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Resumen Ejecutivo
Una agricultura próspera, inclusiva, sostenible, baja en emisiones y resiliente al cambio climático es posible en América Latina y el Caribe, y lograrla es imperativo para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y dar cumplimiento al Acuerdo de París. Esa es la conclusión tanto de la comunidad científica, como de los Estados y de la sociedad en general.
La pandemia del COVID-19, con su enorme costo humano y económico, puso aún más en evidencia la necesidad de construir resiliencia ante las múltiples amenazas que se presentan de manera simultánea. Los sistemas de los que depende nuestra forma de vida son complejos y están estrechamente vinculados. Por lo mismo, aquello que afecta a una dimensión se transfiere a las otras, y puede dificultar la conquista de los ODS en su conjunto.
Vivimos en una era caracterizada por los riesgos sistémicos, debido a la interconexión e interdependencia entre países, personas y tecnologías. Por lo mismo, resulta esencial identificar caminos que ayuden a avanzar efectivamente hacia una transformación de los procesos productivos y así lograr alimentos más sostenibles. Con ese objetivo, la FAO presenta en este documento una serie de recomendaciones surgidas a partir del estudio de trayectorias exitosas de cambio en la región.
En esa línea, la recuperación post pandemia presenta una enorme oportunidad para lograr una economía más sostenible e inclusiva, que permita un futuro con menos riesgo. Sin embargo, los recursos públicos disponibles son limitados y los desafíos innumerables. Se deberán priorizar entonces políticas “ganar-ganar”, que permitan avanzar simultáneamente en las agendas socioeconómica, ambiental y climática.
Existen ya múltiples iniciativas que buscan una agricultura más sostenible y resiliente en la región, que han demostrado efectividad en diferentes territorios y contextos. Sin embargo, aún no están lo suficientemente extendidas. Entonces ¿qué falta para dar el salto a escala?
A través del análisis de siete experiencias de transformación de la producción agrícola en América Latina y el Caribe, el presente documento busca mostrar proyectos replicables que lograron conjugar una mayor productividad y rentabilidad con un desarrollo social y ambiental sostenible.
El objetivo final es apoyar a los tomadores de decisión en la identificación de elementos que faciliten el escalamiento de este tipo de iniciativas exitosas hacia políticas públicas.
Los casos estudiados se enfocan en el sector productivo agrícola, incluyendo cultivos, ganadería, bosques, pesca y acuicultura.
El Contexto
La agricultura y los sistemas alimentarios son vitales para el presente y el futuro de todos en América Latina y el Caribe, tanto para el 40% que vive en zonas rurales, como para el resto que habita en las ciudades (Trivelli y Berdegué, 2019).
Existe consenso en que la agricultura y los sistemas alimentarios de América Latina y el Caribe pueden ser mejores, más rentables, inclusivos y sostenibles, y con ello impactar positivamente en el desarrollo de la región. Pueden generar una mayor y mejor alimentación y también evitar la generación de costos indirectos para la sociedad, como son los problemas de salud, la falta de agua de calidad, el cambio de uso del suelo, entre otros.
Por lo mismo, la necesidad de repensar la manera de hacer agricultura resulta de suma importancia, tanto para resolver problemas existentes como para evitar que otros se agraven. Pero ¿qué significa este cambio y qué oportunidades presenta?
Se estima que el retorno social de la inversión requerida para la transformación de la agricultura y de los sistemas alimentarios, equivalente a un 0,5% del Producto Interno Bruto global, podría llegar a ser 15 veces la inversión inicial. El proceso de cambio generaría además oportunidades de negocio por hasta 4,5 billones de dólares al año para 2030, y crearía más de 120 millones de empleos rurales decentes (FOLU, 2019).
Para América Latina y el Caribe, esto significaría:
- Preservar e incluso ampliar el rol de la agricultura como motor de desarrollo económico, sobre la base de una mayor productividad y resiliencia, que al mismo tiempo ayude a los países a reducir la huella ambiental. Lo anterior resulta fundamental para que el patrimonio natural de la región pueda garantizar la base productiva a largo plazo, contribuir a los equilibrios y dinámicas ambientales de escala global, aportar a la resiliencia de los sistemas productivos y resguardar la herencia para las futuras generaciones.
- Dinamizar el área rural para alcanzar una mayor inclusión y bienestar de los pequeños productores, a través de una menor vulnerabilidad de sus medios de vida ante riesgos de origen natural y antropogénico.
- Acompañar y promover el cambio de hábitos alimenticios, con base en una oferta de alimentos sostenibles, variados, nutritivos y más saludables.
