريعية.351
ويُعدّ البيع بالتجزئة قطاعًا آخر يمكن استخدام القوة فيه ويمكنه التأثير على جهود إعادة توجيه الدعم. وفي بلدان عديدة، تزداد القوة المركّزة بشكل كبير وسريع في قطاع البيع بالتجزئة في شكل سلاسل ضخمة للمتاجر الكبرى ومحلات البقالة.352 وتعتبر هذه التطورات مدفوعة أيضًا بعوامل هيكلية أخرى مثل نمو الدخل، والتوسع الحضري وتدفقات الاستثمار الأجنبي المباشر.353
ولاحظ استعراض لدراسات متعلقة بقوة المتاجر الكبرى في أستراليا أنها استخدمت قوتها عن طريق تحديد شروط التجارة للموردين، وتصيغ القيم المجتمعية المتعلقة بالأغذية من خلال قوة المنطق، وتمارس الضغط وترسي علاقات مع صانعي السياسات. ويمكن أن يؤثر ذلك على العديد من المجالات مثل حوكمة النظام الزراعي والغذائي، وتوافر الأنماط الغذائية الصحية والقدرة على تحمل كلفتها، ونتائج الصحة العامة والتغذية.354 ويمكن أن يؤدي تركيز المتاجر الكبرى ضمن مناطق جغرافية محدودة أيضًا إلى تمكين إنشاء صحاري غذائية، وعزل السكان المقيمين خارج مواقع تجار التجزئة والحد من وصولهم إلى الأغذية المغذية.355
وفي الوقت ذاته، تتمتع سلاسل المتاجر الكبرى بالقدرة على فرض معايير معينة لجودة الأغذية وسلامتها على إمداداتها.352 وفي العديد من البلدان المنخفضة والمتوسطة الدخل، يمكن لقطاع التجزئة الحديث أن يصبح دافعًا مهمًا للتغييرات ضمن النظام الزراعي والغذائي ويمكنه المساهمة في جعل الأنماط الغذائية الصحية ميسورة الكلفة ويمكن الوصول إليها بشكل أكبر.356 وتشمل مشاركة القطاع الخاص وإجراءاته أيضًا المؤسسات الصغيرة والمتوسطة، ويمكن أن يؤدي توفير الحوافز لهذه الجهات الفاعلة دورًا محوريًا لدعم جهود إعادة توجيه الدعم. ويمكن تمكين المؤسسات الصغيرة والمتوسطة وتعبئتها لأغراض التحول وجهود إعادة توجيه الدعم عن طريق «موازنة» علاقات القوة غير المتكافئة الملحوظة (انظر الإطار 18) إذا كان المناخ السياسي ييسر الممارسات التجارية المسؤولة على طول سلسلة القيمة بأكملها.357، 358
الإطار 18تطوير سلسلة القيمة كأداة فعالة لتحويل التوزيع غير المتكافئ للقوة
يمكن لتطوير سلسلة القيمة أن يشكّل أداة فعالة لتحويل التوزيع غير المتكافئ للقوة الملاحظ حاليًا بين صغار المنتجين، والمجهزين، والبائعين، وأصحاب المصلحة الآخرين في سلاسل القيمة الزراعية.
