- ➔ 各国粮食安全受食品价格通胀影响的轨迹各不相同。尽管各国2015年至2023年间都面临着类似的全球食品涨价压力，但各国国内食品价格通胀率和粮食安全轨迹呈现出显著差异。
- ➔ 粮食安全轨迹不同，各国的政策应对措施也不径相同。与粮食安全状况稳定的国家相比，粮食安全状况恶化或起伏不定的国家更依赖价格管制措施和农业生产补贴。面临低水平粮食不安全且情况稳定或有所改善的国家可能采用贸易政策工具组合的方法，而面临高水平粮食不安全的国家则较少使用这些工具。
- ➔ 从各国应对最近食品价格通胀的经验中可汲取多项政策经验教训。这些经验教训突显出如下所列的一些务实措施的重要性，它们能在短期救济和长期市场韧性之间达成平衡，帮助政府更有效地应对未来冲击：
制定应对食品价格飞涨的有效措施
- ➔ 政策制定者可在食品价格高通胀等经济冲击期间，采取有针对性的财政措施，为弱势群体提供经济支持，使他们有能力获得粮食。然而，应确保这些措施与各国内部的政策大环境保持一致。还应为这些措施设定时限和明确的退出战略，避免其成为永久性措施，导致资源不需要时难以重新分配。
- ➔ 尽管对食品等必需品减税能缓解价格通胀对家庭预算的压力，但各国政府应在减税与财政收入可持续之间达成平衡，尤其是在财政紧张的情况下。
- ➔ 各国政府应密切监测消费者是否从减税和免税中真正受益，以确保这些措施取得实效。
- ➔ 现金或实物补助等社会保护计划至关重要，可在食品价格危机期间保护弱势家庭的粮食安全和营养。应确保现金补助计划设计周全，避免高通胀削弱补助的效果。
加强货币政策和财政政策之间的协调
- ➔ 完善的财政政策必须与可靠的货币政策相互配套，才能稳定国内市场，包括农业粮食市场。
- ➔ 有效的公共债务管理以及政府在确保所有人获得营养食物方面的精准支出，有助于增强经济韧性，并保持财政的长期可持续性。
- ➔ 各国央行必须维持可靠、独立、透明的货币政策立场，才能锚定通胀预期，预防货币出现大幅贬值。在维持价格稳定方面做出明确承诺，可以增强投资者信心，缓解金融波动以及农产品市场波动。
加强结构性贸易措施，以应对食品价格通胀
- ➔ 尽管价格政策能在短期内应对食品价格高居不下的问题，但其效果是暂时的；并且往往还会扭曲市场，因此并不是应对食品价格通胀的有效解决方案。
- ➔ 虽然出口税能通过降低国内价格而在短期内缓解通胀，但这要付出高昂的代价，比如会扭曲全球市场，使进口国面临压力，并最终因削弱竞争力和减少投资而对国内生产方造成不利影响。
- ➔ 各国政府应采取一种稳定、协调、透明的战略来应对食品价格的长期上涨。应考虑制定政策措施降低食品价格上涨期延长的风险，并通过多项措施支持生产方和消费者，比如：1）妥善管理粮食储备系统；2）提高市场透明度；3）改善食品价格监测系统和数据收集；4）投资于贸易相关基础设施；5）减少非关税贸易壁垒。
通过数据、信息和投资提高韧性
- ➔ 透明且运转良好的农产品市场信息系统有助于确保价格稳定。鉴于全球农业粮食体系的复杂性日益增加，投资于数据收集并加强市场信息系统对于缓解食品供应链中断、防止投机性价格飞涨以及帮助小农户进入公平且竞争激烈的市场至关重要。
- ➔ 要降低未来食品价格通胀的发生概率，就需要持续投资改善农业基础设施，包括研发、贸易路线和仓储，以改善市场准入及其抵御冲击和干扰的能力，可持续提高生产力，并加强食品供应链。
在2019冠状病毒病疫情期间，世界各国政府纷纷采取了前所未有的财政措施，以减轻疫情对社会和经济造成的冲击。这些措施包括价格政策、税收减免以及现金和实物补助，以支持家庭和企业。许多国家还增加了公共卫生支出，以加强医疗体系并确保疫苗和医疗物资的供应，同时保障粮食安全和营养。1在某些情况下，财政干预导致公共支出达到前所未有的水平，显著扩大了预算赤字（见第3章）。特别是许多高收入国家能够通过低利率借款来筹措大量财政资源，而大多数低收入和中等收入国家的财政空间则较为有限。2
许多国家政府针对受危机影响最严重的特定行业（如农业）出台了有针对性的财政支持措施。政府提供了补贴以维持粮食生产，并保护小农户免受收入损失，同时还启动了公共投资计划以刺激经济复苏。为了减轻对弱势群体的影响，各国还扩大了社会保护计划，包括实物和现金补助以及公用事业费用减免。3, 4尽管这些措施有助于稳定经济并保障生计，但也显著增加了公共债务，引发了对长期财政可持续性和应对未来经济冲击能力的担忧。5
这些大规模财政措施往往还与极为宽松的货币政策相配套，各国央行纷纷实施货币宽松政策以支持经济活动，从而导致通胀的出现。在许多发达经济体中，利率迅速降至接近零的水平，而量化宽松计划则向金融市场注入了流动性。新兴和发展中经济体也采取了货币宽松措施，不过由于对通胀的担忧和汇率压力，其力度往往较为有限。在疫情过后通胀压力开始上升的情况下，央行起初保持谨慎态度，认为通胀是暂时的。因此，货币紧缩政策的启动相对较晚，使得经济面临通胀加剧的风险，并增加了平衡财政和货币政策目标的难度。
随着通胀势头渐猛，乌克兰战争的爆发又进一步加剧了全球经济压力。这场战争加上其他政治紧张局势和极端天气事件，加剧了地缘政治的分裂，促使供应链重组，并提高了贸易成本。地缘政治风险加剧了市场不确定性，增加了价格波动，并扰乱了贸易路线，而报复性关税和制裁则进一步给经济带来了压力。主要贸易国的参与放大了对国际贸易的不利影响，加重了那些已经面临通胀压力的经济体所面临的挑战。