Mientras antes se lleve a cabo esta transición hacia una mayor sostenibilidad y resiliencia, menos complejos serán los desafíos a futuro, y, sobre todo, más fácil será capitalizar las oportunidades actuales y cosechar los beneficios asociados.
El cambio deseado: De iniciativas exitosas a políticas públicas
Múltiples iniciativas que buscan aumentar la sostenibilidad y resiliencia de la agricultura son iniciadas por universidades, instituciones de investigación u organizaciones internacionales de cooperación, en asociación con el Estado. Si estas iniciativas son validadas con éxito, se espera que sean transferidas total o parcialmente a organismos públicos competentes con el fin de darles continuidad y ampliar su cobertura. Estas entidades, a través de una combinación de instrumentos de política pública (como subsidios, regulaciones y provisión de servicios especializados, entre otros), pueden fomentar directamente el cambio, o bien generar condiciones habilitantes para que los diferentes actores, desde sus distintos ámbitos, se sumen.
El estudio considera que para que una iniciativa piloto sea apta para escalar a política pública, debe, al menos, tener en cuenta los dos siguientes elementos:
- Que el conjunto de beneficios generados por las iniciativas sea visible y valorado por quienes hacen la política y por los actores interesados.
- Que se identifiquen y atiendan adecuadamente una serie de “factores críticos” (de tipo tecnológico, político, institucional, normativo, cultural u otros) que, en una lógica de escalamiento, pueden representar costos o barreras para la implementación de la política pública.
El primer elemento busca mostrar en qué medida los beneficios recaen sobre los diferentes actores, el nivel de apropiabilidad de estos, su temporalidad (el tiempo necesario para su concretización), sus efectos distributivos y los potenciales efectos multiplicadores. La siguiente figura resume los conceptos aplicados en el análisis de beneficios.
Figura Nº1: Tipos de beneficios en la evaluación de una política pública para la transformación de la agricultura
El segundo elemento busca identificar los factores críticos que pueden condicionar el despegue o fracaso del escalamiento de una iniciativa. En efecto, a medida que se incrementa la escala de aplicación, aumentan y se complejizan los costos de implementación, la necesidad de construir acuerdos políticos y sociales, y de contar con capacidades institucionales.
Por otra parte, en el caso de ciertas variables ambientales, puede existir un desfase temporal entre la concretización de los costos financieros y transaccionales de la intervención, y sus beneficios, lo que puede representar un impedimento para el escalamiento. Este desfase se vuelve más decisivo cuando más urgente son las demandas sociales y la necesidad de respuestas de corto plazo, y, por tanto, es una consideración especialmente importante para la recuperación post pandemia.
El análisis considera la importancia de identificar y abordar tempranamente los factores críticos que pueden constituirse en barreras al escalamiento. Esto, con el objetivo de incrementar la aplicabilidad, efectividad y sostenibilidad de las iniciativas que se implementen.
Con este fin, se identificaron 13 factores críticos relacionados a la tecnología, el mercado, los efectos redistributivos, los aspectos culturales, las capacidades de los productores y de las instituciones, el marco legal y la gobernanza. Algunos de ellos aplican desde la perspectiva del agricultor, otros desde actores indirectamente afectados y finalmente desde el organismo promotor o implementador de la medida.
En el siguiente cuadro se presenta un resumen de estos factores:
Cuadro 1: Factores críticos del proceso de transformación de la agricultura
Pasar a la acción: Siete casos de transformación en América Latina y el Caribe
La selección de las siete experiencias analizadas se realizó con la intención de cubrir diversos territorios, sectores y problemáticas importantes para la transformación de la agricultura en América Latina y el Caribe. Cada caso fue estudiado aplicando la metodología explicada anteriormente, poniendo en evidencia la gama de beneficios obtenidos, los factores para su escalamiento y las estrategias empleadas para resolverlos.
Los casos seleccionados fueron:
1. Ganadería Climáticamente Inteligente en Ecuador. La adopción de buenas prácticas ganaderas, con apoyo financiero y tecnológico del sector privado, permitió aumentar los rendimientos y los ingresos de los productores, a la vez que redujo las emisiones de gases de efecto invernadero y mejoró el estado de los suelos y la biodiversidad.
2. Energías limpias y eficiencia energética en la agroindustria en México. El aumento de la eficiencia energética y aprovechamiento de residuos orgánicos para generación de energía en la agroindustria fortaleció la unidad productiva, las condiciones laborales de los trabajadores, la salud ambiental de las comunidades aledañas y ha ayudado a sostener el desarrollo de un sector privado de servicios y tecnología energética sostenible adaptada al agro.