وغالبًا ما يواجه صغار المنتجين في البلدان المنخفضة والمتوسطة الدخل تكاليف معاملات عالية عند دخولهم إلى الأسواق لبيع منتجاتهم.359، 360، 361 وقد تؤدي عيوب السوق والاحتكاكات المتعلقة بمحدودية فرص الحصول على الائتمان والتأمين والمعلومات إلى زيادة تقييد الوصول إلى الأسواق. وكان تنفيذ السياسات لمعالجة هذه القيود محفوفًا بالصعوبات من الناحية السياسية، إذ يواجه صغار المنتجين في كثير من الأحيان العديد من العقبات التي تحول دون مشاركتهم في العمل الجماعي، بما في ذلك إدراج مطالبهم في جدول الأعمال السياسي. وغالبًا ما تكون هذه القيود أكبر بالنسبة إلى النساء والشباب والشعوب الأصلية. ويتم عادة توفير الوصول إلى الأسواق للمنتجين الصغار من قبل المؤسسات الصغيرة والمتوسطة الموجودة في وسط السلسلة والعاملة في التجهيز والتعبئة والنقل والمبيعات النهائية. وأشارت التقديرات إلى أن هذا النوع من سلاسل القيمة يوفر أكثر من نصف الأغذية التي تُستهلك في أفريقيا.362
ويمكن للاستثمارات الجيدة التصميم أن تقلل من تكاليف المعاملات، بالإضافة إلى عيوب السوق والاحتكاكات، عن طريق تحسين الوصول إلى معلومات السوق وتوفير إمكانية الوصول إلى الائتمان والمدخلات المعززة للإنتاجية، بالإضافة إلى إمكانية زيادة القدرة التفاوضية لصغار المنتجين والمؤسسات الصغيرة والمتوسطة أمام التجار والمشترين. وعلى وجه الخصوص، تبين أن استثمارات سلسلة القيمة الزراعية العاملة من خلال منظمات المنتجين أو التعاونيات الزراعية تعتبر وسيلة فعالة لإشراك صغار المنتجين والمؤسسات الصغيرة والمتوسطة في سلاسل القيمة وتحسين وصولهم إلى الأسواق. ويمكن أن تساعد هذه الاستثمارات أيضًا في "تحقيق تكافؤ الفرص" للفئات السكانية مثل النساء والشباب والشعوب الأصلية التي تواجه قيودًا أكثر في الوصول إلى سلسلة القيمة الزراعية في ظل ظروف متماثلة. ويمكن أن تساهم زيادة فرص وصول صغار المنتجين إلى الأسواق، ولا سيما في المناطق الريفية، في زيادة درجة المنافسة في الأسواق المحلية وارتفاع الأسعار التي يتلقاها المنتجون.
وظهرت قصص نجاح ملحوظة حول تطوير سلاسل القيمة حتى في البيئات الصعبة في أمريكا اللاتينية وجزر المحيط الهادئ، حيث قد يكون الوصول إلى السوق محفوفًا بالتحديات بشكل خاص في المناطق النائية والجبلية. وفي بيرو، زوّد مشروع تعزيز التنمية المحلية في المرتفعات ومناطق الغابات المطيرة العالية صغار المنتجين بإمكانية الوصول إلى الخدمات المالية وغير المالية، بما في ذلك المساعدة التقنية والروابط مع الأسواق والمهارات القيادية لتطوير خطط الأعمال. وزادت مشاركة صغار المنتجين في أسواق المحاصيل والأغذية الحيوانية المصدر بنسبة 7 و13 في المائة، في حين زادت مشاركة النساء في المجموعات المحلية وفي عملية اتخاذ القرار بشأن الدخل بنسبة 27 و45 في المائة.363 وفي الأرجنتين، قدم برنامج التنمية