政策既可能导致食品价格上涨，同时也能成为解决方案的一部分。图4.1展示了全球冲击、政策应对措施及其对粮食安全和营养状况的影响之间复杂的相互作用。疫情、乌克兰战争和其他极端事件造成的供需冲击成为推动全球食品价格通胀的主要因素。为应对这一局面，各国实施了财政、货币和贸易政策，尽管采取的方式各不相同。一方面，过度的财政支出和宽松的货币政策加剧了通胀压力。另一方面，如果这些政策设计合理，例如具有明确目标、设置时限、平衡且协调，就能将通胀控制在理想水平。政策是影响结果的关键手段。因此，政策制定者应密切监测各项政策的效果，考虑并处理好利弊关系，并根据情况变化进行调整，以确保其能有效地支持粮食安全和营养目标。
图4.1 政策既能导致食品价格上涨，也能成为解决方案的一部分
本章探讨各国在应对食品价格高通胀时期所采取的措施以及这些政策措施对食品价格、粮食安全和营养状况的影响，并提出相关政策建议。本章第一部分分析最近几轮食品价格通胀期间通常实施的各类财政、货币和贸易政策，同时深入探讨这些政策如何可能导致食品价格通胀趋势以及这些政策如何减轻食品价格通胀对粮食安全和营养状况的影响。本章第二部分确定2015年至2023年间不同国家组别食品价格通胀和粮食不安全趋势的模式。与期间实施的政策措施相关的实证有助于了解这些政策与不同食品价格通胀和粮食不安全结果之间的关联。
4.1 从救济到反思
4.1.1 食品价格上涨时期的财政措施
针对农业部门的支持措施
财政政策通常是政府应对食品价格飞涨时的第一道防线，通过税收和支出措施来减轻对民众生计的影响。疫情期间，世界各国政府通过各种财政措施投入了约17万亿美元，1其中包括为本国人口保障充足食品供应的措施。然而，尽管这些措施能够提供关键的援助，但也可能导致食品需求的增加。如果供应跟不上需求，食品价格通胀就可能加剧。6此外，通过补贴来抑制食品价格通胀的努力有时可能会适得其反，无意中推高全球价格。7例如，为应对2010年至2011年食品价格飞涨而实施的财政和贸易政策可能导致全球小麦价格上涨40%，玉米价格上涨25%。8因此，虽然财政措施对于解决短期的粮食安全和营养问题至关重要，但必须精心设计，以避免加剧通胀压力。
疫情期间，对农业部门的财政支持规模之大，凸显了各国政府为缓解这场危机所做出的巨大努力。例如，仅在2020年，就有54个高收入国家和中等收入国家为农业领域直接提供了至少1570亿美元财政支持的。在这笔支出中，有37%用于支持农业粮食生产者。9许多低收入国家，包括加纳、肯尼亚、尼日利亚、塞内加尔、坦桑尼亚联合共和国和津巴布韦，都重新加大了对农民的支持力度，通过补贴来减少对进口主粮的依赖。10支持措施包括化肥和种子补贴（例如在印度和马拉维）以及对农业企业的贷款（例如在多米尼加共和国和德国），以维持食品供应。11
2022年，随着各国政府减少了疫情期间的支持措施，全球对农业的支持大幅下降，回落到了略高于疫情前水平。对农业生产者的支持力度下降的趋势在所有收入组别的国家中都有所体现。在高收入国家中，农业支持仍高于其他国家组别，其中很大一部分通过补贴和支持计划来扶持生产者。相反，中等偏下收入国家和低收入国家的农业支持总体水平较低。为应对食品价格上涨，各国越来越多地将加强国内粮食生产作为优先重点，尽管与疫情前相比，农业政策支持总体上有所减少。12例如，在欧盟，包括奥地利、捷克、意大利和波兰在内的几个国家推迟或缩减了某些可持续性措施（比如限制农药使用和预留土地要求），以促进国内粮食生产。13
疫情后，许多国家收紧了财政支出，但面对通胀压力，各国仍对关键领域（包括农业）提供持续支持。尽管财政政策有所收紧，但在2023年和2024年，在恢复到疫情前支出水平方面未取得进展。14, 15为应对食品价格高居不下的问题，智利、印度、墨西哥和菲律宾等国从2022年开始为农业投入品（特别是化肥）提供补贴。13在疫情后的通胀时期，食品价格上涨威胁到了人们的生计，使得一些国家难以取消部分支持措施。应灵活运用财政政策，考虑对部分人群提供有针对性的支持，同时对其他部门实施财政限制，这样既能降低通胀，又能为最弱势群体提供足够的保护。14
价格政策：缓解食品价格飞涨的冲击
在食品价格通胀期间，价格政策是最常见的应对措施之一。这些政策旨在将特定食品的价格维持在一定限值以下（或以上）。包括价格管制在内的这些政策能立即提供短期纾困方案，或采取中期应对措施刺激生产，例如采取最低保护价等举措推动某些商品的生产。但价格政策会带来财政负担，并对食品市场造成扭曲。“以高价治高价”的经济原则要想成立，其前提是价格上涨能适度调节本地或外地需求，同时触发供给反应，从而通过将国内生产与进口相结合的方式达到价格稳中有降的目的。直接的价格管制措施可能有助于减轻食品价格通胀对家庭的影响，但它们也会损害农民的收入，不利于长期投资。要想通过补贴等财政工具来降低消费价格，同时又维持较高的生产者价格，政府就需要投入大量资金，其效果可能不断递减（尤其是非定向计划），且在后期难以取消，16–18还可能加剧通货膨胀。19, 20这些政策的有效性取决于供给侧和需求侧行为对价格的敏感性（即供需弹性水平）以及初期冲击的性质。有弹性的体系具有市场机制完善的特征，由于便于价格调整，因而能享受政策红利；但同时还应优先考虑其他工具，如社会保护计划。
在最近一轮食品价格通胀期间，低收入和中等收入国家普遍实施了价格政策，而高收入国家的实施程度则相对较低。在低收入和中等收入国家，价格管制和食品补贴尤为常见。例如，在非洲，布基纳法索和塞内加尔等国家出台了稳定食品价格的政策。其中，布基纳法索对玉米等主粮设置了价格上限，塞内加尔则为大米提供补贴。在亚洲，印度尼西亚、菲律宾和斯里兰卡也侧重于食品价格干预措施，例如，斯里兰卡对大米和食用油实施了价格管制。相比之下，高收入国家较少实施价格政策。在包括匈牙利、葡萄牙和罗马尼亚在内的许多欧洲国家，价格管制主要针对能源领域，旨在保护消费者免受燃料成本上涨的影响，而非侧重于食品领域。16有两个关键因素导致了这一差异：在低收入国家和中等收入国家中，食品支出占家庭收入的比例较高，达40%，而高收入国家这一比例约为10%。同时，正如第3章所分析的那样，2022年至2024年，美利坚合众国和欧元区能源成本的大幅上涨是造成食品价格通胀的主要因素之一。21
