3. El cambio deseado: De iniciativas exitosas a políticas públicas

3.1 Marco conceptual

La transformación de la agricultura y de los sistemas alimentarios es uno de los principales desafíos de la sociedad y de los Estados en la actualidad. El cambio de paradigma en el sector será vital para frenar el deterioro de los recursos naturales, enfrentar la crisis climática, producir suficiente alimento para una población creciente, garantizar los medios de vida de los agricultores, el bienestar de la sociedad en su conjunto, y preservar el potencial de desarrollo para las futuras generaciones. Al mismo tiempo, estos cambios representan una inversión de alto retorno social, al crear nuevas oportunidades de negocios y empleos rurales (FOLU, 2019).

Una serie de iniciativas, modelos y enfoques productivos sostenibles y resilientes ya son una realidad en diversos territorios y contextos, con pruebas concretas de su éxito.

Entonces, ¿qué falta para dar el salto a escala que permita la transformación?

A través del análisis de siete trayectorias exitosas en América Latina y el Caribe, este documento tiene por objetivo ayudar a responder esta pregunta e identificar elementos que puedan facilitar y propiciar este salto a través del paso de iniciativas exitosas hacia políticas públicas.

El rol del Estado

Por su escala de actuación, por su capacidad de convocatoria y su rol central en la definición de marcos normativos en los que se desenvuelve la actividad económica de los países, el Estado tiene un rol muy importante en el fomento de modelos más sostenibles y resilientes.

Por otra parte, múltiples iniciativas que buscan desarrollar sistemas productivos más sostenibles y resilientes son impulsadas por universidades, instituciones de investigación, organizaciones internacionales de cooperación, la sociedad civil, el sector privado y por el mismo Estado.

Si éstas son validadas con éxito y valoradas positivamente por los actores del entorno, se espera generalmente que reciban un apoyo del Estado para darles continuidad o promoverlas, ampliando así su escala. En función de los casos, estas iniciativas podrán ser transferidas total o parcialmente a los organismos públicos competentes. A través de una combinación de instrumentos de política pública¹⁷ (como subsidios, regulaciones, provisión de servicios especializados y otros), las entidades públicas pueden fomentar directamente el cambio, o bien generar condiciones habilitantes para que los diferentes actores, desde sus distintos ámbitos, se sumen a él.

El proceso de escalamiento

Los procesos de escalamiento son dependientes del contexto del país y de los sistemas agroalimentarios en los que se desarrollan, por lo que su nivel de complejidad, etapas y tiempos requeridos para que los cambios alcancen una relevancia mayor, son variables.

Con el fin de identificar aprendizajes y recomendaciones que sean válidas en diversos contextos, el presente documento se acota a la fase de transición entre una experiencia piloto exitosa y su escalamiento a través de la aplicación de instrumentos de política pública. El análisis se realiza con una visión simplificada de la realidad, que se enfoca principalmente en las acciones de los agricultores y de los actores estatales, ya que estos son centrales para el proceso de transformación.

En este marco, este análisis considera que para que una iniciativa piloto sea apta para escalar a través de política pública, debe, al menos, considerar los dos siguientes elementos (GIZ, 2010):

1. Que el conjunto de los beneficios generados por la iniciativa sea visible y valorado por quienes hacen la política y los actores interesados.
2. Que se identifiquen y atiendan adecuadamente una serie de “factores críticos” (de tipo tecnológico, político, institucional, normativo, cultural u otros) que, en una lógica de escalamiento, pueden convertirse en barreras para la implementación de la política pública.

En relación con el primer elemento, el análisis considera que las iniciativas de transformación combinan beneficios económicos, sociales y ambientales, pero que su apreciación es generalmente fragmentada o incompleta. Por lo mismo, es clave avanzar en una mejor comprensión de su valor económico y financiero y en su efecto multiplicador, incluyendo los beneficios intangibles que no son directamente visibles en el mercado.

Esta visión global también es necesaria para identificar a quiénes favorecerá la iniciativa, más allá de sus beneficiarios directos, y cuándo se concretarán estos efectos. De manera complementaria, el análisis permitirá visualizar cómo la iniciativa contribuye a objetivos de política económica, social y ambiental, más allá del inicialmente perseguido por el sector impulsor.

En lo que respecta al segundo elemento, el análisis considera ciertos “factores críticos” que, en experiencias piloto, de escala limitada, pueden no afectar o al menos no comprometer su desarrollo. Pero, a medida que se incrementa la escala de aplicación, los costos de implementación, la necesidad de construir acuerdos políticos y sociales, y otros factores críticos, aumentan y se complejizan.

Por otra parte, la naturaleza de las medidas de transformación que involucran variables ambientales o climáticas hace que, en muchos casos, su pleno potencial -o la gama de beneficios esperados- se concrete en el mediano o largo plazo. Esto implica que exista un desfase temporal entre la concretización de los costos financieros y transaccionales de la intervención y sus beneficios, ya sea real o percibido. Este desfase temporal se vuelve más decisivo cuando más urgente son las demandas sociales y la necesidad de respuestas de corto plazo.

Si esta complejidad no es atendida tempranamente, puede impedir una rápida difusión o, incluso, determinar la inviabilidad de la iniciativa en el corto o mediano plazo.

Dado lo anterior, se plantean dos ejes de análisis para identificar recomendaciones que faciliten los procesos de escalamiento y mejoren su planificación ex ante: i) la visibilización de la totalidad de beneficios económicos, sociales y ambientales actuales y/o potenciales de la iniciativa, su apropiación y su temporalidad, y ii) la identificación de los factores críticos que pueden constituirse en barreras y las medidas específicas que se pueden desplegar para solventarlas.

Hacer esto durante el proceso de planificación puede permitir al hacedor de políticas escoger, de entre un abanico de alternativas, las que cuenten con mayor potencial en términos de generación de co-beneficios y de factibilidad de escalamiento.

Los dos ejes de análisis, descritos con mayor detalle en la sección siguiente, serán aplicados a los siete casos de estudio.