3. Manejo forestal comunitario en Guatemala y Colombia. La conservación, gestión y promoción de una cultura de legalidad se combinaron exitosamente con el desarrollo sostenible de las comunidades forestales, generando empleo, ahorro, creación de valor agregado e inversión en desarrollo social y productivo.
4. Gestión ambientalmente adecuada de plaguicidas en Uruguay. La introducción y adaptación local de tecnología, asociada a la participación de actores y agricultores jóvenes formadores de opinión, facilitó el desarrollo de alternativas productivas efectivas tanto en términos técnicos, económicos y ambientales.
5. Gestión sostenible de la captura incidental en pesquerías de arrastre en el Caribe y Brasil. El uso de tecnologías innovadoras para la pesca, diseñadas en conjunto con las comunidades, redujo la cantidad de capturas incidentales, cuidando la biodiversidad y reduciendo los costos de producción, además de mejorar las condiciones laborales de los pescadores.
6. Acuerdos de Producción Limpia en Chile. El desarrollo de alianzas voluntarias público-privadas, negociadas con los actores de la cadena y del territorio, generaron beneficios para todos, desbloqueando cuellos de botella y traduciéndose en mayor eficiencia, sostenibilidad y resiliencia productiva.
7. Mesas Técnicas Agroclimáticas en Colombia. El desarrollo de mecanismos participativos de concertación territorial en torno a información agroclimática, le permiten al productor tomar mejores decisiones y reducir su riesgo climático, mediante el acceso a recomendaciones oportunas, relevantes y adaptadas a su contexto.
Figura Nº2: Mapa de los casos de transformación seleccionados
Hallazgos
Sobre la puesta en valor de los beneficios
El estudio visibiliza los múltiples beneficios económicos y sociales aportados por iniciativas que fueron originalmente diseñadas y financiadas con el objetivo de reducir el impacto de la agricultura en los recursos naturales y el cambio climático.
En términos económicos, se generaron co-beneficios principalmente debido a mejoras en eficiencia productiva, pero también por el desarrollo de nuevas fuentes de ingresos y en algunos casos a través de la certificación de la producción, lo que permitió acceso a mercados más exigentes.
En relación con lo social, el análisis de los casos puso en evidencia la existencia de múltiples beneficios en términos de desarrollo de conocimientos y de capacidades organizacionales, de emprendimiento, así como el fortalecimiento del tejido social. Todos estos elementos resultaron centrales para la apropiación de la iniciativa por parte de los diferentes actores involucrados, y para alcanzar los objetivos perseguidos. Por otro lado, permitieron dar mayor sostenibilidad al cambio y generaron un efecto multiplicador, al fortalecer las capacidades de innovación y de emprendimiento de los productores.
En cuanto a los beneficios ambientales, se observó que los largos tiempos de concretización de algunos de ellos implica que muchas veces sean invisibilizados en el corto y mediano plazo. La valoración del uso indirecto de los beneficios ambientales, generalmente ligada a los servicios ecosistémicos (mayor disponibilidad de agua, control de la erosión, salud ambiental, etc.) permitió hacerlos más tangibles en un menor plazo para los diferentes actores y, en particular, para los agricultores. En la mayoría de los casos, se requirió sostener las iniciativas con apoyo externo por largos periodos para lograr la realización completa de sus objetivos, su autonomía y escalamiento.
Un factor destacado del análisis del conjunto de los casos fue que aquellas intervenciones que incrementaron los beneficios apropiables por parte de los productores tuvieron mayor probabilidad de escalar y mantenerse en el tiempo sin apoyo adicional. Los otros tipos de beneficios (parcialmente apropiables y menos apropiables), requirieron, en mayor o menor medida, de una serie de estrategias para hacerlos más visibles, mantenerlos en el tiempo y escalarlos.
Otro punto central que emergió del análisis fue que las iniciativas que no tienen objetivos específicos ligados a la resiliencia, igualmente la fortalecen. El nivel de riesgo que enfrenta el productor está vinculado a una combinación de factores económicos, productivos, ambientales, climáticos y sociales. Por lo mismo, los co-beneficios identificados en términos de eficiencia (producir mejor y más con menos), sociales (en particular el desarrollo de conocimiento y el fortalecimiento del capital social), ambientales y climáticos, se complementan para resultar en una mayor resiliencia del productor ante futuras amenazas.
Sobre la gestión de los factores críticos para el proceso de transformación
El análisis de los 13 factores críticos permitió identificar un abanico de barreras frecuentes que enfrentan las iniciativas de transformación de la agricultura en su escalamiento.