从长期看，价格政策的效果仍然有限，并可能导致成本和收益分配不均。在零售层面对某些产品设置价格上限的措施在短期内达到了预期效果，即降低了价格并保护了消费者。例如，在巴基斯坦，小麦面粉的低价使消费者受益；但这是以小麦生产者的损失为代价的。22过去，印度的稻米采购系统覆盖范围有限，常常将小农户和边缘农户排斥在外。因此，较大的生产商和私营主体获得了过高的收益，而许多小农户的售价却低于最低保护价。23最低保护价干预措施也可能扭曲不同作物的价格信号，导致资源分配效率低下和意想不到的生产变动，正如在印度的六个邦所观察到的那样。24对水稻和小麦实施的最低保护价力度更大，尤其是在2014年之前，进一步促使土地用途从油料作物转向其他作物，从而降低了作物的多样化，进而可能会对粮食安全和营养状况产生负面影响。25–27价格政策如果未能精准定位，也可能削弱促进健康膳食的努力。来自东南亚和西太平洋区域十个国家的最新实证表明，这些国家中有许多制定了针对高钠和/或高糖食品（这些食品不属于基于食物的膳食指南所推荐的食品）以及母乳替代品的价格政策。然而，这些国家中也有许多采取了旨在促进健康膳食的其他政策，凸显了加强政策协调一致的必要性。28
在最近一轮价格通胀期间，各国政府降低或取消了对食品及其他商品的税收，以降低价格。低收入和中等收入国家主要将税收减免措施集中在食品上，旨在减轻食品价格上涨带来的负担。例如，斐济、巴拉圭和乌兹别克斯坦在通胀期间降低了部分食品的增值税，以保障家庭粮食安全。16截至2023年5月，近99个国家实施了与税收相关的措施，其中近四分之三涉及降低或免除食品的间接税（如增值税）。29另一方面，高收入国家的税收减免措施则主要针对能源领域，以减轻燃料成本上涨对消费者的影响。例如，比利时、斯洛文尼亚、西班牙和瑞典对电力、燃料和燃气实行了税收减免。虽然这些国家更侧重于能源领域，但也有另一些国家针对食品采取了措施，如波兰降低了部分食品的增值税，而法国则对某些食品实行了5.5%的较低增值税率，以减轻消费者的支出负担。30, 31
税收减免并不一定能直接降低食品消费价格，因为这些措施的传导效果会存在很大差异。有关增值税削减措施传导效果的实证并不一致，措施的效果如何取决于其他因素，比如市场竞争力等。18例如，疫情期间，德国针对食品实施了临时的增值税削减措施以刺激经济。平均而言，超市价格下降了约1.3%，表明约70%的增值税削减惠益已传导至消费者。32波兰临时下调了基础食品的增值税，作为一项抗通胀政策的一部分。然而，一开始，这项下调措施对消费价格的影响有限，五个月后效果才完全显现。31在阿根廷，高收入家庭从增值税政策中受益更多，因为降价产生的惠益不太可能传导至独立杂货店的消费者，而他们往往是低收入人群。33
此外，取消或降低税收可能会导致财政收入减少，这对财政空间已经十分紧张的国家尤为重要。在2007年至2008年食品价格危机期间，几内亚比绍的减税措施导致税收总收入减少7%，34而在尼日尔，对大米和糖的税收减免措施导致2008年税收收入减少了约120亿西非法郎（1820万欧元）aq。36瑞典国家审计署发现，2018年降低食品增值税使瑞典的税收收入减少了300亿瑞典克朗（28亿欧元）ar，而诸如提高养老金等其他有针对性的措施可能以一半的成本达到同样的效果。37相反，这些税收减免措施可以与旨在优化营养食品相对价格的更广泛的结构性税收改革同时实施。例如，对含糖饮料征税可以增加额外的税收收入。38目前，有115个国家对含糖饮料征税；39, 40这些新增收入可用于资助保障最弱势群体营养目标的政策。
社会保护计划：为最贫困的消费者提供支持
以消费者为导向的财政措施，例如直接发放食品和现金补助，是政府在食品价格高涨时期用于扶持家庭的常用手段。在疫情、极端气候、冲突或食品价格高涨等冲击期间，政府可以实施诸如食品券和现金补助之类的社会保护计划，以帮助家庭应对这些冲击。在高收入国家，政府还可以扩大有针对性的补贴，并增加对食物银行的资助，以支持那些面临粮食不安全状况的人群。41
作为疫情财政应对措施的一部分，社会保护计划得到了大规模推广，并且成为政府对家庭提供支持的重要组成部分。2020年和2021年，各国在社会保护方面的支出平均占国内生产总值的2%。高收入和中等偏上收入国家的支出比例（超过2%）高于低收入和中等偏下收入国家（低于2%）。即使在高收入国家，这些措施中的大多数也是非缴费型社会保护举措（即社会援助）。3
此类计划还用于应对近期食品价格上涨所带来的影响。自2021年至2022年期间以来，宣布出台的社会保护计划有所增加，但其覆盖范围仍低于疫情期间实施的举措。例如，截至2023年5月，有7.9亿人从现金补助计划中获益，而疫情期间（2020年至2021年）受益人数为13.6亿。as, 29从2022年开始，宣布出台并实施的社会保护措施大幅增加，据记录，共有158个经济体实施了563项举措，自2021年7月以来增长了62%（图4.2）。社会援助占这些应对措施的近四分之一，其中76%以现金补助的形式提供，包括伊朗伊斯兰共和国（覆盖率达90%）和波兰（52%）等国的大范围无条件补助。422021年7月至2023年4月间宣布出台的社会援助措施累计支出达2563亿美元。29
