Состояние лесов мира 2022

Систематические обзоры реформ прав собственности на лесные земли выявили в целом положительное или неоднозначное их воздействие на производительность сельского хозяйства, потребление, доходы и капитал⁴⁴⁵. Меры, предусматривающие передачу ограниченных прав (например, только на доступ или изъятие, но без права управления или отчуждения), с меньшей вероятностью приводят к сокращению масштабов нищеты, чем передача более широких прав⁴⁴⁶. Кроме того, результаты реформ прав владения и пользования в значительной степени разнятся в разных социальных группах (например, по признакам этнической принадлежности или пола)⁴⁴⁷.

Во многих странах реформы землевладения по-прежнему идут с трудом. Причинами этого являются, в частности, неисполнение принятых государствами законов или сохранение контроля над ценными лесными ресурсами⁴⁴⁸ и децентрализация управления малоценными деградированными лесными ресурсами, нуждающимися в восстановлении⁴⁴⁹, сохраняющаяся маргинализация прав женщин на ресурсы^450,451 и различные последствия реформ для источников средств к существованию этнических меньшинств и других маргинализованных групп. Тем не менее права владения и пользования могут быть рычагами перемен⁴⁵², и в некоторых обстоятельствах реформы могут способствовать восстановлению и развитию производственно-сбытовых цепочек на местном уровне.

Многие страны признают обычные права в статутном праве или передают новые права на государственные земли. Это делается либо путем официального оформления традиционных прав на землю, либо в рамках проведения на государственных землях различных программ сотрудничества, общинных программ и программ для мелких фермеров. Более 90 процентов сельского населения Африки получают доступ к земле через традиционные институты или через формализованные институты, основанные на новых обычаях. Четверть территории Африки к югу от Сахары – а это 740 млн гектаров – составляет общинная собственность: леса, пастбища, заболоченные земли и пустыни⁴⁵³. Примерно 45 процентов нетронутых лесов Амазонки находятся на исконных землях коренных народов⁴⁵⁴. Тенденция к передаче прав частично объясняется признанием роли общинного лесного хозяйства (всех форм ведения лесного хозяйства, допускающих участие человека) и его потенциала в плане перехода на устойчивое лесопользование и содействия улучшению условий жизни местного населения, особенно в тех случаях, когда централизованное государственное управление лесными ресурсами не в состоянии контролировать процессы обезлесения и деградации лесов⁴⁵⁵.

В последние десятилетия государства предоставляют общинам более надежные гарантии прав, в том числе путем признания их прав на экологически нетронутые, а не только на преимущественно деградированные леса, делегируют общинам всеобъемлющие функции управления, а не только некоторые обязанности, такие как мониторинг и патрулирование, а также предоставляют им коммерческие права на продукцию из древесины и НДЛП, а не только права на использование НДЛП для удовлетворения собственных нужд^q. Начиная с 2012 года международное одобрение Добровольных руководящих принципов ответственного регулирования вопросов владения и пользования земельными, рыбными и лесными ресурсами в контексте национальной продовольственной безопасности обеспечивает серьезную дополнительную поддержку традиционных прав владения и пользования землей во всем мире⁴⁵⁶.

Эти подвижки в национальной политике укрепили способность мелких фермеров, местных общин и коренных народов к обеспечению устойчивой добычи дорогостоящих лесных ресурсов и получению доходов по линии ПЭУ, РЕДД + и от продажи углеродных квот; все это приносит им как стабильную выгоду, так и стимулы для улучшения механизмов лесопользования и управления лесным хозяйством. Но такой прогресс наблюдается не везде: не все государства признают обычные права и не всегда предоставляют общинам права на лесные ресурсы; где-то соответствующие законы были приняты, но не исполняются на практике, а некоторые государства признали права местных субъектов, а впоследствии отменили их⁴⁵⁷.

Ускорение процесса официального оформления обычных и коллективных прав имеет решающее значение для защиты лесов и мобилизации ресурсов для восстановления и развития

Директивные органы национального уровня могут использовать быстрые и недорогие средства предоставления надежных и гарантированных прав владения и пользования землей миллионам сельских домохозяйств, не проводя для этого никаких серьезных правовых реформ. В ряде стран обычные права на леса уже признаны в законодательных актах, но пока не оформлены официально.

Там, где они уже признаны в статутном праве, эти права можно быстро оформить и официально. Страны могут разработать нормативные акты, в соответствии с которыми обычные права на землю будут считаться признанными без оформления права собственности, и которые будут стимулировать регистрацию таких земель по упрощенной процедуре для предотвращения посягательств. Гана, Зимбабве, Сьерра-Леоне и Папуа – Новая Гвинея допускают признание обычных прав, не требуя предоставления правового титула. Мозамбик, Объединенная Республика Танзания и Тимор-Лешти признают права, но рекомендуют пройти регистрацию⁴⁵⁸.