El primer grupo importante de barreras tuvo relación con la capacidad inmediata y la disposición del productor a hacer el cambio. En este aspecto, las barreras culturales, por parte de los beneficiarios (aunque también de los implementadores), fueron reconocidas entre las más frecuentes y complejas. Cabe destacar que, en ciertos casos, las barreras culturales fueron confundidas con costos de oportunidad. Para superar esta clase de barreras, fue generalmente necesario un apoyo intensivo al inicio, muy superior al de los servicios tradicionales de extensión, y, sobre todo, un acompañamiento sostenido en el tiempo, imprescindible para consolidar los cambios.
El acceso a capital para costear el cambio resultó igualmente una barrera frecuente para el productor, debido a la falta de alternativas e instrumentos financieros adaptados al desarrollo de una agricultura más sostenible y resiliente. Lo anterior ocurrió principalmente por el desfase temporal entre la inversión y la concretización de los beneficios, así como por el insuficiente reconocimiento de las instituciones financieras a tecnologías más sostenibles y resilientes, y del mercado a alimentos provenientes de estos procesos.
Otro grupo importante de barreras tuvo relación con las capacidades de la entidad que implementa el proceso de escalamiento, que en el caso de las iniciativas estudiadas fue el Estado. Este elemento resulta crítico, ya que el Estado no sólo debe resolver sus propios obstáculos, sino que al mismo tiempo colaborar para solventar las barreras de otros actores.
En particular, los costos de generación de información, de desarrollo de capacidades especializadas, de coordinación interinstitucional y la capacidad de aportar un acompañamiento sostenido por periodos extendidos, surgieron como factores relevantes de dificultad en el proceso de cambio.
Finalmente, contar con voluntad política y generar convicción sobre la pertinencia del cambio entre todos los actores clave fueron elementos centrales para viabilizar los procesos de transformación. En la misma línea, la adecuación o cambio de la normatividad en varios casos representó una barrera significativa.
Recomendaciones para el éxito de iniciativas de transformación
El análisis realizado permitió identificar seis elementos clave para avanzar hacia una agricultura sostenible y resiliente en la región:
Estos elementos se detallan con el objetivo de servir de guía para el diseño de iniciativas y su escalamiento a políticas públicas, a partir de proyectos piloto considerados exitosos.
- Evidenciar la certeza de los beneficios y co-beneficios, y lograr un balance en apropiabilidad y temporalidad. Es importante identificar a los diferentes actores implicados (beneficiarios directos e indirectos, actores de la cadena productiva, implementadores, gobiernos locales y otros) y evidenciar el abanico de beneficios que el proyecto puede materializar. Mientras más conciencia exista de la cantidad, valor y rango de beneficios asociados a una intervención, más probable será que los involucrados la apoyen y escale. Por lo mismo, la visibilización y, eventualmente, la valoración económica de estos resulta especialmente relevante.
- Conocer mejor al agricultor, desarrollar capital social y capacidades de innovación. Resalta la importancia de comprender la perspectiva del agricultor (valores culturales, costos de oportunidad, capacidades inmediatas y otros) en relación con el cambio propuesto. Esta recomendación enfatiza la relevancia del desarrollo de conocimientos y del capital social de los productores para superar las barreras, generar sostenibilidad, habilitar la innovación, y, en definitiva, encaminar la transformación.
- Reconocer la diversidad de barreras y la necesidad de incorporarlas tempranamente a la estrategia de escalamiento. El análisis de los casos dejó en evidencia que las barreras que enfrentan los procesos de escalamiento son múltiples, de diversa naturaleza y afectan a los distintos actores involucrados. Pese a esta complejidad, la mayoría de las barreras identificadas parecen salvables siempre que se implementen medidas de mitigación.
Por lo mismo, se requiere una planificación temprana y estratégica, con indicadores claros de impacto y plazos adecuados para sentar las bases tecnológicas, sociales y políticas, así como un proceso continuo de monitoreo y evaluación que sea transparente y permita generar confianza en la iniciativa.
Los cambios necesarios relativos a la normatividad y a los incentivos o desincentivos derivados de la política pública, deben ser identificados e incorporados tempranamente en la estrategia de implementación, por la complejidad y tiempos necesarios para su adecuación.
