حالة أسواق السلع الزراعية لعام 2022

مشهد السياسات التجارية في قطاع الأغذية والزراعة

بدأت العولمة تتسع على نطاق العالم اعتبارًا من النصف الثاني من القرن العشرين مع تزايد عدد البلدان المنخفضة والمتوسطة الدخل التي تشارك في الأسواق العالمية. ومنذ خمسينات القرن العشرين، أنشأت البلدان الأعضاء في الاتفاق العام بشأن التعريفات الجمركية والتجارة ومنظمة التجارة العالمية مزيدًا من العلاقات التجارية وأصبحت مترابطة بشكل أوثق من البلدان غير الأعضاء.^{ر‌ر، 250، 251} ولوحظ وجود أنماط مماثلة في تجارة المنتجات الغذائية والزراعية (انظر الجزء 1).

وفي الوقت نفسه، أصبح هيكل شبكة التجارة العالمية في المنتجات الغذائية والزراعية يتسم بمزيد من اللامركزية، وتزايدت التجارة داخل المجموعات الإقليمية أكثر منها بين هذه المجموعات. وتتشكل جغرافيا التجارة هذه بفعل الميزة النسبية والسياسات التجارية والتكاليف التجارية (انظر الجزء 2). وبشكل عام، تطوّرت العولمة والتوجّه نحو إضفاء الطابع الإقليمي بصورة متوازية وكمّل كل منهما الآخر. ومع أن البلدان تجتمع في إطار الاتفاق العام بشأن التعريفات الجمركية والتجارة/منظمة التجارة العالمية للتفاوض على قواعد التجارة العالمية، يتم استكمال هذه القواعد وتعزيزها في كثير من الأحيان من خلال اتفاقات التجارة الإقليمية.

المفاوضات المتعددة الأطراف في إطار الاتفاق العام بشأن التعريفات الجمركية والتجارة ومنظمة التجارة العالمية

كان الغرض من الاتفاق العام بشأن التعريفات الجمركية والتجارة الذي تم وضعه في عام 1947 تعزيز التجارة من خلال خفض الحواجز أمامها، وإزالة السياسات التجارية التمييزية التي كانت سائدة منذ الحرب العالمية الأولى، وإنشاء إطار دولي منظم وشفاف يستفيد منه النمو والتنمية على المستوى العالمي.²⁵² وقد عزز هذا النظام التجاري الذي ظهر بعد الحرب، التجارة والنمو الاقتصادي السريع في البلدان الصناعية بشكل أساسي. وطُبّقت قواعد الاتفاق العام بشأن التعريفات الجمركية والتجارة على الزراعة، ولكنها تضمنت شوائب كبيرة أسفرت عن اعتماد الحصص على الواردات ودعم الصادرات، وهما تدبيران لم يكن يسمح عادة للمصنعين باعتمادهما.²⁵³ وفي ظل قيام البلدان الثرية بحماية قطاعها الزراعي ودعمه، أصبحت الأسواق الزراعية العالمية مشوّهة للغاية، الأمر الذي أعاق الفرص التجارية المتاحة للمنتجين بتكاليف منخفضة في البلدان النامية. ولم يتم تضمين تجارة المنتجات الزراعية بشكل صريح في عملية تحرير التجارة إلا بعد مفاوضات جولة أوروغواي (1994-1986)، ودمج الاتفاق العام بشأن التعريفات الجمركية والتجارة في منظمة التجارة العالمية، ودخول اتفاق منظمة التجارة العالمية بشأن الزراعة حيّز التنفيذ في يناير/كانون الثاني 1995.