图4.2 2022年以来社会保护措施激增
近期的价格飞涨凸显出有必要扩大营养敏感型社会保护计划，以应对可能对健康膳食消费和营养成果产生的影响。虽然有一些举措面向有儿童的家庭29（这是营养敏感型计划的一个独特组成部分），但很少有举措包含其他与营养相关的内容。精心设计的营养敏感型计划能够通过提高膳食多样性并降低营养不良风险来改善营养成果，43尤其有利于妇女和儿童等弱势群体，即使在食品价格通胀时期也是如此。2023年，斯里兰卡的一项短期营养敏感型现金补助计划提高了儿童和看护人的营养食品消费量；这些补助措施有助于提高食品消费量和膳食多样性，尽管也同时带来了食品价格通胀问题。44为此，将“可负担性差距”（即食品支出与健康膳食成本之间的差距）纳入考虑，有助于在制定社会保护计划时，让这些计划与其他与健康相关的举措相结合，在食品价格高涨时期能保护和促进健康膳食的消费。45, 46
现金补助计划已被证明能有效减轻农业或价格冲击对粮食安全的影响。在赞比亚，危机时期实施的现金补助使人均每月食品支出增加了29%至34%，使重度粮食不安全发生概率降低了22%至23%。47平均而言，每100美元的补助能使每月食品支出增加1.99至2.13美元。补助的这种积极影响持续了约三年，不仅在提高家庭食品消费方面立竿见影，还能用于长期储蓄和投资。48在墨西哥，Progresa-Oportunidades有条件现金补助计划帮助缓解了2003年至2007年间食品价格上涨的影响。在2007年食品价格危机期间，不自产食物的家庭的食品消费量下降了30%以上，而该计划的现金补助将这一降幅减少了约11个百分点。这突显了该计划在价格波动时期作为缓冲的重要作用。49在多哥，政府的现金补助政策有效减轻了食品价格上涨带来的负面影响。模拟结果表明，现金补助在提高家庭消费和福利方面略优于食品补贴。50
在食品价格飞涨等危机期间，现金补助有时会加剧经济挑战。在高通胀环境中，现金补助的价值会迅速缩水，这就需要谨慎调整，在保障受益人权益与财政成本之间取得平衡。51, 52例如，如果当地食品价格已远高于国际价格且当地市场供应有限，现金补助就会进一步推高食品价格，肯尼亚实施“饥饿安全网计划”后就曾出现这种情况。52同样，埃塞俄比亚的“生产性安全网计划”也曾导致通胀加剧，大幅削弱了最贫困人群的购买力。53将补助金额与食品价格挂钩或直接提供食品援助（插文4.1）可能更有利于维持购买力。51, 52
插文4.1高通胀环境下的人道主义现金和实物补助
在人道主义援助中，现金和实物补助被广泛用于保护民众的生计。54补助方式的选择是基于一系列评估得出的，这些评估会考虑市场的运作情况以及其他因素，包括操作可行性、成本效益、民众的偏好以及与政府和其他行动方的一致性。
在高通胀环境下使用现金补助方式曾引发争议，人们担心这可能会导致价格上涨和购买力丧失。然而，实证表明，在市场运作正常的情况下，现金补助对当地食品价格上涨的影响有限。55, 56此外，在高通胀环境下，如果对计划实施一些调整，人道主义现金补助仍能保持有效性。这些调整包括定期更新补助金额、调整支付频率和货币、在应急计划中考虑经济风险因素以及对当地价格和其他经济及金融变量进行频繁监测。
在某些人道主义情况下，当市场遭到破坏且食品价格居高不下时，采用实物援助的方式可能是合适的，这样可以避免进一步给当地市场带来压力。54, 56例如，在加沙冲突升级之前，世界粮食计划署主要依靠现金补助方式提供援助，并以强大的零售网络和充足的市场供应作为支撑。然而，当冲突导致物资供应中断和市场混乱时，粮食署就转而采用即食食品包裹的形式来维持援助。同样，在苏丹，市场评估显示，该国主粮高粱的价格大幅上涨，促使粮食署以实物补助形式提供这种关键商品的援助，以减轻人们购买力下降的影响。
尽管实证表明不同补助方式对粮食安全的相对效果存在差异，但人道主义社会保护计划的设计和实施应考虑具体情况并以人为本，以确保效果和效率最大化。
4.1.2 从宽松到收紧：高通胀时期的货币政策
由央行管理的货币政策能调节货币供应量，以稳定物价并调控经济波动，通常采用通胀目标制进行操作。宽松的货币政策会扩大货币供应量，从而引发通胀；57而紧缩的货币政策则通过提高利率来限制货币供应量，这会增加借贷成本并抑制支出。紧缩性货币政策在主要新兴经济体（例如巴西、中国、印度、俄罗斯联邦和南非）中一直有效地降低了食品价格通胀，突显了其在稳定食品价格方面的有效性。at, 59财政政策和货币政策密切相关，因为政府赤字需要借款，因此它们对利率变化很敏感。较高的利率会提高借贷成本，限制财政扩张，而财政政策则通过影响投资者信心来影响汇率（债务增加会削弱信心），导致本国货币贬值。财政政策和货币政策的相互作用会影响各国的食品价格。
在通胀初期，低收入和中等收入国家（尤其是那些依赖商品进口的国家）会率先提高利率来应对通胀担忧。其中的主要原因是食品价格迅速上涨、工资与物价挂钩以及通胀预期锚定程度低。巴西、智利和墨西哥等国率先启动了紧缩周期，而大多数低收入和中等收入国家在2021年底前也采取了大幅行动。15相比之下，高收入国家得益于强大的政策可信度和历史上的稳定通胀，起初推迟了紧缩措施，认为通胀是暂时的。然而，这些国家一旦改变方向，便迅速采取行动，实施了激进的货币紧缩政策，尽管他们面临着正在实施的资产购买计划和前瞻性指引战略带来的复杂问题。au, 61