الريفية الشاملة التمويل لمنظمات المنتجين والشعوب الأصلية للمشاركة في مشاريع تطوير المنتجات والاستثمار في الاحتياجات المجتمعية. وتمكّن المشاركون في المشروع من زيادة قيم إنتاج المحاصيل والثروة الحيوانية بنسبة 92 في المائة و72 في المائة بدفع من الخدمات المالية المقدمة لمنظمات المنتجين للسماح بالاستثمارات في الآلات الزراعية الثقيلة لتحسين ممارسات الإنتاج، وأدى ذلك إلى زيادة بنسبة 15 في المائة في دخل الأسر المعيشية. وعلاوة على ذلك، زادت مشاركة النساء في المناصب القيادية لمنظمات المنتجين بنسبة 10 في المائة.364
وفي بابوا غينيا الجديدة، ركّز مشروع الشراكات الإنتاجية في الزراعة على إقامة روابط مباشرة بين المنتجين والمشترين. وقدم الدعم لمنتجي الكاكاو والبن عن طريق توفير روابط السوق مع مؤسسات الأعمال التجارية الزراعية والتدريب على ممارسات الإنتاج التي تتسم بقدر أكبر من الكفاءة والاستجابة للسوق والاستدامة بين عامي 2012 و2019.ا 365 وزادت ملكية النساء للأصول بنسبة 3 في المائة، كما شهدت مشاركتهن في عملية صنع القرار الخاص بإنتاج المحاصيل زيادة بنسبة 4 في المائة. وفي جزر سليمان، ركّز برنامج التنمية الريفية – المرحلة الثانية على شراكات الأعمال التجارية الزراعية. وأشرك البرنامج منتجي الكاكاو وجوز الهند بهدف بيع سلعهم في سلاسل القيمة عن طريق ربطهم بالمؤسسات بواسطة شراكات الأعمال التجارية الزراعية بين عامي 2015 و2021. وأدى المشروع إلى ارتفاع أسعار الكاكاو التي جرى دفعها للمنتجين وزيادة كميات الكاكاو المباعة، بالإضافة إلى رفع عدد العمال الذين وظفتهم الأعمال التجارية الزراعية التي دعمها المشروع.366 وكانت هذه الزيادات مدفوعة بشكل رئيسي بزيادة القيمة الإجمالية للإنتاج (زيادة بنسبة 38 في المائة)، لا سيما في إنتاج المحاصيل (زيادة بنسبة 62 في المائة). وعلاوة على ذلك، زادت مشاركة النساء في عملية صنع القرارات المتعلقة باستخدام الدخل الناتج عن العمل الحر بنسبة 6 في المائة.
وتعتبر مجموعات المجتمع المدني ذات أهمية بالنسبة إلى النظم الزراعية والغذائية،367 ويمكن أن يكون لتحقيق تكافؤ الفرص أمامها دور مهم أيضًا في معالجة الجانب المتعلق بالإنصاف في دعم السياسات. وعلى سبيل المثال، يمكن لتعاونيات المزارعين أن تسمح لصغار المنتجين بتعزيز موقفهم التفاوضي أمام أصحاب المصلحة الآخرين في النظم الزراعية والغذائية.368 وفي غواتيمالا، عملت شبكة منظمات المزارعين على تحسين قدرات صفة الفاعل لمنتجي بلدية Huehuetenango الريفية وسمحت لهم بتنفيذ خطط التنمية الابتكارية المقاومة للمناخ على المستوى المحلي.369 وتعتبر مبادرات جمعيات المستهلكين، مثل المنظمات المجتمعية أو شراكات المنتجين والمستهلكين، حاليًا جهات فاعلة مهمة في تحويل النظم الزراعية والغذائية المحلية، 370 ويمكنها التأثير على عمليات إصلاح السياسات ودعمها أيضًا.