وأنشأ الاتفاق العام بشأن التعريفات الجمركية والتجارة /منظمة التجارة العالمية منتدى تقوم فيه البلدان بالاجتماع بشكل منتظم، وحلّ النزاعات، ورصد التغيّرات في السياسات التي تؤثر في التجارة.²⁵⁴ وأدّت إحدى القواعد الأساسية لمنظمة التجارة العالمية، وهي مبدأ عدم التمييز، إلى أن تكون الأسواق العالمية أقل تشوّهًا.^ش‌ش ولكن الأدلة على تأثير عضوية الاتفاق العام بشأن التعريفات الجمركية والتجارة /منظمة التجارة العالمية على تجارة البضائع متباينة، وعلى تجارة المنتجات الغذائية والزراعية نادرة.^ت‌ت وتشير إحدى الدراسات إلى أن الاتفاق العام بشأن التعريفات الجمركية والتجارة /منظمة التجارة العالمية قد أدّى إلى زيادة التجارة في المنتجات الزراعية في البلدان الأعضاء بمقدار الضعف في الفترة بين 1980 و2004. ومع أنه لم يتم خفض التعريفات الجمركية المفروضة على الواردات في قطاع الأغذية والزراعة بقدر ما تم خفضها في قطاعات أخرى (انظر الشكل 2-4 في الجزء 2)، أدّى الحد من الإعانات الزراعية والتنسيق الذي أتاحه إطار منظمة التجارة العالمية إلى التخفيف من عدم اليقين ويمكن أن يكون قد ساهم في اتساع التجارة.²⁵⁵

ويشجّع إطار منظمة التجارة العالمية المنافسة أيضًا من خلال تثبيط الممارسات غير العادلة من قبيل الإعانات للصادرات وإغراق الأسواق بمنتجات تُباع بسعر أقلّ من سعرها الطبيعي لكسب حصة أكبر من السوق. ويشجّع هذا الإطار قابلية التنبؤ من خلال آليات ملزمة وشفافة، ويدعم البلدان الأقل تقدمًا من خلال منحها أحكامًا أكثر مرونة وفترات انتقالية للتكيّف معها، وفي حالة اتفاق تيسير التجارة، يقدم الدعم العملي لتنفيذ الاتفاق ويساهم في خفض التكاليف التجارية.²⁵⁶

وفي حين كان الاتفاق العام بشأن التعريفات الجمركية والتجارة يُعنى بشكل أساسي بتحسين الوصول إلى الأسواق من خلال خفض الحواجز أمام التجارة، قامت منظمة التجارة العالمية بتوسيع نطاقه وتعميقه بحيث يشمل السياسات المحلية («الداخلية») من قبيل التنظيم وحقوق الملكية الفكرية في عملية الإصلاح.²⁵⁷ ويتضمن الاتفاق بشأن الزراعة بشكل خاص، أحكامًا تتعلّق بالوصول إلى الأسواق والدعم المحلي والمنافسة في مجال التصدير وقواعد أخرى تتعلّق مثلًا بالموانع والقيود المفروضة على التصدير، كما أنه ينظر بشكل صريح في المعاملة الخاصة والتفاضلية للبلدان النامية. وتسمح اتفاقات منظمة التجارة العالمية للأعضاء باتخاذ إجراءات، ليس فقط لحماية الصحة العامة وصحة الحيوان والنبات، بل أيضًا لحماية البيئة (انظر الجزء 3).

ولا يجب أن تكون السياسات التنظيمية غير تمييزية فحسب، بل أن تتسم أيضًا بالشفافية وألا تقيّد التجارة من دون مبرر. ويجب أن تكون الأنظمة المتعلّقة بالتدابير غير التعريفية المتخذة بموجب الاتفاق بشأن الحواجز التقنية أمام التجارة والاتفاق بشأن تطبيق تدابير الصحة والصحة النباتية، والتي ينطبق العديد منها على المنتجات الغذائية والزراعية، مدعومة بالأدلة العلمية (في حالة تدابير الصحة والصحة النباتية) وتتبع الممارسات التنظيمية الجيدة. ويجب أن تستند الأنظمة في الوضع الأمثل إلى المعايير الدولية لضمان ألا تضع حواجز غير ضرورية أمام التجارة (انظر النقاش بشأن التكاليف التجارية في الجزء 2).^{258، 259}

