Des études systématiques menées sur les réformes de la propriété foncière et forestière ont mis en lumière des effets généralement positifs ou mitigés sur la productivité agricole, la consommation de revenus et le capital445. Les transferts de droits plus limités (uniquement des droits d’accès ou de retrait, mais pas des droits de gestion ou de cession, par exemple) ont moins de chance de réduire la pauvreté que des transferts de droits plus étendus446. En outre, les effets de réformes portant sur les droits fonciers sont très sensibles à la situation sociale (ils varient par exemple selon l’appartenance ethnique et le sexe)447.
Dans beaucoup de pays, la réforme des droits fonciers reste problématique: les États adoptent des lois mais ne les appliquent pas, ou bien ils gardent la mainmise sur les forêts de valeur448 et décentralisent la gestion des terres forestières dégradées qui ont peu de valeur et ont besoin d’être restaurées449; les femmes continuent d’être marginalisées dans leurs droits aux ressources450, 451; et les effets des réformes sur les moyens de subsistance sont différenciés au détriment des minorités ethniques et autres groupes marginalisés. Les droits fonciers et les droits de propriété peuvent cependant être des leviers du changement452 et, dans certains contextes, les réformes peuvent faciliter la relance économique et l’essor de chaînes de valeur au niveau local.
Un grand nombre de pays ont inscrit les droits coutumiers dans leurs lois ou ont transféré des droits sur les terres publiques. Cela passe soit par l’officialisation du droit foncier coutumier, soit par différents programmes de type collaboratif ou faisant participer les communautés ou les petits exploitants et portant sur les terres publiques. Plus de 90 pour cent des populations rurales d’Afrique accèdent à la terre grâce à des institutions coutumières ou à de nouvelles institutions coutumières officialisées. Un quart des terres en Afrique subsaharienne (soit 740 millions d’hectares) sont constituées de biens communaux – forêts, terrains de parcours, marais, déserts453. Environ 45 pour cent des forêts intactes de l’Amazonie se trouvent sur les terres coutumières des peuples autochtones454. La tendance au transfert de droits s’explique en partie par une reconnaissance du rôle des communautés dans l’exploitation des forêts (toutes les formes d’exploitation de la forêt qui permettent une participation des populations) et par le fait qu’on pourrait ainsi parvenir à une gestion durable des forêts et à une amélioration des conditions de vie locales, notamment lorsque la gestion centralisée des forêts par l’État n’a pas réussi à limiter la déforestation et la dégradation455.
Ces dernières décennies, les États ont accordé aux communautés des droits plus substantiels. Par exemple, ils ont reconnu des droits sur des forêts écologiquement intactes et non plus surtout sur des forêts dégradées; ils ont attribué des fonctions de gouvernance plus étendues, et non plus seulement quelques responsabilités du type surveillance et patrouilles; et ils ont accordé des droits commerciaux sur les produits dérivés du bois et les PFNL, et non plus seulement des droits d’utilisation des PFNL à des fins de subsistanceq. Depuis 2012, les Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale, approuvées au niveau international, constituent une validation et un soutien supplémentaires importants pour le renforcement des droits fonciers coutumiers à l’échelle mondiale456.
Ces changements majeurs survenus dans les politiques nationales ont accru la capacité des petits exploitants, des communautés locales et des peuples autochtones d’exploiter dans des conditions durables des ressources forestières à valeur élevée et de tirer des revenus de la rémunération des services écosystémiques, de REDD+ et des crédits carbone. Ils en tirent des avantages durables tout en étant incités à améliorer la gouvernance et la gestion des forêts. Les progrès ne sont pas uniformes cependant: tous les États ne reconnaissent pas les droits coutumiers ou n’accordent pas de droits forestiers aux communautés; certains ont adopté des lois mais ne les ont pas appliquées; d’autres ont d’abord reconnu des droits aux acteurs locaux mais les ont ensuite repris457.