آليات الحوكمة والأطر التنظيمية اللازمة من أجل تيسير جهود إعادة توجيه الدعم وتنفيذها
يمكن للمصالح الشخصية أن تعرقل الجهود المبذولة لإعادة توجيه دعم السياسات للأغذية والزراعة عندما لا تتم إدارتها بشكل صحيح. ولتحقيق هذا الهدف، فإن وجود مؤسسات عامة قوية،371 ووجود آليات حوكمة تشاركية على وجه الخصوص، خالية من تضارب المصالح يمكن أن يؤثر بشكل إيجابي على عمليات إصلاح السياسات لأنها تهيئ بيئة مواتية إيجابية للإصلاحات، فضلًا عن زيادة كفاءة هذه الإصلاحات وفعاليتها. وبالمثل، يمكن لعمليات إصلاح السياسات أن تخلق آليات الحوكمة وتعززها وأن تحسن القدرات ورأس المال الاجتماعي لأصحاب المصلحة المعنيين، مما يؤدي إلى بناء علاقة ثنائية الاتجاه يتم من خلالها تعزيز المؤسسات والإصلاحات نفسها والترويج لها.372
وتُعدّ المنصات المتعددة أصحاب المصلحة والمتعددة القطاعات من الأمثلة الشائعة والمثيرة للاهتمام على آليات الحوكمة. ويمكنها أن تكون ناجحة حين تتوفر: (1) المشاركة النشطة وطويلة الأجل من جانب الحكومة؛ (2) والموارد العامة من أجل تيسير العملية؛ (3) وجهة ميسّرة محايدة لتكون بمثابة جهة ممثلة للضوابط والموازين؛ (4) وتنفيذ آليات مساءلة صارمة. ويمكن لتيسير التنسيق بين أصحاب المصلحة والمجموعات المعنية وضمان إسماع جميع الأصوات في عمليات صنع القرار الشفافة أن ييسّر ويخفف الضغط الذي تمارسه الجهات الفاعلة القوية.327، 373، 374
وعلى المستوى العالمي، هناك مثال مثير للاهتمام متعدد الأطراف يتمثل في حركة تعزيز التغذية، وهي منصة عالمية تضم 65 بلدًا عضوًا تتعاون في عملها من أجل القضاء على جميع أشكال سوء التغذية بالترافق مع تقييم خارجي مستقل لتقييم جهود الحركة. وتتلقى حركة تعزيز التغذية المتعددة الأطراف الدعم من شبكات للمجتمع المدني تضم أكثر من 4 000 منظمة، وشبكة أعمال تشمل مؤسسات صغيرة ومتوسطة ومؤسسات كبيرة، وشبكة مانحي حركة تعزيز التغذية وشبكة الأمم المتحدة لحركة تعزيز التغذية. وباستخدام المنصة، يمكن للدول الأعضاء مواءمة الإجراءات حول نتائج مشتركة مع القطاعات وأصحاب المصلحة العاملين على المستوى دون الوطني.375
غير أنه كانت هناك انتقادات مفادها أن مشاركة الشركات المتعددة الجنسيات في شبكة أعمال حركة تعزيز التغذية تقوض جهود الشبكة، على سبيل المثال، من خلال المساهمة في زيادة تأثير القطاع الخاص على عملية صنع السياسات وإعادة تعريف المفاهيم القانونية لمراعاة النموذج المتعدد أصحاب المصلحة.376
وعلى المستويين الوطني والمحلي، ينبغي تنسيق الأدوات التي تدعم إعادة توجيه السياسات بين عدة وزارات أو وكالات إدارية. وعلى سبيل المثال، تتألف خطة التصدي للسمنة لدى الأطفال في إنكلترا من عدة مكونات، وينطوي تنفيذ كل منها على تنسيق عبر دوائر مختلفة. ولدعم تطوير بيئات غذائية صحية في إطار سياسة التخطيط الوطني، شاركت إدارة الصحة والرعاية الاجتماعية من أجل تطوير السياسات الصحية ووزارة الإسكان والمجتمعات والحكومة المحلية لتحديد القرارات اللازمة من أجل دعم الحصول على الأغذية المغذية في التنسيق. وبالإضافة إلى ذلك، تم وضع نموذج الخصائص التغذوية بقيادة هيئة الصحة العامة الوطنية حينها، وهي Public Health England.ا377
وتتمثل حالة معروفة ومتعددة القطاعات أخرى في المجلس الوطني السابق للأمن الغذائي والتغذية في البرازيل، وهو عبارة عن هيئة استشارية للرئاسة البرازيلية تتألف من ممثلين عن الحكومة والمجتمع المدني وكانت خلال سنوات عملها (1993–2019) بمثابة مساحة للحوار والتعبير بين مختلف أصحاب المصلحة، وتحولت إلى جهة ميسّرة رئيسية في صياغة السياسات مثل السياسة والخطة الوطنيتين للأمن الغذائي والتغذية، وبرنامج شراء الأغذية، والبرنامج الوطني للأغذية المدرسية، والخطوط التوجيهية الغذائية في البرازيل.378