ومع أن اتفاقات منظمة التجارة العالمية، بما في ذلك الاتفاق بشأن الزراعة، قد نجحت في تعزيز التجارة من خلال تحريرها وجعلها أكثر عدلًا وقابلية للتنبؤ، كان التقدم في تحسين هذه القواعد محدودًا. ولقد تعثّرت الجولة الأخيرة من المفاوضات المتعددة الأطراف، وهي جولة الدوحة التي تم إطلاقها في عام 2001، في نهاية العقد الأول من القرن الحادي والعشرين لأسباب عديدة، بما فيها تباين آراء الأعضاء المتفاوضين حول المسائل المتعلّقة بالزراعة (انظر الإطار 4-1).^{260، 261}

واتفق الأعضاء في منظمة التجارة العالمية على إلغاء إعانات الصادرات الزراعية خلال المؤتمر الوزاري للمنظمة الذي عُقد في نيروبي في عام 2015، ووضعوا اتفاق تيسير التجارة الذي دخل حيّز التنفيذ في فبراير/شباط 2017. ولكنّ المناقشات لا تزال جارية بشأن عدّة مجالات تتعلّق بالزراعة، مثل الوصول الى الأسواق، والتعامل مع الاحتفاظ بمخزونات حكومية من الأغذية، والدعم الزراعي المحلي. وأسفر حجم منظمة التجارة العالمية وتنوعها – كونها تشمل معظم بلدان العالم – المقترنان بالتحوّلات في القوة الاقتصادية بين الأعضاء، عن صعوبات في التوصل إلى توافق في الآراء خاصة وأن القضايا المطروحة على طاولة المفاوضات قد أصبحت أكثر تعقيدًا، مثل المخاوف المتعلّقة بتأثير التجارة على الاستدامة البيئية والاجتماعية.^{262، 263}

تزايد عدد اتفاقات التجارة الإقليمية

برزت اتفاقات التجارة الإقليمية بسرعة مع اصطدام المفاوضات التجارية المتعددة الأطراف بحائط مسدود.²⁶⁴ ويمكن لهذه الاتفاقات التي تحدّ من عدد البلدان المعنية وتركّز على مصالحها الاستراتيجية، أن تكون أكثر استهدافًا ويمكن إبرامها بسهولة أكبر من المفاوضات المتعددة الأطراف التي يحول فيها العدد الكبير من البلدان المشارِكة وتباين وجهات النظر دون التوصل إلى توافق في الآراء. ومع أنّ منظمة التجارة العالمية اتخذت خطوات هامة لتحقيق التقارب الداخلي بين مختلف الأنظمة، يتوخى العديد من اتفاقات التجارة الإقليمية مستويات أعمق من التكامل بين البلدان الموقّعة عليها.^{265، 266}

وفي حين ارتفع عدد اتفاقات التجارة الإقليمية المطبّقة بوتيرة سريعة (انظر الإطار 1-2)^،267 زاد أيضًا العدد المتوسط للمجالات السياساتية التي تتناولها الأحكام (الملزمة قانونًا) الواردة في اتفاقات التجارة الإقليمية بشكل مطرد من حوالي 8 مجالات سياساتية في المتوسط في تسعينات القرن العشرين إلى أكثر من 17 مجالًا بين عامي 2010 و2015.²⁶⁸ ويبدو أن القطاع الزراعي بات مدرجًا بشكل متزايد في اتفاقات التجارة الإقليمية. وخلصت دراسة حديثة قامت بتحليل 54 اتفاقًا من اتفاقات التجارة الإقليمية، إلى أنه يتم التعامل تدريجيًا مع الزراعة مثلما يتم التعامل مع القطاعات الأخرى مع أن اتفاقات عديدة لا تزال تستثني بعض المنتجات الزراعية من الأحكام الخاصة.²⁶⁹ وفي الزراعة، يمكن لاتفاقات التجارة الإقليمية أن تسهّل تعزيز التكامل من خلال مواءمة التدابير غير التعريفية، بما في ذلك المعايير الفنية والمتعلّقة بسلامة الأغذية والأنظمة المحلية، في مجالات لم تحقق فيها المفاوضات المتعددة الأطراف تقدمًا كبيرًا بسبب تباين التفضيلات بشكل الكبير بين البلدان.²⁷⁰ ولكنّ اتفاقات التجارة الإقليمية لا تعالج عادة الدعم المحلي (المشوِّه ربما للتجارة) للزراعة.²⁷¹

