5. Hallazgos y recomendaciones

5.2 Recomendaciones para el éxito de la transformación

A continuación, se describen seis aprendizajes derivados del análisis de los casos que resultaron claves para encaminar el cambio en los sistemas productivos en los que se intervino. Estos se desarrollaron con una mirada prospectiva, para servir de guía en el diseño de iniciativas de escalamiento o políticas públicas a partir de iniciativas piloto que hayan demostrado ser efectivas.

El conjunto de las fases de escalamiento dependerá del contexto del país en que se desarrollen y requerirá un lapso mayor o menor hasta que los cambios introducidos alcancen un papel relevante. Este proceso y su gobernanza son aspectos aún por conocer y quedan fuera del alcance de este documento. Sin embargo, los hallazgos descritos a continuación permitirán anticipar e identificar elementos clave que pueden ser incluidos tempranamente para acelerar el cambio.

En el proceso de escalamiento, el Estado constituye un actor esencial debido a su exclusiva capacidad de establecer regulaciones y de proveer bienes o servicios que los privados no pueden entregar. No obstante, las recomendaciones enumeradas en esta sección están planteadas de forma neutra, para ser implementadas bajo distintas modalidades, con mayor o menor presencia del Estado, y bajo esquemas cooperativos o individuales.

1. Evidenciar la certeza de los beneficios y co-beneficios, y lograr un balance en apropiabilidad y temporalidad.

Beneficios económicos, sociales y ambientales

Un aprendizaje central del análisis es que las iniciativas diseñadas con fines ambientales y climáticos también generan múltiples beneficios económicos y sociales para productores y sus comunidades. Esto muestra, sobre la base de casos concretos a lo largo de todo el continente y en diferentes subsectores de la agricultura, que existen opciones de transformación de la agricultura hacia sistemas más sostenibles y resilientes que son portadores de mayor productividad y de un mayor bienestar para los productores y su entorno.

Para que este efecto sea visible y sirva de impulso en el proceso de escalamiento, se sugiere identificar a los diferentes actores implicados (beneficiarios directos e indirectos, actores de la cadena productiva, implementadores, gobiernos locales, otros) y evidenciar el abanico de beneficios que el proyecto puede materializar. Mientras más consciencia haya de la cantidad, valor y rango de beneficios asociados a una intervención, más probable será que los involucrados la apoyen y escale. Por lo mismo, la visibilización y, eventualmente, la valoración económica de estos resulta especialmente relevante.

Otro factor importante que se observó es que, aquellas intervenciones que incrementaron los beneficios apropiables, a corto y mediano plazo, por parte de los productores tuvieron mayor probabilidad de escalar y mantenerse en el tiempo sin apoyo o solo con uno inicial. Los otros tipos de beneficios, sociales y ambientales, requirieron más tiempo para concretizarse y, en mayor o menor medida, de una serie de intervenciones (ver capítulo anterior) para hacerlos más visibles, mantenerlos en el tiempo y escalarlos.

En el caso de los beneficios ambientales, la débil apropiabilidad se agudiza, en muchos casos, por los largos plazos requeridos para su concretización. Los casos analizados mostraron que la combinación de una serie de beneficios apropiables y no apropiables por el conjunto de los actores involucrados, además del apoyo externo por un período de tiempo relevante, es fundamental para el éxito.

En el caso de los beneficios ambientales, la visibilización y el aprovechamiento de su valor de uso indirecto, resultó fundamental para hacerlos más tangibles, en particular, desde la perspectiva de los agricultores.

De hecho, actualmente estamos en un momento de inflexión en cuanto a los beneficios ambientales, debido a que, con niveles de degradación ambiental cada vez más severos, la protección ambiental provee beneficios más visibles y relevantes en el corto plazo. Este es el caso de la reducción de la contaminación, la preservación o restauración de recursos productivos (suelos, bosques, stock de peces, etc.) y de servicios ecosistémicos (disponibilidad de agua, polinización, etc.), y la lucha contra el cambio climático.

La resiliencia, un beneficio transversal

El nivel de riesgo ante eventos de origen natural y antrópico que enfrentan los productores está vinculado a una combinación de factores económicos/productivos, ambientales/climáticos y sociales. Considerando la combinación de beneficios económicos, sociales y ambientales generados en los casos analizados, es de esperar que el nivel de resiliencia tanto de los de los agricultores, de los sistemas productivos y, en ciertos casos, de los ecosistemas se haya fortalecido.