Индия признает обычное коллективное право владения и пользования лесами в своем Законе о правах на лесные ресурсы 2016 года. В соответствии с этим законом обычное управление (общинные права на лес) может быть оформлено официально примерно на 34,6 млн га, что составляет почти половину площади государственных лесов, но таким образом были оформлены всего 10,4 процента (3,6 млн га) и главным образом благодаря поддержке со стороны неправительственных организаций⁴⁵⁹.

Правительства могут упростить процедуры регистрации земель, сократив количество необходимых шагов, и для этого есть множество способов. Например, можно отменить требование предъявлять в качестве доказательства своих прав на землю или территорию официальные или архивные документы, признавая вместо них устные свидетельства, подтвержденные соседними общинами и местными лидерами. Можно оказывать помощь в урегулировании перекрывающихся притязаний, можно разрешить общинам предъявлять простые планы землепользования или развития общин, а не комплексные планы лесопользования, требуемые отраслями промышленности, можно признать коренные и местные общины юридическими лицами, не требуя от них регистрации в качестве ассоциаций, а там, где системы регистрации прав отсутствуют, можно вместо региональных и национальных земельных управлений создать местные кадастры. Например, земельное законодательство Мадагаскара позволяет местным заявителям регистрировать земли через общинные земельные комиссии⁴⁶⁰.

Для того чтобы ускорить процесс оформления, некоторые правительства используют систему признания внешних границ землевладения нескольких соседних общин и позволяют им распоряжаться землей и ресурсами для различных целей в пределах этих границ⁴⁶¹. Такой подход может помочь предотвратить вторжение посторонних и способствовать признанию прав на сезонные и вторичные ресурсы, особенно права женщин, общин, занимающихся отгонным животноводством, и других уязвимых групп. Он может подойти там, где внутри- и межобщинные конфликты практически отсутствуют, традиционные институты сильны, традиционные органы власти способны обеспечить своим членам права владения и пользования ресурсами и урегулировать внутренние конфликты, а национальные правительства в состоянии обеспечить принудительные механизмы соблюдения таких прав. Колумбия и Эквадор использовали этот подход для признания прав коренных народов на управление лесными заповедниками, расположенными на их землях⁴⁹⁹. При этом правительства могут требовать наличия планов управления ресурсами и представления подтверждений того, что ресурсами действительно распоряжаются надлежащим образом.

Механизмы признания прав в разных странах могут разниться в зависимости от экологических условий и местных потребностей. Например, Бразилия в некоторых районах признает бессрочные территориальное права доступа, а ряд других районов определены в качестве резерватов, в которых запрещено коммерческое использование отдельных видов НДЛП. Индия признает обычные права оседлых общин и мелких фермеров, а также соответствующие права скотоводческих общин, полукочевых охотников-собирателей и лиц, занимающихся подсечным земледелием, в том числе на территориях заповедников и национальных парков⁴⁶².

В некоторых случаях процедуры официального оформления прав были ориентированы на те районы, где нагрузка на лесные ресурсы особенно сильна и где регистрация прав владения и пользования ими может принести большую пользу. Например, в результате проведенной в перуанской Амазонии регистрации прав собственности более чем 1200 общин коренных народов в течение двух лет значительно сократились масштабы незаконной вырубки и улучшилась ситуация с охраной лесов⁴⁶³.

Для содействия обеспечению прав общинного владения и пользования землей в отдаленных районах используется целый ряд новых недорогих технологий на основе широкого участия. Беспилотные летательные аппараты, смартфоны и планшеты с поддержкой глобальной системы позиционирования, мобильные приложения, программное обеспечение с открытым исходным кодом и методы сбора данных из открытых источников могут значительно снизить затраты на геодезические обследования и картографические работы^464,465. Наконец, соблюдение прав коренных народов и местных общин на свободное, предварительное и обоснованное согласие в соответствии с Декларацией ООН о правах коренных народов и консультации на протяжении всего процесса могут помочь обеспечить соответствие выбранных подходов местным условиям.

Та или иная форма общинного или совместного режима лесопользования существует практически во всех странах⁴⁶⁶. Недавняя оценка ситуации в 23 странах показала, однако, что в большинстве этих стран правовые положения и их осуществление находятся на неудовлетворительном уровне или осуществляются лишь на небольшой части территории государственных лесов⁴⁶⁷. В 19 из 23 стран правовая защита коренных и местных общин от сокращения или ликвидации их прав на земельные и лесные ресурсы минимальна или отсутствует вовсе. В 22 странах действующие нормативно-правовые механизмы не позволяют общинам пользоваться своими признанными правами, и только в одной стране (в Китае) государство оказывает поддержку развитию общинного лесного хозяйства⁴⁶⁸.