وتنطوي اتفاقات التجارة الإقليمية بطبيعتها، على تنازلات بين البلدان الموقعة عليها فيما تستبعد بلدانًا أخرى. ولقد أثار ذلك شواغل بشأن تآكل مبدأ عدم التمييز، وهو أحد المبادئ الأساسية لنظام التجارة المتعددة الأطراف التابع لمنظمة التجارة العالمية.^{ث‌ث، 272،273} وتعطي اتفاقات التجارة الإقليمية الأفضلية للأعضاء، الأمر الذي يمكنه أن يولّد مبادلات تجارية بين البلدان الموقّعة وأن يحوّل التجارة بعيدًا عن البلدان غير الموقّعة. ويمكن أن يؤدي ذلك إلى نتائج غير كافية أو حتى إلى تجزئة التجارة العالمية ضمن كتل متنافسة، الأمر الذي يعيق التكامل العالمي.^{274، 275}

ولقد أسفر تزايد عدد اتفاقات التجارة الإقليمية وتداخل العديد منها (انظر الإطار 4-3 مثلًا) عن ظهور ادعاء بإمكانية أن تشكل هذه الاتفاقات «ركائز أساسية» لإصلاح التجارة المتعددة الأطراف. ولكنه يمكن لهذا التداخل بين اتفاقات التجارة الإقليمية أن يطرح تحديات كبيرة أمام الامتثال والشفافية بسبب كثرة القواعد المتعلّقة بالتعريفات الجمركية والتدابير غير التعريفية وقواعد المنشأ،^{خ‌خ، 276} والتي يمكنها أن تختلف بين اتفاق وآخر وشريك تجاري وآخر ومنتج وآخر وأن تؤدي حتى إلى وجود معايير تنظيمية متضاربة بين مختلف الكتل التجارية، الأمر الذي يتسبب بارتفاع التكاليف التجارية.^{277، 278، 279، 280} وإن التفاوض على اتفاقات التجارة الإقليمية وتنفيذها يتطلب موارد كثيرة قد تكون بعيدة عن متناول العديد من البلدان.²⁸¹

ووجدت الدراسات أدلة متباينة على تأثير اتفاقات التجارة الإقليمية على التجارة.^{282، 283} وخلصت دراسة أجرت تحقيقًا في الآثار المترتبة عن اتفاقات التجارة الإقليمية على تجارة المنتجات الزراعية بالاستناد إلى أكثر من 60 اتفاقًا، إلى أن المبادلات التجارية بين البلدان الموقّعة زادت في قطاع الزراعة أكثر منها في القطاعات غير الزراعية. وعزى المحللون السبب في ذلك إلى المكاسب الأكبر التي تتحقق جراء تحرير التجارة نظرًا إلى المستوى الأعلى من الحماية الموجود في الزراعة قبل دخول اتفاق التجارة الإقليمية حيّز التنفيذ. ولوحظ أن الآثار اختلفت أيضًا بين اتفاقات محددة وكانت متوقفة على طول الفترات المرحلية.²⁸⁴