在疫情期间实施的财政刺激措施以及随后为控制通胀而采取的货币紧缩政策极大地加重了公共债务，削弱了各国获取融资（包括用于保障粮食安全和营养方面的投资）的能力。低收入和中等收入国家受到的影响尤为严重，其债务增长速度是发达经济体的两倍。到2023年，低收入和中等收入国家的债务占全球债务的30%，而2010年这一比例仅为16%。债务的迅速累积大幅增加了利息支出，目前有33亿人生活在债务偿还支出超过教育或医疗保健支出的国家。62这种情况可能会影响到2030年消除饥饿、粮食不安全和营养不良所需的资金供应。38, 63
4.1.3 贸易博弈中的双刃剑
动态的贸易模式：对食品价格通胀的影响不断演化
有效的贸易政策对于稳定食品价格和确保市场韧性起着至关重要的作用。在食品价格高涨时期，政府往往会调整贸易措施，如关税、配额和出口禁令等，以保护国内消费者。降低进口关税能够降低食品成本并增加供应量，从而缓解价格飞涨的局面。相反，出口禁令有助于稳定国内价格，但可能会扰乱全球市场，当主要食品出口国实施时尤其如此。18, 64, 65贸易限制措施会改变全球食品供应与需求之间的平衡，对出口国和进口国都会产生不利影响。65, 66对贸易持更为开放态度的国家通常营养供应更为充足。67
与2007年至2008年的食品价格危机相比，2022年的食品价格通胀受贸易措施的影响较小。在2007年至2008年危机期间，阿根廷和乌克兰等主要出口国实施了小麦出口禁令，而中国和印度则限制了大米出口。66相比之下，在2022年大宗商品价格飞涨期间，仅少数主要出口国实施了贸易限制措施，且大多数都是临时性，对贸易流量的长期影响微乎其微。66例如，在2007年至2008年危机期间，出口限制影响了国际贸易中主粮卡路里总量的15%以上，而在疫情封锁的最初几个月，这一比例为7.5%。随着乌克兰战争的爆发，贸易限制措施在2022年的大部分时间里影响了国际贸易中主粮卡路里总量的7%至12%。68
然而，近年来，全球农产品贸易政策一直是保障粮食安全的关键工具，主要经济体会根据市场动态和地缘政治紧张局势的变化调整关税和贸易关系。2018年美利坚合众国对钢铁和铝征收关税后，加拿大、中国、墨西哥和欧盟等几个贸易伙伴对大量美国农产品实施了报复性关税。69提高后的关税一直持续到2021年，加剧了贸易紧张局势，并影响了全球农产品贸易格局。面对当前或预期的关税，包括中国、尼日利亚、菲律宾和大不列颠及北爱尔兰联合王国在内的许多国家都增加了贸易伙伴多样化的战略。例如，中国的多样化战略包括：增加从巴西和俄罗斯联邦等替代国家的进口，并通过提高生产率和实施支持性政策等方式来促进国内生产，等等。70, 71
为应对2022年农产品价格大幅上涨及其对国内食品价格通胀的影响，各国在针对农产品采取贸易措施时采用了不同的做法。印度降低了食用油的进口关税。72同样，印度尼西亚和马来西亚也针对市场波动情况调整了出口政策。马来西亚撤销了对活鸡和鸡肉的出口禁令，印度尼西亚则解除了对小麦的出口禁令和关税，但同时实施并随后迅速取消了为保护国内供应而对棕榈油实施的出口禁令。73, 74孟加拉国（大米）、中国（玉米淀粉）和印度（大米）等国也实施了临时出口禁令。相反，阿根廷采取了不同的做法，维持关税的同时对小麦和其他关键农产品实施了价格管制和出口限制，以管控国内通胀。与此同时，欧盟加强了对国际市场上潜在价格操纵行为的监管审查，这反映了其在平衡贸易自由化与市场监督方面的更广泛策略。75
有意思的是，最近大多数贸易干预措施都持续时间较短，这有助于避免造成长期的市场扭曲以及全球供应链的中断。为应对疫情以及随后的食品价格飞涨，许多国家采取了措施，如实施出口限制、降低进口关税以及设定配额等，以稳定国内市场并确保粮食安全和营养。然而，这些干预措施往往是临时性的，在市场状况改善或当前危机缓解后就会取消。例如，在疫情期间（2020年至2021年），一些国家对主粮实施了出口禁令，但这些禁令大多在几个月内就被取消，因为供应链已得到调整，食品供应也已稳定下来。同样，在2022年食品价格高涨时期，一些国家政府对关键商品实施了出口管制，但很快又取消了这些措施，以尽量减少贸易中断。总体而言，各国倾向于采用短期贸易干预措施（图4.3）来应对短期挑战，避免造成长期的市场扭曲或损害贸易关系。
图4.3 缩短政策期限：快速反转的趋势
资料来源：作者（粮农组织）基于以下资料自行编制：全球贸易预警组织。2025。全球贸易预警组织数据中心。[2025年2月28日访问]。https://globaltradealert.org/data-center。许可：CC-BY-4.0。
虽然出口限制可能会在短期内缓解局面，但会加剧全球范围内的价格波动。以往事件表明，此类措施会显著推高全球范围内的价格。对磷肥等化肥实施的贸易限制措施在过去的三次全球粮食危机（2007至2008年、2011至2012年和2022至2023年）期间曾导致价格飞涨（插文4.2）。鉴于全球粮食市场的相互关联性，未经协调就实施的贸易限制措施可能会产生连锁反应，对弱势群体造成尤为严重的影响，并可能导致国内生产者价格低于国际市场价格。19, 66, 76, 77例如，2008年大米价格涨幅中约四分之三可归因于一些主要出口国采取的不利政策措施，如出口禁令。78此外，宣布采取贸易限制措施和其他贸易措施会加剧价格波动。79要想减轻这些风险，开展国际合作至关重要。加大力度承诺开展开放且可预测的贸易，特别是通过全球和区域贸易协定来开展贸易，有助于减少不确定性并促进市场稳定。
插文4.2出口禁令和贸易限制措施影响了全球磷肥价格
磷肥对于农业生产至关重要，因为它能促进根系生长，提高作物产量，并维护植株的整体健康状况，尤其是在营养缺乏的土壤中。磷肥价格过去一直受到长期结构性趋势和短期冲击的影响，贸易限制措施在市场波动中起着关键作用。三次主要的价格飞涨事件（1974年、2008年以及2021年至2022年）一定程度上由出口限制措施引起，同时还受到供需失衡、能源成本上升和地缘政治紧张局势的影响。80