غير أنه على الرغم من أن آليات الحوكمة التشاركية تؤدي دورًا محوريًا في تطوير إصلاحات السياسات وتنفيذها، إلا أنها ليست «حلا سحريا» لتنفيذها. وقد لوحظ في بعض الحالات عند تنفيذ اللوائح التنظيمية في صناعة الأغذية من أجل الترويج لأنماط غذائية صحية أنه تم تعزيز قوة أهم أصحاب المصلحة في الصناعة ضمن سياق ترتيبات الحوكمة المتعددة أصحاب المصحلة، بما في ذلك الشراكات بين القطاعين العام والخاص. ويأتي ذلك نتيجة تزايد تأثير الشركات في عملية صنع القرارات الخاصة بالسياسات. وعلى سبيل المثال، زادت شركات الأغذية من خلال حصولها على خبرات داخلية في مقارها من قدرتها على المشاركة في هذه الأنشطة وبالتالي التأثير على سياسات الأغذية وعمليات وضع اللوائح التنظيمية الغذائية. ونتيجة لذلك، تم حذف بعض التغييرات الهيكلية في السياسات من جدول أعمال السياسات.196 ومن الأهمية بمكان الحماية من تضارب المصالح في تطوير السياسات وعملية صنع القرار، وهناك أدوات متاحة لمساعدة البلدان على منع مثل هذا التضارب في المصالح وإدارته.لل
ومن ناحية أخرى، يمكن لترتيبات الحوكمة التشاركية أن تزود المجموعات السكانية التي يتم تهميشها في كثير من الأحيان، مثل سكان المناطق الريفية، بالصوت والتأثير لرفع مستوى وعي وحساسية جميع المعنيين وبناء التحالفات لصالح جهود إعادة توجيه الدعم التي تتسم بقدر أكبر من الشمول. ويمكن أن يساهم تعزيز العمل الجماعي والقدرات والصوت والقوة التفاوضية لصالح السكان الريفيين، بمن فيهم المزارعون أصحاب الحيازات الصغيرة، في إصلاح السياسات وتسهيل صياغتها وتنفيذها، فضلًا عن تعزيز شرعية الإصلاحات بين جميع أصحاب المصلحة.303 وبالإضافة إلى ذلك، يمكن لتحديد أصحاب المصلحة الرئيسيين المناصرين لإصلاح السياسات والذين يمكن أن يصبحوا بمثابة «رواد التغيير» بالتنسيق مع الوكالة الحكومية الرائدة أن ييسّر الحوار بين الجهات الفاعلة.371 وعلى سبيل المثال، يوجد في بلدان مثل البرازيل، وبيرو، وتايلاند وفييت نام قادة تغذية وطنيون، الأمر الذي يضمن التنسيق القوي بين الجهات الفاعلة في الحكومة والمجتمع المدني والقطاع الخاص. وبالإضافة إلى ذلك، يضطلع هؤلاء بالمسؤولية عن اتخاذ الإجراءات والخضوع للمساءلة أثناء عملية إعادة توجيه السياسات.379
وأخيرًا، ينبغي أن تحدد الحكومات بعناية المقايضات الخاصة بإعادة توجيه دعم السياسات للأغذية والزراعة وتوقّع التحديات التي قد تنشأ أثناء التنفيذ، بما في ذلك السيناريوهات القائمة على الأدلة والاحتمالات. وتسمح آليات الحوكمة لمختلف الجهات الفاعلة بالنظر في المقايضات الخاصة بالتغييرات في السياسات ومعالجتها بشكل صحيح.380 ولتحقيق هذا الهدف، كما تم تحليله في القسم السابق، ينبغي على الحكومات تنفيذ سياسات التخفيف الموجهة إلى «الخاسرين» نتيجة إصلاح السياسات أو أولئك الذين يعتبرون أكثر عرضة للتأثر سلبًا بها. وفي الوقت ذاته، قد تهدد إعادة توجيه دعم السياسات مجموعات مصالح القوى التي يمكن أن تقاوم الإصلاح أو تمنع تنفيذه. وكما جرت الإشارة إليه سابقًا، تعتبر تأثيرات الدعم الحالي للسياسات على توافر الأغذية المغذية وكلفتها والقدرة على تحمل كلفة الأنماط الغذائية الصحية معقدة، وبالتالي، ينبغي تحديدها من خلال نهج نظامي يعتمد على البيانات التاريخية و/أو السيناريوهات القائمة على النماذج.