Il est crucial d’accélérer la reconnaissance officielle des droits coutumiers et collectifs pour protéger les forêts et pour mobiliser des ressources en faveur de la relance et du développement
Les décideurs à l’échelon national peuvent utiliser des moyens rapides et peu coûteux pour assurer des droits fonciers sûrs et substantiels à des millions de ménages ruraux, sans qu’il y ait besoin de réformes juridiques majeures. Dans un certain nombre de pays, les droits forestiers coutumiers sont déjà inscrits dans la loi mais ils n’ont pas encore été formalisés.
Des solutions permettent de formaliser rapidement des droits qui sont déjà reconnus par la loi. Les pays peuvent élaborer des réglementations permettant de reconnaître des terres coutumières sans qu’un titre foncier soit nécessaire, ou encourager l’enregistrement de ces terres en simplifiant les procédures, pour empêcher les empiètements. Le Ghana, la Papouasie-Nouvelle-Guinée, la Sierra Leone et le Zimbabwe autorisent la reconnaissance des droits coutumiers sans exiger de titre foncier. Le Mozambique, la République-Unie de Tanzanie et le Timor-Leste reconnaissent les droits mais incitent à l’enregistrement458.
L’Inde reconnaît les droits collectifs coutumiers sur les forêts dans sa loi de 2016 sur les droits forestiers; au titre de cette loi, la gouvernance coutumière (droits forestiers communautaires) pourrait être officialisée sur une superficie estimée à 34,6 millions d’hectares – près de la moitié de la superficie forestière du pays – mais ces dispositions n’ont été appliquées que sur 10,4 pour cent de cette superficie (3,6 millions d’hectares), le plus souvent suite à l’intervention d’organisations non gouvernementales459.
Les autorités peuvent simplifier les procédures d’enregistrement du foncier en réduisant les démarches nécessaires, et ce de plusieurs manières. Elles peuvent par exemple cesser d’exiger des documents officiels ou des documents sur l’antériorité, et reconnaître comme justificatifs les témoignages oraux validés par la communauté et par les responsables locaux; aider à négocier les revendications concurrentes; autoriser les communautés à soumettre des plans d’aménagement du territoire simplifiés, et non pas les plans complexes de gestion forestière exigés des entreprises; reconnaître les communautés autochtones et locales comme des entités juridiques au lieu de les obliger à se constituer en associations; et, en l’absence de systèmes d’enregistrement des droits, mettre en place des registres locaux à la place des bureaux du cadastre régionaux et nationaux. Par exemple, la loi foncière de Madagascar permet aux demandeurs locaux d’enregistrer leurs droits sur un terrain en faisant appel à des commissions foncières communautaires460.
Pour accélérer le processus d’officialisation, certains pays utilisent une stratégie qui consiste à reconnaître officiellement les limites extérieures de plusieurs communautés mitoyennes, à charge pour elles de gérer, à des fins diverses, les terres et les ressources qui se trouvent à l’intérieur de ces limites461. Cette stratégie peut permettre d’éviter les empiétements par des tiers et faciliter la reconnaissance des droits saisonniers et secondaires sur les ressources, en particulier ceux des femmes, des populations qui pratiquent la transhumance et d’autres groupes vulnérables. Elle peut être efficace à condition que les conflits intra et intercommunautaires soient peu nombreux, que les institutions traditionnelles soient solides, que les autorités traditionnelles soient en mesure de régler les conflits internes et de garantir à leurs membres la jouissance de leurs droits, et que les pouvoirs publics nationaux puissent faire respecter ces droits. L’Équateur et la Colombie ont utilisé cette méthode pour reconnaître officiellement des pouvoirs aux populations autochtones en ce qui concerne la gestion des réserves forestières situées sur leurs terres499. Les gouvernements peuvent aussi exiger des plans de gestion et des justificatifs prouvant que les ressources ont été bien gérées.