出口禁令和出口限制措施是造成这些混乱现象的关键因素（图A）。2008年，中国为保护国内供应对磷肥实施了出口限制，加剧了全球短缺问题。81与此类似，在2021年至2022年间价格飞涨期间，中国再次限制了磷肥出口，加剧了全球化肥需求上升时期的供应紧张。82, 832022年乌克兰战争的爆发进一步扰乱了磷肥贸易，因为制裁和供应链的变化重塑了全球商品流动。84
图A 1970年至2024年磷肥价格月度变化
资料来源：作者（粮农组织）基于以下资料自行编制：Brownlie, W.J.、Sutton, M.A.、Cordell, D.、Reay, D.S.、Heal, K.V.、Withers, P.J.A.、Vanderbeck, I.、Spears, B.M。2023。“磷肥价格飞涨：对磷资源储备能力的警示信号”。《可持续粮食体系前沿研究》，第7期：1088776。https://doi.org/10.3389/fsufs.2023.1088776。数据来自世界银行。2025。商品市场“粉单”数据。[2025年3月14日访问]。https://www.worldbank.org/en/research/commodity-markets。许可：CC-BY-4.0。
除了这些近期事件之外，贸易政策历来也对磷肥市场产生着影响。美利坚合众国作为主要的磷肥出口国在贸易活动中一直面临着政治敏感性问题。在20世纪70年代，有关美国佛罗里达州向前苏联运送磷肥的争论凸显了对资源安全的担忧。85尽管此后关于大规模磷肥出口禁令的记录不多，但一些国家可能实施了出口限制、配额或许可证要求，以稳定国内市场。
库存是否再次变得至关重要？战略储备的回归
战略性食品储备有助于缓解食品供应紧张的影响，并确保国家市场稳定；最常见的两种类型是应急库存和缓冲库存。这两种储备旨在缓解食品供应中断的问题，但它们的用途各不相同。应急库存用于在紧急情况下供应中断或食品价格波动期间降低消费者的脆弱性，而缓冲库存则通过稳定国内市场价格来避免价格过度波动，从而惠及消费者和生产者。76, 86
近年来，公共储备计划在管控食品价格方面的作用再次受到关注。20世纪80年代和90年代，许多国家为实施结构调整和市场自由化政策而大幅削减或取消了这些计划。然而，2007年至2008年食品价格飞涨促使公共储备计划重新兴起，因为各国政府试图稳定国内市场并确保粮食安全（图4.4）。近期食品价格的大幅上涨再次将公共食品储备的战略用途问题推到了台前。76
图4.4 全球谷物库存在价格波动后呈上升趋势
若得到妥善管理，储备有助于稳定价格、减少对贸易限制措施的依赖，并在危机期间为弱势群体提供至关重要的支持。87, 88例如，为应对小麦价格上涨，印度于2023年7月实施了公开市场操作，从公共库存中释放了1000万吨小麦。这一干预措施成功遏制了小麦价格的上涨，此前涨幅已超过12%，最终降至3%至7%之间。89自2021年以来，乌兹别克斯坦对其战略粮食储备进行了改革：通过商品交易所释放库存以稳定供应，同时提供临时储备补贴和向安全网受益人发放现金。这些调整显著减少了采购的小麦库存，使库存从2021年占总产量的50%降至2024年的仅12%，并同期将战略粮食储备的财政成本从5.37亿美元（占国内生产总值的0.8%）降至1.97亿美元（占国内生产总值的0.3%）。重要的是，尽管发生了这些变化，国内小麦价格的波动仍保持稳定，即便在面临外部挑战的情况下也是如此。90
然而，粮食储备的有效性及其分配方式取决于良好的治理、成本效益以及与更广泛的基于市场的机制的整合。设计不当的储备可能会导致意想不到的市场扭曲、财政压力以及粮食分配低效等问题，因此需要谨慎的规划和执行。91, 92例如，2023年，印度向市场大量投放小麦，导致公共储备量下降，可能限制了政府应对未来供应冲击的能力。将公共储备作为管控食品价格波动的主要手段，也可能会导致财政压力，因为维持和分配大量储备会带来高昂的成本。93此类成本可能极高。例如，印度（2009年）和赞比亚（2011年）的缓冲库存成本分别占全国国内生产总值的1.5%和1.9%。94
公共缓冲库存政策可能会对国内和国际商品市场产生显著的短期和中期影响。增加公共库存量能够在供给紧张时稳定价格，但可能会导致采购成本上升和商品价格上涨，从而影响市场动态和公共支出。95相反，减少公共库存量可以提高市场供应量，降低价格，并减轻财政负担，但可能会使市场更容易受到未来冲击的影响。76出口补贴通常由出口大国在释放库存时实施，会通过增加全球供应量而压低国际价格，可能对作为粮食净进口方的发展中国家的消费者有利。然而，这种做法可能会对缺乏类似政府支持措施的国家的农民产生负面影响，使他们在国内和国际市场上失去竞争力。76政策制定者应谨慎平衡储备量，以确保粮食安全和营养，同时尽量减少意想不到的市场扭曲和财政压力。96
公共缓冲库存计划可能会对市场动态产生意想不到的影响，尤其会阻碍私营部门参与粮食储存和贸易。政府对市场进行重大且不可预测的干预，会令私营部门行动方感觉到不确定性，从而降低他们投资于仓储设施和开展贸易活动的积极性。因此，市场流动性会下降，能够稳定价格的参与者数量也会减少。随着时间的推移，这可能会导致价格波动加剧，破坏公共储备政策的初衷，即保障粮食安全和营养以及维持市场稳定。这就是许多缓冲库存计划未能降低价格波动的原因之一。94, 96