Para aprovechar este efecto, es importante identificar con antelación los elementos que fortalecen el nivel de resiliencia y desarrollar una estrategia que potencie su acción individual y sinérgica.

Asimismo, reducir el riesgo actual y evitar la reproducción del riesgo, deben constituir ejes transversales de las intervenciones de transformación de la agricultura.

2. Conocer mejor al agricultor, desarrollar capital social y capacidades de innovación.

Los factores culturales y la resistencia a cambiar los comportamientos, ya sea por parte de los agricultores, o de otros actores involucrados, constituyeron importantes retos.

Los casos de transformación de la agricultura desafían, en muchos casos, los aprendizajes académicos o la manera de hacer tradicional y anclada de los productores y los diferentes agentes que intervienen en el desarrollo agrícola (extensionistas, funcionarios de ministerios de agricultura, prestadores de servicios, y otros). En muchos casos, se percibe incluso un costo de oportunidad en el paso hacia tecnologías más sostenibles, aunque en realidad se trata más bien de una barrera cultural.

Ya sea que se trate de barreras culturales o de verdaderos costos de oportunidad, resulta fundamental para el éxito de las iniciativas de transformación, identificar estos elementos y comprender adecuadamente la perspectiva del agricultor a la hora de enfrentar el cambio. La intervención debe poder demostrarles que tiene un bajo riesgo y que genera beneficios en términos económicos vía el mejoramiento de los procesos y/o de la eficiencia del sistema productivo, el acceso a nuevos mercados, etc. En caso de que no sea así, el implementador deberá tomar medidas para que los afectados consideren que se encuentren igual o mejor luego de aplicada la intervención, para que esta escale y sea duradera. En este sentido, la visibilización de los beneficios no directamente apropiables por el agricultor jugará un rol fundamental. Este es el caso, en particular, de los beneficios en términos de bienestar laboral y sanitario/ambiental del productor, su familia y comunidad.

El desarrollo de conocimientos, incluyendo el uso de herramientas de base científica y de tecnología digital, así como el fortalecimiento del capital social de los productores y sus comunidades, fueron en todos los casos estudiados elementos centrales para el éxito, tanto para desarrollar las capacidades requeridas por el cambio o innovación, como para resolver desafíos de orden cultural. El desarrollo del conocimiento de los productores, así como el del capital social y en particular las capacidades organizacionales, resultaron fundamentales en todos los casos estudiados. Este tipo de bienes sociales permiten una mayor sostenibilidad en el cambio, tienen un efecto multiplicador para el desarrollo rural en general, y mejoran la participación de agricultores en los procesos de gobernanza que los atañen.

Cabe destacar que en la mayoría de los casos se requirió de un acompañamiento intensivo (especialmente al inicio) y sostenido de los productores para el desarrollo y consolidación de las capacidades. Considerando la debilidad de los servicios públicos de extensión agrícola, este elemento supone un costo importante para la entidad implementadora que, en el caso de las experiencias analizadas, fue cubierto por la cooperación internacional. En una perspectiva de escalamiento, es central contar con una estrategia para el traspaso, al menos parcial, de estos costos en un mediano plazo. En los casos estudiados, este rol fue parcialmente transferido hacia actores privados de la cadena de valor, actores presentes en el territorio (academia, ONG u otros) o entidades asociativas de productores de segundo nivel.

3. Reconocer la diversidad de barreras y la necesidad de incorporarlas tempranamente a la estrategia de escalamiento.

El análisis de los casos dejó en evidencia que las barreras que enfrentan los procesos de escalamiento son múltiples, de diversa naturaleza y afectan a distintos actores involucrados. Pese a esta complejidad, la mayoría de las barreras identificadas parecen superables a través de la implementación de medidas de mitigación. Los siguientes puntos detallan recomendaciones para enfrentarlas:

Integrar la complejidad desde el diseño del plan de escalamiento.

Internalizar desde el momento del desarrollo de la iniciativa de escalamiento o política publica las dificultades que enfrentará el Estado, o las entidades que promueven el cambio, al implementarla. La aplicación del análisis de los factores críticos (capítulo 3.2.2) puede constituir un buen inicio para la identificación de barreras. El reconocimiento y visibilización de los diferentes beneficios (considerando sus niveles de apropiabilidad y temporalidad), por parte de los diferentes actores, deberá ser integrada en las estrategias que se consideren para solventar las barreras.