Les pays reconnaissent les droits par diverses autres méthodes, en fonction du contexte écologique et des besoins locaux. Le Brésil, par exemple, reconnaît des droits d’usage territoriaux perpétuels dans certaines zones, et il en a classé d’autres comme réserves d’extraction pour l’utilisation commerciale de certains PFNL. L’Inde reconnaît les droits coutumiers des communautés sédentaires et des petits exploitants, ainsi que des droits adaptés pour les pasteurs, les chasseurs-cueilleurs semi-nomades et les populations qui pratiquent l’agriculture itinérante, y compris dans les réserves naturelles et dans les parcs nationaux462.
L’officialisation des droits vise parfois des zones où les forêts subissent une pression particulièrement forte et où elle peut apporter des avantages importants. Par exemple, la délivrance de titres fonciers dans l’Amazonie péruvienne, qui a concerné plus de 1 200 communautés de populations autochtones, a permis, en l’espace de deux ans, de réduire considérablement la coupe illicite et d’améliorer la conservation des forêts463.
Toute une série de nouvelles technologies peu coûteuses sont utilisées pour confirmer les droits fonciers des communautés dans les zones reculées, en suivant des approches participatives. Les drones, les smartphones et les tablettes équipés d’un système de positionnement mondial, les applications mobiles, les logiciels libres et les méthodes participatives de collecte de données peuvent réduire considérablement le coût des levés de terrain et autres travaux de cartographie464, 465. Enfin, le respect des droits des populations autochtones et des communautés locales à un consentement libre, préalable et éclairé, conformément à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, et des consultations régulières peuvent permettre de s’assurer que l’approche choisie est la bonne.
Sous une forme ou une autre, presque tous les pays ont un régime de gestion communautaire ou collaborative des forêts466. Une évaluation récente portant sur 23 pays a toutefois montré que les dispositions juridiques et leur mise en œuvre étaient le plus souvent insuffisantes, ou qu’elles n’étaient appliquées que sur une petite proportion des forêts nationales467. Dix-neuf des 23 pays offraient aux communautés autochtones et locales des protections juridiques minimes ou inexistantes contre une réduction ou une suppression de leurs droits fonciers et forestiers. Dans vingt-deux pays, les cadres réglementaires restreignaient la capacité des communautés à tirer parti de leurs droits reconnus, et un seul pays (la Chine) encourageait le développement d’économies fondées sur les communautés forestières468.
Quelle que soit la situation dans le pays, les gouvernements peuvent améliorer la gouvernance forestière et les efforts de restauration en donnant la priorité au transfert des programmes forestiers tels que ceux impliquant la restauration des forêts et des paysages ou REDD+. Les initiatives formelles faisant appel aux communautés peuvent:
▸ s’appuyer sur les droits coutumiers et les régimes fonciers locaux pour éviter les conflits entre les multiples utilisateurs primaires, saisonniers et secondaires de la forêt;
▸ transférer des droits, par voie légale et aussi dans la pratique, sur les terres contrôlées par les communautés, notamment les terres qui abritent des forêts de qualité;
▸ faire en sorte que les droits ne se limitent pas à garantir la subsistance, mais qu’ils permettent aussi l’exploitation et la gestion des ressources à valeur élevée;
▸ permettre de tirer des revenus des forêts et, par conséquent, favoriser la relance, ce qui peut contribuer à prévenir l’émigration;
▸ simplifier et supprimer les obstacles réglementaires (tels que les restrictions sur les ramassages si ceux-ci sont conformes aux plans de gestion), afin de faciliter l’utilisation des ressources, leur transformation et la création de valeur ajoutée;
▸ investir dans des solutions de remplacement aux grandes concessions du secteur privé, notamment forêts appartenant aux communautés et concessions fondées sur des plantations communautaires (par exemple pour le bois d’œuvre, le bois de chauffe, le charbon de bois et les ressources de valeur), et permis communautaires pour le bois d’œuvre et l’énergie de la biomasse469;
▸ veiller à ce que les droits ne soient pas supprimés ou amputés arbitrairement (ce qui a un effet dissuasif sur la bonne gestion forestière);
▸ lorsque l’efficacité de l’exploitation communautaire des forêts est incertaine, accorder des droits à plus long terme qui soient fonction des résultats, comme cela se pratique en Gambie470.