ولا ينبغي أن يكون تطوير السيناريوهات القائمة على النماذج والتحقق منها مجرد عمل مكتبي. وتُعدّ مشاركة أصحاب المصلحة الرئيسيين أمرًا ضروريًا، ليس لأغراض الشفافية والمساءلة فحسب وإنما أيضًا لتحسين النمذجة نفسها نظرًا لحالات عدم اليقين في البيانات. وفي التقييمات المتكاملة لتأثير تغير المناخ، على سبيل المثال، تفاعل الباحثون مع أصحاب المصلحة مثل المزارعين لاستكشاف وتصميم مجموعات بديلة من السيناريوهات المستقبلية المعقولة والحزم الخاصة بالتكيف مع تغير المناخ لأغراض النمذجة المتكاملة، وذلك بهدف تحسين دقة النتائج وشفافيتها بالمقارنة مع العلميات المماثلة التي أُجريت من دون مشاركة المزارعين.381
غير أن تصميم السيناريوهات المستندة إلى النماذج والتحقق من صحتها ينبغي أن يتم على يد خبراء حكوميين يستخدمون البيانات الرسمية. وتُظهر العديد من الدراسات الحديثة هذه الممارسة التي تعلن الحكومة فيها عن مدى استعدادها للاستثمار في الزراعة وتمويلها لتمكين الانتعاش. ويستخدم واضعو النماذج بعدها تلك المعلومات لتحديد القطاعات الزراعية التي يجب إطاء الأولوية إليها بالنظر إلى النتائج على صعيد نمو الناتج المحلي الإجمالي، وزيادة إنتاج الأغذية الزراعية، ورفاه الأسر المعيشية والحد من الفقر الريفي،223، 233 من أجل زيادة الوصول إلى أنماط غذائية صحية ميسورة الكلفة وتحقيق الأهداف التغذوية. وتكمن المسألة الرئيسية في الاعتماد على الحوارات المتعددة القطاعات والمتعددة الأطراف بشأن السياسات مع جميع أصحاب المصلحة المعنيين بالاسترشاد بالأدلة على الآثار المحتملة للخيارات البديلة لدعم السياسات.
