6. Conclusiones

El presente documento tuvo como fin contribuir al proceso de toma de decisión de actores gubernamentales, con base en el análisis de siete casos exitosos de transformación de la agricultura hacia sistemas sostenibles y resilientes en América Latina y el Caribe. El foco se puso en iniciativas lideradas por el Estado, dada su exclusiva capacidad de establecer regulaciones y proveer bienes o servicios que los mercados no entregan por si solos. Sin embargo, muchos de los hallazgos y recomendaciones desarrolladas podrán ser también de interés para actores del sector privado o de la sociedad civil que lideren procesos de cambio.

El estudio buscó visibilizar los diversos beneficios económicos y sociales aportados por iniciativas diseñadas y financiadas con el objetivo primordial de reducir el impacto de la actividad agrícola en los recursos naturales y el clima. El análisis de los casos permitió observar el efecto multiplicador de las medidas implementadas y el hecho de que ayudaron al Estado, u a otros actores interesados, a encaminar en el corto, mediano y largo plazo, objetivos variados más allá de lo ambiental o climático, como la creación de empleo, la productividad, la eficiencia, el desarrollo tecnológico, la competitividad, el fortalecimiento del capital social y la salud pública, entre otros.

En los casos estudiados se identificaron beneficios de tipo financiero para los agricultores, que generalmente estuvieron ligados a mejoras de eficiencia en los procesos productivos, aunque también a la creación de nuevas fuentes de ingresos y el acceso a nuevos mercados.

En la mayoría de las iniciativas, los procesos de cambio se apoyaron en el desarrollo de capacidades de acción colectiva por parte de los productores, así como en un fuerte desarrollo de conocimientos, el uso de enfoques técnico-científicos y de tecnología digital. Es esperable, entonces, que los participantes en los casos analizados se encuentren hoy mejor posicionados para seguir innovando y multiplicando los beneficios.

En cuanto a la construcción de resiliencia, la acción combinada de los beneficios económicos, sociales y ambientales (en particular en la provisión de servicios ecosistémicos) es igualmente esperable que los productores se encuentren en mejor posición ante los diferentes tipos de amenazas que enfrentan.

Es importante mencionar también los beneficios en términos de salud laboral y ambiental para los productores y sus comunidades. Cuando éstos se presentaron, fueron siempre altamente valorados, tanto por los implementadores como por los beneficiarios y sus comunidades.

La visibilización de toda la gama de beneficios económicos, sociales y ambientales constituye un argumento central para avanzar en la transformación de la agricultura hacia sistemas más sostenibles y resilientes. Los hallazgos del análisis mostraron la posibilidad de entregar respuestas simultáneas y coherentes a dos de los grandes desafíos actuales. Por una parte, producir más alimentos y de mejor calidad, contribuyendo a elevar los ingresos y generar bienestar para los agricultores, y, por otra, enfrentar el deterioro de los recursos naturales y la crisis climática.

Esto significa que es factible diseñar políticas con una lógica “ganar-ganar”, que optimicen el uso de los recursos fiscales, generen convergencia entre diversos objetivos nacionales y ayuden a los países a encaminar el cambio estructural que es necesario para alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible y cumplir con los compromisos ambientales adquiridos.

En tanto, el análisis de factores críticos permitió identificar tendencias relacionadas a las barreras que enfrentaron las iniciativas estudiadas y que constituirían obstáculos en una lógica de escalamiento. Un hallazgo central en este sentido fue que las barreras pueden ser múltiples, de diversa naturaleza y afectar a distintos actores involucrados en el proceso.

La falta de instrumentos financieros adaptados al desfase entre la concretización de los beneficios y la inversión, así como la falta de reconocimiento de mercado a productos más sostenibles y resilientes, constituyeron barreras frecuentes al escalamiento.

Por otra parte, factores de tipo cultural, tanto desde la perspectiva de los implementadores como de los beneficiarios, fueron también identificados como desafíos frecuentes y complejos, que requirieron un abordaje desde diversos ángulos para ser resueltos.