Renforcer les droits des petits exploitants sur les arbres et réduire les obstacles réglementaires peut les inciter à choisir la restauration et l’agroforesterie
L’augmentation du couvert arboré (dans des pays aussi différents que la Chine, la République-Unie de Tanzanie, la Suède et le Viet Nam) est souvent le fruit du travail, à des fins commerciales, de petits exploitants privés, mais les droits fonciers de ces petits exploitants sont précaires dans beaucoup de pays. Pour la plupart des petits exploitants, les droits sur les arbres (et les droits liés au carbone) sont encore plus incertains que les droits fonciers. Par exemple, de nombreux États africains conservent des droits de propriété sur les arbres situés dans les exploitations agricoles, même si ceux-ci ont été plantés par les exploitants471. Cette situation évolue peu à peu, mais la plupart des pays qui donnent aux agriculteurs des droits sur les arbres réglementent par ailleurs lourdement leur utilisation et leur gestion sur les terrains privés, en particulier en ce qui concerne les arbres issus de la régénération naturelle. Par ailleurs, les autorités accordent aux agriculteurs d’importantes subventions pour les cultures de base, ce qui entraîne un recul de la forêt472 et incite les ménages ruraux à délaisser l’agroforesterie au profit des cultures annuelles. Les goulets d’étranglement qui existent dans les chaînes d’approvisionnement en produits dérivés du bois peuvent dissuader les agriculteurs de pratiquer l’agroforesterie. En Inde, par exemple, la plupart des États autorisent les agriculteurs à planter et à couper des arbres sur leurs exploitations, mais beaucoup d’agriculteurs disposant de zones de forêt et de plans de gestion approuvés préfèrent quand même mettre leurs terres en culture plutôt que de planter des arbres en raison de la bureaucratie liée à l’abattage et au transport des arbres473.
Les programmes relatifs aux forêts reconnaissent parfois ces obstacles, qui nuisent à la restauration des paysages, mais ne prévoient pas de parades efficaces. Par exemple, la Méthodologie d’évaluation des opportunités de restauration des paysages forestiers (voir l’encadré 11) donne aux pays des indications sur l’évaluation de la gouvernance et des droits fonciers dans les processus de planification des droits fonciers sur les terres forestières. Cependant, d’après une étude, les rapports concernant les pays dans lesquels la Méthodologie a été mise en œuvre ne prévoient pas, que ce soit dans la loi ou dans le droit coutumier, une évaluation systématique des droits sur les arbres, les forêts ou les terres474. Les gouvernements peuvent soutenir les initiatives de restauration et d’agroforesterie par tout un ensemble de mesures. Ils peuvent par exemple sécuriser les droits des petits exploitants sur les terres, les arbres et les émissions de carbone; ils peuvent aussi utiliser des dispositifs d’allocation de terres forestières ou des contrats de concession conditionnels en vertu desquels les agriculteurs (en particulier les paysans sans terres et les exploitants-locataires) se voient octroyer des droits sûrs et à long terme sur les arbres et les produits dérivés à condition d’adopter de bonnes pratiques de gestion des ressources naturelles, notamment l’agroforesterie durable475. Quand les exploitations sont petites et fragmentées, les pays peuvent aussi prendre des mesures de remembrement agricole ou mettre en place une réglementation qui permette aux propriétaires fonciers de regrouper leurs terres pour former des exploitations en commun, grâce à des incitations réglementaires et fiscales476. Ils peuvent aussi supprimer les contraintes réglementaires qui empêchent une utilisation et une gestion durables des arbres sur les terrains privés (voir l’encadré 29). En Chine et au Viet Nam, les pouvoirs publics apportent un appui global aux petites entreprises forestières sur de longues périodes, ce qui se traduit par des impacts économiques et environnementaux considérables (voir l’encadré 30).