为使食品储备系统保持良好运作，就需要采取协调一致的措施，将储备物资与预警系统、区域贸易合作以及私营部门参与等互补性手段相结合。制定明确且透明的储备物资释放规则至关重要，以确保将储备作为最后的应急手段，而非常规市场干预工具。91区域合作可以减少建立大规模库存的需求；93例如，在西非，与非合作方式相比，应急储备所需的库存量可减少多达40%，从而确保资源分配更加高效，并提高对冲击的抵御能力。97
4.1.4 利用信息系统缓解价格压力
一个运行良好的市场信息系统，加上及时且高质量的数据，对于促进循证决策以及提高农产品市场整体效率来说至关重要。市场信息系统通过收集、分析和传播有关投入和产出市场的数据，在这方面发挥着关键作用。一个强大的市场信息系统能够整合来自多个来源的数据，即来自市场、主要买家和卖家以及政府监测部门的数据，从而确保数据的可信度和可靠性。基础数据的准确性、一致性和及时性对于任何市场信息系统的有效性都至关重要，因为低质量的数据会误导利益相关方并破坏对系统的信任。市场信息系统通过为农民、贸易商、加工商和政策制定者提供及时且准确的市场情报，有助于改善决策制定，提高市场效率，并减少价格突然飞涨和波动的风险。av, 99
市场信息系统通过提高全球食品市场的透明度并加强政策协调，有助于缓解可能影响全球粮食安全和营养的意想不到的价格飞涨。例如，农产品市场信息系统是一项跨部门倡议aw，由二十国集团农业部长在2007年至2008年全球食品价格危机之后于2011年发起，旨在支持提高市场透明度并降低价格波动风险。在疫情期间以及乌克兰战争爆发以来，农产品市场信息系统促进了各国之间的信息共享，使政策制定者能够更好地了解全球农产品市场的动态并做出明智的决策。例如，农产品市场信息系统的快速反应论坛举办了一系列政策对话，以减少乌克兰战争对食品贸易的影响。101
政策制定者有了追踪并比较不同区域和不同商品市场趋势的能力，就能够识别潜在风险，对可能出现的价格飞涨做出积极应对。例如，2020年疫情期间，印度政府积极利用eNAM（全国农产品市场）平台，通过实时数据追踪价格和市场趋势，将农民与全国范围内的批发商连接起来，缓解供应链中断造成的影响，并确保农民进入市场的渠道畅通无阻。除了促进在线交易外，政府还进一步强化了该平台，整合了更多市场，为农民提供直接的财政支持，增强了农民在危机期间的韧性。102
快速获取市场信息系统服务（无论是通过传统还是现代通信渠道）能够显著降低价格波动并提高市场效率。当信息有限或获取成本高昂时，市场参与者无法进行最优套利操作，从而导致价格差异扩大和商品分配效率低下。不过，互联网或手机能够缓解这些问题。例如，在印度喀拉拉邦，1997年至2001年间渔民和批发商使用手机后，价格差异大幅减少，避免了浪费，并近乎完美地遵循了“一价定律”。ax, 104同样，在尼日尔，2001年至2006年间推出的手机服务使谷物价格差异降低了10%至16%，对偏远市场的影响最大。105插文4.3展示在农村农业实践中采用创新技术解决方案会如何改变拉丁美洲小规模生产者获取市场、资源和金融服务的方式。
插文4.3支持小农户的创新性市场信息工具
在拉丁美洲，创新性市场信息工具通过将小规模生产者与金融和非金融服务、市场机遇以及关键的农业信息相连接，对他们的生计产生了重大影响。
一个引人注目的举措是“创新科技”资助项目，该项目在其初期运营中，与来自五个拉丁美洲国家（多民族玻利维亚国、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯和墨西哥）的12家科技初创企业合作，旨在推广这些初创企业开发的数字解决方案的应用，将其纳入其他项目开展的工作中，以支持农业食品价值链的发展。通过将初创企业与农业食品价值链举措相连接，该项目为目标群体提供了数字解决方案，以解决他们预先确定的问题。该项目将382个企业与技术驱动型解决方案相连接，惠及约21000户家庭，包括妇女、青年和土著人民。
在多民族玻利维亚国，一家名为Hola Tractor的初创企业转变了自身的商业模式，以更好地服务小农户。Hola Tractor最初面向中型生产者，现在通过与大型生产者组织结盟，将小规模生产者也纳入其客户群。这一举动扩大了客户群，使他们能够引入新的设备服务，例如适合高海拔地区小型羊驼养殖户需求的旋耕机。这些变革使小规模生产者能够获得负担得起的机械化解决方案，提高生产力并降低劳动力成本，从而提高其产品的价格。
在萨尔瓦多，Alfi计划通过将游戏化、微学习和行为洞察力相结合的有趣方式，增强小规模生产者的财务技能，为他们赋能。
在危地马拉，SiembraCo利用虚拟种植技术和卫星图像等先进技术来提高农业生产力。该计划为小规模生产者提供培训，帮助他们获取优质投入品、合适的工具和设备，并提供作物种植技术援助。通过整合这些资源，SiembraCo致力于为农民赋能，以提高产量并改善生计。
在洪都拉斯，MiCaja应用程序旨在将小型乡村银行的所有业务数字化。该程序使这些银行能够生成每日财务和损益报表，显著提高了其财务管理的透明度，让这些银行能够获得更多的资金用于贷款业务。这进而又帮助农民以更优惠的利率获得更多的信贷，从而降低了他们过度负债的风险。
最后，在墨西哥，Nilus通过去中介化、收集多余食品和团购等方式，为低收入城市人口提供负担得起且营养丰富的食品。该模式依靠与商业化农业企业、餐馆、酒店和大型农业生产商合作来获取多余而新鲜的食品，然后通过社区领袖网络进行再分配。Nilus已与生产组织建立联盟，并开始从农村地区的小规模生产者那里采购，以供应城市消费者。这种方法不仅支持小规模生产者，还确保以可负担的价格向城市社区稳定供应营养食品。
4.1.5 通过战略性投资预防未来食品价格上涨