Teniendo presente que el riesgo que enfrentan los productores depende de una combinación de factores institucionales, económicos, productivos, ambientales, climáticos y sociales, será importante identificar, planificar y monitorear los componentes respectivos que fortalecen la resiliencia, para potenciar sus sinergias e incrementar el impacto. - Identificar roles clave y complementarios en la organización que lidera el cambio y en el resto de los actores del proceso de escalamiento. Esta recomendación enfatiza la importancia de aprovechar las fortalezas de todos los involucrados, de manera que la resolución de las diversas barreras, o la carga financiera de un acompañamiento sostenido de los agricultores, no recaiga únicamente en la entidad implementadora. El involucramiento del sector privado y las alianzas público-privadas son una dimensión central de esta recomendación. En los estudios de caso, la integración de otros actores resultó clave para la resolución de las barreras a la transformación.
- Desarrollar una estrategia de financiamiento que considere la perspectiva de cada actor y la temporalidad de concretización de los beneficios. Esta recomendación se basa en la necesidad de realizar un análisis financiero por actor, particularmente desde la perspectiva del productor vinculado a la iniciativa, para entender el efecto que genera el cambio y permitir el diseño de estrategias que reduzcan la brecha temporal, mitiguen los riesgos asociados y sean accesibles. A través del análisis de casos, resultó evidente que, en el escenario más favorable (iniciativa financiable por la banca convencional y cambio premiado por el mercado), el escalamiento se produce con mayor facilidad. Por lo mismo, y sobre todo en los casos más complejos, las estrategias de financiamiento debieran considerar una combinación que incluya tanto al mercado como a la banca convencional y otros mecanismos de financiamiento alternativos.
- Lograr estabilidad institucional y legitimidad para sostener el cambio. Esta recomendación subraya la necesidad de que las medidas de escalamiento cuenten con estructuras institucionales y mecanismos de gobernanza y de vigilancia que aseguren continuidad, transparencia y credibilidad, que sean capaces de sortear cambios de gobierno y de prioridades políticas.
Conclusiones
Las siete experiencias analizadas en este estudio son evidencia de que una agricultura sostenible y resiliente es posible y genera, simultáneamente, beneficios económicos, sociales y ambientales. El desafío es llevarlo a escala, para pasar de buenos proyectos a políticas públicas que promuevan y capitalicen estos positivos resultados
El estudio puso énfasis en la visibilización de los múltiples beneficios económicos y sociales aportados por iniciativas diseñadas y financiadas con el objetivo primordial de reducir el impacto de la actividad agrícola en los recursos naturales y el clima. El análisis demostró el potencial multiplicador de las medidas implementadas y que estas ayudan al Estado a encaminar, en el corto, mediano y largo plazo, objetivos variados más allá de lo ambiental o climático, incluyendo creación de empleo, productividad, eficiencia, desarrollo tecnológico, competitividad, fortalecimiento del capital social y salud pública, entre otros.
La visibilización de toda esta gama de beneficios económicos, sociales y ambientales constituye un argumento central para avanzar en la transformación de la agricultura hacia sistemas más sostenibles y resilientes. La evidencia demuestra que iniciativas bien estructuradas permiten dar una respuesta simultánea y coherente al menos a dos de los grandes desafíos actuales. Por una parte, producir más alimentos y de mejor calidad, contribuyendo al bienestar de los agricultores, y, por otra, a enfrentar el deterioro de los recursos naturales y el cambio climático.
Esto significa que es posible diseñar políticas con lógica “ganar-ganar”, que optimicen el uso de los recursos fiscales, generen convergencia entre los diversos fines nacionales y ayuden a los países a encauzar el cambio necesario para alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible y cumplir con los compromisos ambientales acordados a nivel internacional.
La crisis por la pandemia del COVID-19 puede marcar un punto de inflexión en la manera en que nuestras sociedades y los Estados enfrentan la construcción de sostenibilidad y resiliencia, y, en particular, de bienestar para los más vulnerables. Ante este desafío, debemos recordar que América Latina y el Caribe tiene un rol esencial, tanto en el suministro de alimentos a nivel global, como en garantizar la sostenibilidad y resiliencia de sus sistemas productivos y de los medios de vida de sus agricultores, preservando de esta manera el capital natural para las generaciones futuras.
Las circunstancias y los retos que enfrentan los países de la región varían ampliamente y cada uno requerirá su propio camino, con una combinación que maximice las sinergias entre el alcance de una alimentación saludable para todos y la reducción del impacto ambiental y climático de los sistemas productivos.
Lograr una agricultura sostenible y resiliente, y a la escala necesaria, no será fácil. Sin embargo, esta publicación muestra que existen experiencias de cambio en América Latina y el Caribe que no afectan la productividad ni la rentabilidad, y que, por el contrario, expanden las posibilidades de desarrollo. El análisis presentado en este documento es un paso para avanzar decididamente en esa dirección.