Demostrar la eficiencia y efectividad del plan.

Las entidades públicas involucradas en el escalamiento deben justificar que la iniciativa encamina los objetivos de desarrollo priorizados y que se hará un buen uso de los recursos públicos a través de indicadores de resultados y de impacto económico, social y ambiental. Además, requieren demostrar que la forma de proveer los bienes y servicios del proyecto (asistencia técnica, información y otros) se realiza de manera eficiente, utilizando capacidades disponibles en el Estado o el sector privado.

Plazos adecuados para sentar las bases tecnológicas, sociales e institucionales.

Pese a que todas las iniciativas incluyeron beneficios a corto plazo, para que se consolide el proceso de cambio y la concretización de toda la gama de beneficios se requirió un apoyo de largo aliento por parte del organismo implementador. En los casos analizados, numerosas barreras fueron superadas gracias a plazos extendidos que permitieron sentar las bases tecnológicas, sociales e institucionales del cambio. En estos procesos, el rol del implementador fue fundamental para establecer acciones orientadas a crear voluntad política y convicción entre los actores clave del proceso. Dependiendo de los casos estudiados, se requirieron entre cinco (ganadería climáticamente inteligente) a 20 años (gestión comunitaria forestal) para lograr la autonomía de las iniciativas y el convencimiento necesario para escalar o replicar.

Considerar el impacto de la regulación y de los incentivos.

El efecto de la regulación y su cumplimiento, y de los incentivos y desincentivos, así como la capacidad de sobreponerlos, es crucial para el éxito de los proyectos y su escalamiento. En los casos de Guatemala y México, el desarrollo de nueva normatividad fue una de las claves para la estabilidad y el éxito de las iniciativas.

En ciertos casos, la existencia de incentivos perversos puede llegar a inhibir la adopción del cambio. Por otra parte, la sola existencia de una norma puede no ser suficiente, por lo que se requiere fiscalización para que el cambio deseado se aplique. Sin embargo, en algunos casos, la fiscalización no se puede llevar a cabo, por el efecto perjudicial que esto provocaría en poblaciones vulnerables. La clave está en entender el papel de la regulación y de los incentivos en la estrategia de escalamiento, y los eventuales problemas de equidad que pueden provocar de manera colateral. Una buena estrategia conducida por la entidad implementadora, que recoja los posibles efectos secundarios de la medida principal, puede ser clave para impulsar la voluntad de las autoridades y del resto de los involucrados.

Voluntad política.

Más allá de la evidente importancia de la voluntad política de las autoridades para el éxito del cambio, el análisis de los casos mostró que las iniciativas que lograron generar convicción sobre su pertinencia en todos los actores clave, desde sus diferentes perspectivas, vieron facilitada su implementación.

Es importante considerar que este concepto puede ocultar cuestionamientos relativos a otros desafíos que el proyecto no pudo resolver, en particular ligados a elementos culturales y a efectos redistributivos. En el caso del escalamiento, donde el impacto de las medidas alcanza un mayor espacio físico y afecta a un mayor número de actores, la caracterización de las barreras, desde sus distintas perspectivas, resulta central, ya que, si no son abordadas o resueltas adecuadamente, podrían significar un bloqueo o fracaso del proceso.

Incorporar consideraciones de género e inclusión.

Los casos que no incluyeron consideraciones de género e inclusión desde el diseño de las iniciativas, no lograron un impacto en la materia ni tampoco se beneficiaron de su potencial en términos de pertinencia y desarrollo. Esta consideración resulta central en la región dado el porcentaje de población indígena y afrodescendiente, sus altos niveles de vulnerabilidad y el rol clave que juegan en la conservación y aprovechamiento de los recursos naturales.

4. Identificar roles clave y complementarios en la organización que lidera el cambio y en el resto de los actores del proceso de escalamiento.

Todo proceso de cambio requiere por lo general de un actor que lidere, dé coherencia, y colabore en la superación de las barreras que enfrentan los involucrados.