Encadré 29Reverdir le Niger en améliorant les droits des agriculteurs sur les arbres
Un décret présidentiel adopté au Niger en juillet 2020 a accordé aux agriculteurs des droits de propriété formels sur les arbres qui se régénèrent naturellement, sur les terrains privés477. Ce décret fait suite à trente années de renforcement progressif des droits de propriété sur les arbres dans ce pays. Les projets de plantation d’arbres des années 1970 et du début des années 1980 ont échoué car ces arbres ont subi une forte mortalité et la participation des populations locales était insuffisante. À partir de 1983, initialement dans la région de Maradi, le Gouvernement nigérien a encouragé les agriculteurs à laisser se régénérer naturellement les arbres présents sur leurs exploitations, et il a supprimé les restrictions qui empêchaient les agriculteurs de s’occuper de ces arbres. Devant le succès de cette démarche, le Gouvernement, dans le Code rural de 1993, a renforcé les droits de protéger et de gérer les arbres présents dans les fermes et d’en tirer avantage. Il a aussi renforcé, dans le Code forestier de 2004, les droits à l’utilisation à des fins de subsistance des arbres présents sur les terres coutumières et dans les réserves forestières. Dans le même temps, des projets ont coopéré avec les institutions coutumières pour la privatisation des droits sur les arbres. La régénération naturelle gérée par les agriculteurs a rapidement permis de reverdir près de la moitié de toutes les terres cultivées (soit 5 millions d’hectares): 30 pour cent environ de la population en a bénéficié, par l’amélioration des rendements agricoles et la production de combustibles ligneux, de fourrage et d’autres produits, par la diminution des conflits auxquels donnent lieu des ressources rares, et par une baisse des migrations induites par la pauvreté478. Les femmes, les veuves et les pauvres sans terre ont eux aussi profité de la restauration des zones dégradées, car ils ont pu accéder à la terre et accroître leurs revenus479. La régénération naturelle a permis de restaurer les processus écologiques et la biodiversité, contrairement à la restauration qui passe par la plantation d’arbres cultivés en pépinière480.
Encadré 30Politiques de soutien aux petits exploitants forestiers en Chine et au Viet Nam
Devant la forte dégradation des forêts, la Chine a lancé dans les années 1980 des réformes du droit foncier concernant les forêts. Ces réformes ont consisté à transférer aux communautés des droits fonciers sur les forêts, puis à autoriser les communautés à allouer des parcelles forestières à des ménages. Plus de 180 millions d’hectares de forêts publiques ont été transférés à des ménages pour une période de 70 ans481. Des droits complets ont été accordés pour l’utilisation et la vente à des fins de subsistance des produits ligneux et non ligneux, et toutes les taxes ont progressivement été supprimées, y compris sur les ventes de bois. Le Gouvernement a mis en place des centres de services pour faciliter le transfert et l’enregistrement des terrains forestiers, réaliser des évaluations des actifs forestiers, fournir des informations sur les marchés et accorder des microcrédits, délivrer des permis d’exploitation, servir d’intermédiaire commercial, et fournir un appui technique, des services de vulgarisation et des formations professionnelles482. Ces réformes se sont traduites par une augmentation du couvert forestier, et les parcelles des petits exploitants couvrent désormais une part importante de la demande intérieure en bois. En 2019, à l’échelle mondiale, la Chine produisait 40 pour cent des panneaux à base de bois et 27 pour cent du papier et du carton483. Le Gouvernement a mis l’accent sur la production de bois d’œuvre, mais les réformes ont également permis aux communautés de commercialiser collectivement à une échelle plus grande les produits forestiers non ligneux484.
Au Viet Nam, les petits exploitants possèdent environ 1,97 million d’hectares de forêts de plantation et assurent 60 pour cent de la production de bois industriel. Ils ont été aidés par des politiques favorables en matière d’attribution des terres, de régime foncier, de propriété des arbres, d’investissements étrangers, de réglementation et de commerce, ainsi que par des prix du bois sur pied avantageux, des crédits à faible taux d’intérêt, et par la fourniture de plants et d’une assistance technique par le secteur privé485. Ils participent ainsi au développement rural, à la création d’emplois et au renforcement des moyens de subsistance en milieu rural486,487.