Otro grupo de barreras relevante fue el relativo a las capacidades de la entidad implementadora, rol que en los casos estudiados cumplió el Estado. Este elemento resultó crítico, ya que el implementador no sólo debe resolver sus propios obstáculos, sino que también actuar como colaborador para ayudar a resolver las barreras que enfrentan otros actores.

En particular, todas las iniciativas requirieron un apoyo sostenido del implementador a los productores en términos de desarrollo de conocimientos y de capital social. Para esto, fue necesario desplegar estructuras ad hoc de extensión agrícola o fortalecer sustantivamente las ya existentes, lo que puso en relieve la importante debilidad en la materia en muchos países.

Finalmente, las barreras normativas, al igual que los incentivos y desincentivos derivados de las políticas públicas, aparecieron como factores centrales en el bloqueo de la transformación.

La aplicación conjunta de los dos ejes de análisis propuestos: i) la visibilización de la totalidad de beneficios económicos, sociales y ambientales actuales; y ii) la identificación e implementación de medidas específicas para lidiar con un conjunto de factores críticos limitantes al proceso de escalamiento, permitió desarrollar seis recomendaciones.

Estas tienen el objetivo de ayudar a los tomadores de decisión a diseñar políticas públicas con una lógica “ganar-ganar” y a reconocer elementos clave que puedan ser incluidos tempranamente para encaminar el escalamiento de iniciativas de transformación.

La primera recomendación subraya la importancia de evidenciar la certeza de los beneficios y co-beneficios de la transformación para el conjunto de los actores implicados y lograr un balance en términos de su apropiabilidad y temporalidad. Se sugiere considerar los incentivos o retornos necesarios desde la perspectiva de los diferentes actores del proceso, de corto y largo plazo, hasta que se asegure la sostenibilidad del cambio.

La segunda recomendación destaca la relevancia de conocer mejor al productor y de desarrollar el capital social y las capacidades necesarias para la innovación. Esta sugerencia enfatiza la importancia de comprender la perspectiva del agricultor (valores culturales, costos de oportunidad, capacidades inmediatas, aspectos diferenciados por género, etnia, entre otras) en relación con el cambio propuesto y la relevancia del desarrollo de conocimiento y del capital social (asociatividad, acción colectiva, coordinación territorial, entre otras), para que pueda superar las barreras y encaminar la transformación.

La tercera se refiere a la necesidad reconocer que existe una diversidad de barreras (culturales, financieras, políticas, etc.) y la importancia de incorporarlas desde un inicio en la estrategia de escalamiento. Este elemento refuerza el hecho de que, dada su multiplicidad, sus diversas naturalezas y la gama de actores a los que afectan, las barreras al escalamiento requieren de una planificación estratégica, con indicadores claros de impacto y una temporalidad adecuada. De la misma forma, si no se integran desde un principio consideraciones de género y de inclusión en las iniciativas, los resultados de la iniciativa, no lograrán generar efectos en estas materias.

La cuarta sugiere identificar los roles clave y complementarios en el proceso de escalamiento de la organización que lidera el proceso y del resto de los actores del ecosistema de innovación en el proceso de escalamiento. Este punto busca aprovechar las fortalezas de todos los involucrados, dentro y fuera del sistema agroalimentario, de manera que la resolución de las diversas barreras o la carga financiera no recaigan únicamente en la entidad implementadora. El involucramiento de la academia, del sector privado y las alianzas público-privadas son una dimensión central de esta recomendación.

La quinta recomendación insta al desarrollo de una estrategia de financiamiento que considere la perspectiva de cada actor y el tiempo de concretización de los beneficios, considerando que muchas veces los productores no tienen acceso a financiamiento externo para financiar la transformación. Esta estrategia debe construirse sobre la base de una combinación que considere al mercado, a la banca convencional y a otras soluciones adaptadas de financiamiento.

La última sugerencia se refiere a la importancia de lograr estabilidad institucional y legitimidad para sostener el cambio en el mediano y largo plazo. En particular, esta recomendación subraya la necesidad de contar con mecanismos de transparencia, de consolidar una institucionalidad capaz de sortear cambios de gobierno y de prioridades políticas, y de generar estructuras de gobernanza locales que se proyecten y den continuidad a la iniciativa.