رصد وتقييم دعم السياسات بعد إعادة توجيهه
لا تنتهي إعادة توجيه دعم السياسات للأغذية والزراعة بعد صياغة السياسات وتنفيذها. ويتم الاعتراف بشكل متزايد بتقييم التدخلات في النظم الزراعية والغذائية كعنصر أساسي لنجاح عمليات التحول؛382 إذ أنه يضمن المساءلة ويشير إلى الحاجة إلى التكيف.383 وعلى سبيل المثال، فرض مجلس مدينة نيويورك في الولايات المتحدة الأمريكية في عام 2011 الالتزام برصد المبادرات المتعلقة بقانون الأغذية المحلي والإبلاغ عنها.384 وتحقيقًا لهذه الغاية، تم نشر تقرير مقاييس الأغذية منذ عام 2012 باتباع خمسة أهداف للسياسات وعدد إجمالي من المؤشرات يبلغ 37 مؤشرًا، مما يوفر معلومات مفيدة لرصد التقدم المحرز في تحقيق السياسات الزراعية والغذائية للمدينة بالنسبة إلى صانعي السياسات والمواطنين على حد سواء.385
ويمكن استخدام الالتزامات التي قطعتها الحكومات وأصحاب المصلحة الآخرون خلال المناقشات الرفيعة المستوى حول النظم الزراعية والغذائية لرصد ودعم تنفيذ استراتيجيات إعادة توجيه الدعم. وفي أعقاب قمة النظم الغذائية التي عقدها الأمين العام للأمم المتحدة في سبتمبر/أيلول 2021، نشرت 110 بلدان تفاصيل حول استراتيجيتها تجاه تحويل النظام الغذائي ضمن مسارات صياغة وطنية، وتضمنت 92 في المائة منها أنماطًا غذائية صحية من خلال نظم زراعية وغذائية مستدامة كموضوع يحظى بالأولوية.386
وجرى تناول هذه القضية ذات الأولوية أيضًا من قبل تحالف العمل بشأن الأنماط الغذائية الصحية من خلال نظم غذائية مستدامة للجميع الذي يجمع الجهات الفاعلة والبلدان في العالم من أجل مواءمة وتعبئة ودعم العمل نحو تحقيق هذه الرؤية المشتركة.387 وفي قمة طوكيو بشأن التغذية من أجل النمو في عام 2021، قدّم 181 من أصحاب المصلحة في 78 بلدًا 396 التزامًا جديدًا في مجال التغذية.388 وفي المضي قدمًا، سيكون تطوير قواعد بيانات متينة تقوم بإبلاغنا عن إجراءات تحويل النظم، بما في ذلك الدعم الغذائي والزراعي في أقاليم حول العالم، أمرًا ضروريًا لمعرفة ما إذا كانت الالتزامات قد تُرجمت إلى إجراءات سياسياتية. ويُعدّ سد الفجوات في البيانات والبحوث في مجالات تقديرات دعم السياسات الحالية والأدلة المتعلقة بتأثير الدعم الغذائي والزراعي1 أمرًا بالغ الأهمية لتمكين إطار الرصد من تتبع التقدم المحرز في تنفيذ هذه الالتزامات بشكل أفضل وضمان المساءلة. وعلى سبيل المثال، ترصد قاعدة البيانات العالمية لمنظمة الصحة العالمية بشأن تنفيذ الإجراءات في مجال التغذية إجراءات السياسات المتعلقة بالتغذية وتنشر تحديثات بشأنها.238
وسيتطلب تطوير البنية التحتية اللازمة لقاعدة البيانات التعاون مع أصحاب المصلحة المعنيين في المنظمات الدولية والحكومات ومراكز الفكر البحثية. وينبغي إضفاء الطابع المؤسسي على عملية جمع البيانات لتتبع السياسات المعاد توجيهها389 إلى جانب تحديد أهداف لها.
وفي البداية، من المهم الترويج لاعتماد مجموعة من التعاريف المتسقة المعترف بها دوليًا للسماح بإجراء قياس دقيق للدعم المقدم إلى الأغذية والزراعة. وينبغي أن يتيكون ذلك مصحوبًا بتعزيز قاعدة البيانات التي يطورها التجمع لقياس بيئة السياسات لأغراض الزراعة (أو تجمع Ag–Incentives، والذي تم تقديمه في الفصل 3) بعدة طرق: (1) أولًا عن طريق سد فجوة البيانات المتعلقة بتقديرات دعم السياسات عن طريق تحسين البيانات المتعلقة بإعانات المستهلكين، وجمع البيانات عن الإعانات والنفقات التي تستهدف الممارسات الذكية مناخيًا، فضلًا عن حفظ الموارد الطبيعية والقدرة على الصمود للحصول على صورة أفضل للنفقات والاستثمارات العامة التي تعتبر الأكثر مواتاة لتحويل النظم الزراعية والغذائية؛ (2) وثانيًا، من خلال توسيع التغطية القطرية لتقديرات دعم السياسات لتشمل البلدان التي تتسم بخصائص محددة على صعيد دعم السياسات و/أو تحديات خاصة بالنظم الزراعية والغذائية الإقليمية.