全球食品市场近期价格飞涨凸显了对农业进行持续投资的必要性，以增强农业粮食体系的韧性，并保障粮食安全和营养。中国、印度和俄罗斯联邦等主要农业经济体的农民为应对2007年至2008年因危机引发的价格飞涨，对农业的投资达到了创纪录的水平。106全球公共农业支出在2021年和2022年有所下降之后，2023年再次增加，名义价值达到7010亿美元。1072023年，农业领域的信贷也有所增加，达到12.1亿美元。然而，这并不意味着比例有所增加（始终保持在2.30%），因为同期其他部门的信贷增长幅度甚至更大。108对农业的持续投资（包括公共和私人投资）可以增强长期粮食生产能力，提高市场韧性；然而，如果没有配套的政策措施以及确保这些投资能促进健康膳食，一旦出现新的危机，全球粮食安全和营养状况仍会面临风险。106, 109
对农业研发的战略性投资正在重塑全球创新领域的主导格局，各大经济体的资金投入重点也在发生转变。这些投资能够提高农业生产力，从而在降低食品价格方面发挥关键作用。110值得注意的是，中国已成为全球的领军者，2019年至2021年间每年的农业研发平均公共投资超过了巴西、印度和美利坚合众国三国投资的总和。111相反，美利坚合众国的农业研发公共投资有所下降，2019年的实际支出比 2002年的峰值低约三分之一。112同样，尽管欧盟2023年在研发方面划拨的资金总额达3810亿欧元，但与日本和大韩民国等国相比，其农业研究资金的增长率则较为缓慢。113
投资建设具有韧性的交通基础设施，包括海上通道、港口设施以及内陆物流网络等，能够提高食品供应链的效率，并降低因基础设施瓶颈导致价格飞涨的风险。食品供应链的稳定性越来越依赖于少数几个能够促进主要商品流动的关键瓶颈节点。随着农产品国际贸易的日益增长，少数几个“瓶颈点”（即运输路线上贸易量特别大的关键节点）面临越来越大的压力。对全球粮食安全和营养至关重要的瓶颈点主要有三大类：海峡和运河等海上通道、农作物主要出口区域的沿海基础设施以及内陆运输基础设施。114如果这些瓶颈点中的一个或多个出现严重中断，就会导致供应短缺和价格飞涨，其系统性后果可能超出食品市场范畴。更为常见的一些干扰本身或许并不会引发危机，但可能会加剧延误、造成货物损坏以及增加运输成本，从而抑制市场反应能力，并导致价格上涨和波动加剧。
同样，投资建设仓储基础设施对于提高价格稳定性至关重要。有了仓库和冷链系统等充足的仓储设施，农民就能储存农产品，并以更有利的价格出售，而不是在收获高峰期被迫以低价出售。这能够降低价格波动，确保全年农产品供应更加稳定，从而有助于保障粮食安全和营养。此外，经过改进的仓储方式还能减少收获后损失，特别是在发展中国家。这些国家由于设施不足导致食物损失严重。
投资建设冷链基础设施对于提高营养食品的供应量和质量、提升生产者价格以及减少食品损失至关重要。具有低运营成本的可持续冷却技术正被广泛采用，尤其是在冷链前期，比如去除田间带来的热量以及对大量农产品进行储存。115这些解决方案在离网的偏远地区尤其有益116，有助于降低水果和蔬菜等高营养食品的价格。110例如，在南亚和东南亚，配备太阳能电池板的步入式冷藏仓已成为储存水果和蔬菜的低成本高效益选择。在尼日利亚北部对该技术的评估表明，这种技术不仅显著提高了销售农产品数量和用户利润，还能减少销售前损失和浪费。117目前，针对蔬菜价值链、涵盖冷却、运输和太阳能供电冷藏等方面的离网式集成解决方案正在接受测试，同时也往往配合采用诸如“冷却服务”等创新商业模式，有助于解决可负担性和融资方面的难题，特别是在撒哈拉以南非洲地区。116此外，正在开发技术以减少对进口组件的依赖，并通过传统和现代材料相结合来促进维护工作。马里由德国国际合作机构和德国联邦经济合作与发展部支持的一个混合技术项目使收入提高了25%，并将土豆的保质期延长了一个月。116
仓储能力有限会造成一系列市场扭曲问题。农民不得不在收获后立即出售农产品，导致市场供过于求，从而降低价格，削弱农民的议价能力并增加对价格波动的敏感性。这一问题的严重程度不容小觑。在撒哈拉以南非洲地区，粮食仓储设施不足导致收获后损失和季节性价格波动，仅粮食一项每年造成的损失就达40亿美元。118在印度，冷链设施不足导致大量农产品在到达消费者手中之前就已出现严重损失，加剧了食品价格上涨。因此，冷藏基础设施对于稳定易腐商品（如水果、蔬菜和乳制品）的价格至关重要。对传统和冷藏设施的投资能持续减少收获后损失，并有助于稳定价格和改善市场运作。
对农业粮食体系中下游的中小型企业进行投资在农村经济中发挥着关键作用，为小规模生产者提供了参与价值链的机会。这些企业从事食品采购、加工、包装和分销，对于提高农业产量、提升生产者价格以及减少价值链中的食品损失至关重要。119然而，这些企业可能难以获得适合自身需求的融资，因为小额信贷机构提供的资金往往不足，而商业银行可能认为中小型企业客户风险过高。120, 121解决这些融资缺口能使与农业粮食相关的中小型企业在城乡连续体中创造显著的经济机会，122如果这些企业致力于可持续营养食品生产，还能为营养成果做出贡献。事实上，对农业的投资在发展中国家具有最高的杠杆比率，123农业粮食相关中小型企业能发挥推动可持续生产和农村转型的强大的乘数效应。多个发展项目已经证明了此类投资的积极影响。在哥伦比亚，农村创业能力构建计划（2012–2022年）成功地使人均收入提高了34%，薪酬提高了36%，家庭资产增加了10%。此外，项目参与者受气候冲击的影响更小，膳食多样性提高了4%。124黑山的农村集群与转型项目（2017–2022年）帮助参与者将收入提高了35%，主要得益于畜牧业，牲畜销售额更是大幅增长了92%。125