En el caso de las experiencias estudiadas, el Estado ocupó este rol de liderazgo, aunque al mismo tiempo resultó ser el actor que concentró la mayor cantidad de barreras tras el análisis de factores críticos. En efecto, los organismos implementadores de procesos de cambio, sean públicos o privados, deben contar con información y capacidades específicas que no necesariamente están disponibles al inicio del proyecto. Por otra parte, deben asumir los costos de coordinación interinstitucional e intersectorial, los procesos administrativos y costos de transacción, la provisión de asistencia técnica y el acompañamiento a los actores, muchas veces requerido a mediano y largo plazo.

Considerando lo anterior, surgen dos recomendaciones. La primera es la importancia de enfocarse no sólo en los desafíos de los agricultores, sus cadenas de valor o su entorno, sino también en las capacidades internas del organismo implementador para liderar el proceso de cambio durante el plazo requerido.

La segunda recomendación tiene que ver con la necesidad, por parte de la organización que lidera el cambio, de integrar el ecosistema de innovación en la resolución de las barreras al escalamiento. En efecto, estas últimas, sean del propio Estado o de otros actores clave, son de distinta naturaleza, presentan diversos grados de dificultad y pueden ser resueltas por otros actores relevantes del proceso, del territorio o del país. Esto ocurrió en la iniciativa mexicana, donde el sector privado retomó la promoción, difusión y asistencia técnica para las energías alternativas, o en Uruguay, donde la academia y los institutos de investigación se convirtieron en facilitadores y difusores de primera línea de las buenas prácticas.

En consecuencia, es altamente recomendable observar, comprender e integrar el ecosistema de innovación relevante para la iniciativa de escalamiento o la política pública, de manera que no todos los desafíos deban ser resueltos o financiados por la organización implementadora. Un caso particular de integración con el ecosistema de innovación es el fomento de alianzas público-privadas. Dada la diversidad de actores involucrados en las potenciales barreras, resulta valioso diseñar estrategias de escalamiento basadas en coaliciones que involucren a nuevos participantes al proceso, para ampliar la base política y colaborar en la mitigación de los riesgos. Estas pueden incluir, además de las entidades públicas, a actores del sector privado y a entidades de la academia, la ciencia y la tecnología. En este contexto, las alianzas no son simples foros de validación o difusión del proyecto, sino espacios para construir una hoja de ruta común que aborde las barreras que limitan el escalamiento. En la práctica, pueden desempeñar un rol de mesa de concertación y alineamiento de objetivos, y de implementación de las acciones acordadas. En los casos de producción de frutos rojos en Chile y de energías limpias en México, la articulación público-privada respondió eficazmente al desafío de proveer bienes y servicios, y a resolver barreras.

Es importante destacar que, aunque todos los casos estudiados consideran al Estado como organización promotora del cambio, es igualmente posible que otras instituciones puedan asumir un papel de liderazgo en la implementación directa y abogar para que el Estado genere las condiciones habilitantes, mediante cambios normativos, revisiones de subsidios que lo inhiban, o la entrega de bienes públicos críticos.

Finalmente, se debe mencionar la importancia de impulsar, tanto desde el Estado como desde el sector privado, el reconocimiento de los productos derivados de una agricultura más sostenible, incluyendo los mercados domésticos, destino de la gran mayoría de la producción. En particular, se deberían explorar soluciones que permitan que la carga financiera de este reconocimiento no recaiga únicamente en el consumidor final. En efecto, la responsabilidad de generar una agricultura más sostenible, una alimentación más saludable y un mayor bienestar de la población debe ser compartida por todos los actores de la cadena, tanto públicos como privados.

5. Desarrollar una estrategia de financiamiento que considere la perspectiva de cada actor y la temporalidad de concretización de los beneficios.

La disponibilidad de recursos financieros es normalmente planteada como la principal limitante al escalamiento. Sin embargo, en los casos analizados el financiamiento no aparece como el único o primordial problema, sino más bien como un obstáculo más que requiere ser resuelto para el éxito. Esto invita a poner la identificación y definición de acciones para superar las barreras como paso previo a movilizar fondos, asegurando que éstos sean eficazmente gastados y produzcan el efecto deseado.