ويتوقف تأثير اتفاقات التجارة الإقليمية على التجارة، على الأحكام التي ينص عليها الاتفاق وخصائص البلدان المعنية.²⁸⁵ ولم تعُد الاتفاقات التجارية الحديثة تشدد على الوصول الى الأسواق بل باتت تركّز على القضايا التنظيمية الداخلية، بما في ذلك تنسيق السياسات المحلية بالمعنى الأوسع.^{286، 287} ويسعى العديد من اتفاقات التجارة الإقليمية إلى تحقيق تكامل أكبر من خلال تجاوز نطاق خطط تحرير التجارة السطحية التقليدية. وتتسم هذه الاتفاقات في الكثير من الأحيان بقدر أكبر من التعقيد ذلك أنها تسعى إلى تحقيق أهداف اقتصادية وإضافة أحكام تستهدف النتائج الاجتماعية والمتعلّقة بالاستدامة البيئية (انظر الجزء 3).^{288، 289}

وهناك أدلة متباينة على ما يترتب عن اتفاقات التجارة الإقليمية العميقة من آثار على التجارة. إذ تشير إحدى الدراسات إلى أنه يمكن للاتفاقات التجارية الأعمق أن تولّد مزيدًا من المبادلات التجارية وهناك احتمال أقل أن تحوّل مسار التجارة مقارنة بالاتفاقات الإقليمية التقليدية وذلك بفضل التحسينات في السياسات المحلية مثل سياسات المنافسة والمؤسسات التي لها أهمية خاصة في سلاسل القيمة العالمية.²⁹⁰ ويشير تحليل للآثار الناجمة عن الاتفاقات التجارية الأعمق في مجموعة من 96 بلدًا خلال الفترة 2014-2002 إلى أنه يمكن لتجارة البضائع بين البلدان الموقّعة أن تزيد بنسبة تصل إلى 44 في المائة، وهذه نسبة أعلى بكثير من تلك التي تسجّلها الاتفاقات التجارية السطحية التقليدية التي تستند إلى التعريفات التفضيلية فقط. ويلاحظ أنه يتم التعويض عما يترتب عن التعريفات التفضيلية من مفعول محوّل لمسار التجارة بفضل التغيّرات في الأنظمة المعتمدة في البلدان الموقّعة والتي تعزز المنافسة وتحسّن الإجراءات الجمركية، الأمر الذي يعود بالنفع على البلدان غير الموقّعة أيضًا.^{291، 292} وفي حين أن الأحكام التجارية الواردة في اتفاقات التجارة الإقليمية والتي تشكل أيضًا جزءًا من ولاية منظمة التجارة العالمية والأحكام التي تحسّن الجودة المؤسسية هي عادة معززة للتجارة، قد لا تكون هذه الحال بالنسبة إلى الأحكام الأعمق التي تتجاوز نطاق منظمة التجارة العالمية.²⁹³ وهناك أيضًا مخاوف بشأن الآثار المترتبة على الرفاه والناجمة عن المصالح الخاصة ومجموعات الضغط التي تشارك في المفاوضات بشأن اتفاقات التجارة الإقليمية الأعمق (الإطار 4-2).

ويبدو أن مدى تفاوض الحكومات على الاتفاقات التجارية الشاملة والأعمق يرتبط بشكل إيجابي بمستوى تنميتها الاقتصادية – فكلّما كان البلد أغنى، كلما كانت الاتفاقات التجارية التي يبرمها أعمق. وتكون اتفاقات التجارة الإقليمية أعمق أيضًا عندما يكون عدد أكبر من الأعضاء في منظمة التجارة العالمية منخرطين في هذه الاتفاقات ذلك أن الأحكام الواردة في هذه الأخيرة تستند عادة إلى سياسات منظمة التجارة العالمية القائمة. وبالفعل، يبدو أن الأعضاء في منظمة التجارة العالمية لا يستخدمون اتفاقات التجارة الإقليمية لتقويض القواعد أو التحايل عليها، بل للبناء على السياسات المشجّعة للتجارة الراسخة في النظام المتعدد الأطراف.^{294، 295}