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Quedan menos de diez años para alcanzar los ambiciosos Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), en un entorno social, económico y ambiental cada vez más vulnerable a las amenazas climáticas y de cualquier otro tipo, a lo que se sumarán consecuencias sin precedentes derivadas de la pandemia COVID-19.

La FAO estima que la pandemia habrá añadido, sólo en 2020, hasta 132 millones de personas a los 632 millones que ya sufrían hambre en el mundo (FAO et al., 2020). Este punto resulta de vital importancia en nuestra región, donde la tasa de avance del hambre es la más alta a nivel global, con un aumento desde el 22,9% en 2014 al 31,7% en 2019 (FAO, et al., 2020). Esta realidad nos dice que hoy más que nunca se requiere de una acción urgente, especialmente para los más vulnerables.

Esta crisis debe marcar un punto de inflexión en la manera en que nuestras sociedades y los Estados enfrentan la construcción de la sostenibilidad y la resiliencia. El deterioro de los recursos naturales, la disminución de servicios ecosistémicos y el creciente impacto del cambio climático, están en el centro de la vulnerabilidad de la agricultura y de nuestra capacidad de garantizar a largo plazo alimentación suficiente para toda la humanidad.

Ante este desafío, debemos recordar que América Latina y el Caribe tiene un rol esencial, tanto en el suministro de alimentos a nivel global, como también en garantizar la sostenibilidad y resiliencia de sus sistemas productivos y de los medios de vida de sus agricultores, preservando así el capital natural para las generaciones futuras.

Las circunstancias y los retos que enfrentan los países de la región varían ampliamente y cada uno deberá encontrar su propio camino, con una combinación propia que maximice las sinergias entre una alimentación saludable para todos y una reducción del impacto ambiental y climático de los sistemas productivos.

Se calcula que, en el mundo, sólo un 1% de los 700 000 millones de dólares anuales que se entregan a los agricultores en forma de subsidios se utilizan en beneficio del medio ambiente (OCDE, 2018). El redireccionamiento de estos recursos hacia medidas vinculadas con la sostenibilidad y resiliencia, podría marcar una gran diferencia en el escalamiento de la transformación.

Por otra parte, en su Informe especial sobre el cambio climático y la tierra, el IPCC señaló que el potencial de mitigación por modificaciones en las dietas es similar al de cambios en actividades agrícolas y ganaderas y de la agrosilvicultura (IPCC, 2019)³⁵. La sostenibilidad y la resiliencia de los sistemas productivos, el acceso a la alimentación y el cambio de patrones alimenticios hacia dietas más saludables deben verse, más que nunca, como aristas de un mismo problema y abordarse de manera sinérgica y coordinada.

Este cambio no ocurrirá por sí sólo. Un alto compromiso político, cambios significativos en todos los sectores y en la economía en general, así como transformaciones en las políticas, inversiones y alianzas, serán imprescindibles. En este sentido, esperamos que este documento sirva para que los tomadores de decisión vean con mayor claridad que es posible combinar objetivos de desarrollo socioeconómico con objetivos ambientales y climáticos y, por otra parte, como una guía de recomendaciones para diseñar el escalamiento de iniciativas que promuevan la transformación hacia sistemas más sostenibles y resilientes. Para ser efectivos, estos cambios deberán considerar el conjunto del sistema alimentario y contemplar soluciones a lo largo de la cadena de valor.

La transición hacia una agricultura y sistemas agroalimentarios sostenibles y resilientes requerirá un grado elevado de consenso respecto de los problemas y la forma de abordarlos. Esto precisará la construcción de alianzas y coaliciones con actores más allá de la alimentación y la agricultura. Una gobernanza diferente, capaz de lograr una coordinación intersectorial e interinstitucional dentro de los Estados, como también el involucramiento y la participación efectiva de todos los actores, en particular del sector privado, será clave para encaminar esta necesaria transformación.