Hecha esta salvedad, se debe enfatizar que el financiamiento del cambio desde la perspectiva del productor resulta una barrera en varios casos. Esta situación deriva de una serie de elementos. El primero es la dificultad de acceder a financiamiento a través de la banca tradicional debido a que la gran mayoría de los productores no son sujetos de crédito (no son dueños de la tierra, son de pequeña escala, etc.), la banca no considera que la tecnología a implementar esté madura (muchas veces las “innovaciones ambientales” no siguen la corriente productiva dominante), o porque existe un desfase entre el momento de las inversiones y el de los beneficios, que hace que el plan de financiamiento sea inviable.

En el escenario más favorable (iniciativa financiable por la banca convencional y cambio premiado por el mercado), el escalamiento resulta mucho más fácil, ya que los actores privados (banca y consumidores), juegan también un rol determinante en el impulso de la iniciativa, lo que permite reducir el peso fiscal del cambio.

En la mayoría de los casos el alejamiento del Estado ocurre, sin embargo, de manera paulatina y parcial, puesto que debe cubrir otras áreas en las que su rol no puede ser transferido completamente a un privado y, aunque pudiera, igualmente debería velar por que los resultados no generen externalidades o fallas de mercado de tipo social o distributivo.

En términos del escalamiento, es recomendable realizar el análisis financiero por actor, particularmente desde la perspectiva del productor vinculado al programa, para entender el efecto que genera el cambio y permitir el diseño de mecanismos financieros que reduzcan la brecha temporal y mitiguen los riesgos asociados. Contar con este tipo de mecanismos financieros será determinante para el escalamiento de la transformación de la agricultura, para lo cual se deberán explorar opciones con diversos tipos de entidades financieras. El caso de “Ganadería Climáticamente Inteligente”, en Ecuador, y la alianza lograda con BanEcuador para el financiamiento de prácticas sostenibles amarradas a la disminución de emisiones de GEI es un ejemplo interesante en este ámbito.

La madurez de la tecnología es un elemento que también es importante evaluar cuidadosamente. Para que una innovación se considere madura, se requiere que sus resultados sean predecibles, que cuente con soporte técnico y financiero sostenido en caso de fallas, además de tener capacidad de actualización y evolución en el tiempo. Las tecnologías que no superan todas las fases de desarrollo³⁴ normalmente no son financiadas por instituciones financieras tradicionales como bancos comerciales, sino que por fondos de capital de riesgo o donantes. Por lo tanto, resulta relevante entender el estado en que se encuentra la propuesta tecnológica que se intenta impulsar, y planificar en consecuencia las alternativas financieras para el proceso de escalamiento.

En este ámbito, es importante mencionar la experiencia de América Latina y el Caribe en el desarrollo de asociatividad de productores como estrategia para acceder al crédito. Esta se vio reflejada especialmente en el caso de “Manejo forestal comunitario”, en Guatemala. Igualmente, es importante mencionar que la construcción de organizaciones de productores fuertes y funcionales es un proceso largo y progresivo. Por lo mismo, se deberían considerar diversas estrategias de financiamiento del cambio que se puedan emplear sucesivamente.

6. Lograr estabilidad institucional y legitimidad para sostener el cambio.

Por su extensión en el tiempo y espacio geográfico, los mecanismos de escalamiento se ven favorecidos en condiciones de gobernanza que otorguen credibilidad y estabilidad, y garanticen continuidad e impulso a los esfuerzos desplegados y avances logrados. Entre estos, los mecanismos de vigilancia que aseguren transparencia y regulen la influencia de grupos de interés resultan fundamentales.

Es igualmente recomendable encontrar mecanismos que permitan, desde un comienzo, la consolidación de estructuras institucionales capaces de sortear cambios de gobierno y de prioridades políticas. Para esto, es importante vincular la iniciativa de escalamiento a procesos de planificación en diferentes niveles de gobierno, desde las prioridades nacionales a las subnacionales. Otra estrategia es encontrar liderazgos fuera de la administración pública y no sometidos al ciclo político, o bien el involucramiento temprano de actores interesados que representen visiones políticas diversas.

Finalmente, es importante considerar el fortalecimiento del capital social agrícola y rural, mediante estructuras de gobernanza locales que se proyecten y den continuidad más allá de la misma iniciativa. Esto permite, por una parte, incrementar el nivel de sostenibilidad de la transformación, y, por otra, elevar la participación de los beneficiarios en los procesos de gobernanza que los atingen, contribuyendo a que las políticas públicas se mantengan alineadas con sus prioridades y necesidades.