Вне зависимости от существующего положения вещей правительства могут улучшить качество управления лесным хозяйством и активизировать усилия по восстановлению, уделив первоочередное внимание вопросам передачи полномочий по осуществлению программ в сфере лесного хозяйства, в частности тех из них, которые связаны с ПЭУ и РЕДД+. Официальные инициативы в области общинного лесного хозяйства могут:

• ▸ основываться на обычных правах и местных соглашениях о владении и пользовании ресурсами с целью недопущения конфликтов между многочисленными первичными, сезонными и вторичными лесопользователями и среди них;

• ▸ предусматривать передачу прав на земли, контролируемые общинами, в том числе те, где есть леса хорошего качества, по закону и на практике;

• ▸ обеспечивать, чтобы права не ограничивались удовлетворением потребностей в средствах к существованию и распространялись на использование ценных ресурсов и управление ими;

• ▸ способствовать получению доходов от использования лесов и тем самым восстановлению, которое может помочь предотвратить отток населения;

• ▸ упрощать правила и устранять регулятивные барьеры (такие как ограничения на вырубку, производимую в соответствии с планами управления) с целью облегчения процесса использования ресурсов, их переработки и создания добавленной стоимости;

• ▸ предусматривать инвестиции в альтернативы крупным частным концессиям, например в общинное лесное хозяйство и в концессии на общинные плантации лесных культур (например, на древесину, топливную древесину, древесный уголь и высококачественные ресурсы) и в общинные лицензии на заготовку древесины и производство энергии из биомассы⁴⁶⁹;

• ▸ обеспечивать, чтобы права не отменялись или не сокращались произвольно (поскольку это является сдерживающим фактором для эффективного ведения лесного хозяйства); и

• ▸ в тех случаях, когда эффективность общинного лесного хозяйства сомнительна, предоставлять долгосрочные права на основе результатов, как это практикуется в Гамбии⁴⁷⁰.

Укрепление прав мелких фермеров на деревья и снижение регулятивных барьеров могут стать для них стимулами для восстановления и внедрения методов агролесоводства

Увеличение площади древесного покрова (в таких разных странах, как Вьетнам, Китай, Объединенная Республика Танзания и Швеция) часто обеспечивают обычные мелкие фермеры в коммерческих целях, но земельные права мелких фермеров во многих странах четко не определены. Для большинства мелких фермеров права на деревья (и углерод) определены еще менее четко, чем права на землю. Например, многие африканские государства сохраняют за собой права собственности на деревья, растущие на фермах, даже на те, которые посажены самими фермерами⁴⁷¹. Ситуация постепенно меняется, но в большинстве стран, где фермерам предоставляют права на деревья, жестко регулируется использование деревьев и распоряжение ими на частных землях, особенно в отношении деревьев, восстанавливающихся естественным способом. Правительства также предоставляют фермерам крупные субсидии на выращивание основных сельхозкультур, что приводит к утрате лесов⁴⁷² и стимулирует сельские домохозяйства переходить от агролесоводства к выращиванию однолетних культур. Узкие места в цепочках поставок лесоматериалов могут оттолкнуть фермеров от агролесоводства. В Индии, например, большинство штатов разрешают фермерам сажать и вырубать деревья на своих фермах, но многие фермеры, имеющие лесные площади и утвержденные планы управления, все равно предпочитают сажать не деревья, а сельскохозяйственные культуры, поскольку валка деревьев и транспортировка древесины сопряжены с бюрократическими процедурами⁴⁷³.

В лесохозяйственных программах ограничения, которые препятствуют восстановлению ландшафтов, иногда принимаются во внимание, но должным образом не устраняются. Например, методология оценки перспектив восстановления (см. врезку 11) обеспечивает странам рекомендации по оценке прав владения и управления земельными ресурсами в процессах планирования лесопользования, но одна из оценок показала, что в докладах стран, где применялась эта методология, отсутствуют систематические оценки прав на деревья, леса или землю, закрепленных в статутном и обычном праве⁴⁷⁴. Правительства могут поощрять инициативы по восстановлению и организации агролесоводческих систем с помощью целого ряда мер. Можно, например, предоставить мелким фермерам гарантированные права на землю, деревья и запасы углерода; можно также использовать механизмы распределения или условной аренды лесных угодий, в рамках которых фермерам (особенно безземельным и фермерам-арендаторам) предоставляются гарантированные долгосрочные права на деревья и древесную продукцию в обмен на внедрение эффективных методов управления природными ресурсами, включая устойчивое агролесоводство⁴⁷⁵. Если хозяйства мелкие и разрозненные, можно принять меры по консолидации земель или ввести правила, позволяющие землевладельцам объединять земли в совместные владения, и подкрепить это соответствующими регулятивными и налоговыми стимулами⁴⁷⁶; правительства могут также устранить нормативные ограничения для устойчивого использования и распоряжения деревьями на частных землях (врезка 29). Во Вьетнаме и Китае правительства долгое время оказывали мелким лесохозяйственным предприятиям всестороннюю поддержку, которая обеспечила колоссальные экономические и экологические результаты (врезка 30).