ويمكن أن تؤدي قواعد البيانات والشبكات الأخرى دورًا هامًا لأغراض الرصد والتقييم. وتعتبر الشبكة الدولية للأغذية والسمنة/أبحاث الأمراض غير المعدية ورصدها ودعم الإجراءات منصة عالمية تم إنشاؤها لرصد وقياس البيئات الغذائية والسياسات الحكومية وإجراءات القطاع الخاص عبر البلدان.390
ويزيد وجود مؤشرات قابلة للمقارنة لفعالية جهود إعادة توجيه الدعم بالنسبة إلى مختلف الجهات الفاعلة وأصحاب المصلحة المشاركين عبر سلسلة القيمة بأكملها من الشفافية أيضًا ويمكّن من إجراء مقارنات بين الإصلاحات عبر البلدان.391 وعلى المستوى المجتمعي، يمكن أن يأخذ التتبع أشكال الرصد والتقييم والتفكير والتعلم التشاركي. وتسمح هذه الطريقة بإسماع أصوات الفئات الأكثر حرمانًا في المجتمعات من أجل المشاركة في العملية.392 وتتيح السياسات التي تعزز الوصول المفتوح إلى البيانات الشفافية والمساءلة عند تقييم أداء وأثر السياسات بعد إعادة توجيهها والحد من إمكانات تأثير الصناعات الزراعية المهيمنة على عملية إعادة صياغة السياسات.393
وعلى سبيل المثال، تمتلك مؤشرات العلوم والتكنولوجيا الزراعية منصة بيانات تفاعلية عبر شبكة الإنترنت تتعقب البيانات والمعلومات الأساسية المتعلقة بالبحث والتطوير في مجال الزراعة في البلدان المنخفضة والمتوسطة الدخل. وتوفر هذه الأداة آليات شفافة ويمكن الوصول إليها لتتبع آثار التدابير بعد إعادة توجيهها.389 وأخيرًا، يُعدّ إبلاغ المنتجين الزراعيين والمستهلكين وأصحاب المصلحة المعنيين في جميع أنحاء سلسلة القيمة عن آثار التغييرات بعد إعادة توجيهها أمرًا مهمًا لضمان حصول التغييرات على الدعم وإمكانية استمرارها. ويمكن تحقيق ذلك عن طريق تطوير فهم ومعرفة مشتركين بواسطة الشبكات والاتصالات بين مجموعات أصحاب المصلحة. ويُنظر إلى ذلك على أنه جانب مهم في عملية تطوير ونشر التغيير في النظام الزراعي والغذائي.367
وسيكون تطوير البيانات وصيانتها أمرًا أساسيًا لأغراض الرصد والتقييم. وعلاوة على ذلك، يساعد التدقيق المستند إلى النماذج في تحديد ما إذا كان الدعم قد حقق النتائج المرجوة بعد إعادة توجيهه. وفي هذا الصدد، ينبغي أن يُظهر الرصد القائم على النماذج ما إذا كان قد تم خفض كلفة الأغذية المغذية وعدم القدرة على تحمل كلفة الأنماط الغذائية الصحية أثناء التنفيذ بطريقة مستدامة وشاملة. وينبغي أن يصبح التآزر مع عمليات التخطيط الإنمائي الأخرى والاستثمارات ذات الصلة، لا سيما أهداف التنمية المستدامة (على سبيل المثال الأهداف 1، و2، و3، و5، و10، و12 و13) واضحًا. وينبغي أن تشكّل الأدلة الناتجة الأساس الذي يقوم التقييم من خلاله بالمساعدة في تحديد مجالات التحسين المحتملة التي يتم تقديمها للحكومات.
