5. Hallazgos y recomendaciones

5.1 Observaciones y tendencias

Combinación de beneficios y temporalidad

La siguiente infografía resume los principales beneficios identificados para cada caso, en base a las categorías previamente mencionadas. El Anexo 4 presenta en detalle esta información.

Figura Nº11: Beneficios identificados en cada caso

Fuente: FAO, Elaboración propia.

Múltiples co-beneficios económicos y sociales de las intervenciones ambientales y climáticas

Como se observa en la infografía anterior, un resultado importante del análisis fue que las iniciativas diseñadas para reducir el impacto de la agricultura en los recursos naturales y el clima también generan otros co-beneficios como beneficios económicos y sociales para los agricultores, y sus comunidades. Esto señala que es posible combinar objetivos productivos y ambientales, los cuales generan, además, un sentido tangible desde la perspectiva de los agricultores al proceso de cambio.

Además, quedó en evidencia que la transformación de la agricultura, al requerir enfoques integrales y multidimensionales, desencadena impactos y beneficios a lo largo del espectro del desarrollo sostenible. Por lo mismo, la implementación de estas iniciativas puede ayudar al Estado a concretar objetivos variados, más allá de lo ambiental, como, por ejemplo, en competitividad, creación de empleo, desarrollo tecnológico, disminución de la pobreza, mejoras en salud pública y reducción de conflictos, entre otros. Esto implica un incentivo adicional para la implementación de este tipo de iniciativas, además de mejorar su relación costo-beneficio.

Beneficios apropiables como factores facilitadores del escalamiento

A través del análisis de los casos, se observó que aquellas intervenciones que incrementaron los beneficios apropiables por parte de los productores tuvieron mayor facilidad para alcanzar a más beneficiarias y beneficiarios y mantenerse en el tiempo sin apoyo, o solamente con el apoyo inicial requerido (en términos financieros y de formación) para que los actores locales salgan del estatus quo.

Los beneficios apropiables más frecuentemente identificados estuvieron asociados a una mayor eficiencia productiva, que derivó en mayor productividad. Igualmente, se observaron en este rango de beneficios, el acceso a mercados diferenciados, la reducción de pérdidas por desastres y la creación de nuevas fuentes de ingreso.

Beneficios sociales como elementos consolidadores y multiplicadores del cambio

Todos los casos estudiados generaron beneficios sociales, particularmente en la salud de los productores y de su entorno, el desarrollo de conocimiento, innovación y fortalecimiento del capital social. Estos beneficios son también de interés para otros actores del Estado, del sector privado y de la sociedad civil. En ciertos casos, se observó que estos fueron valorados y propiciaron una intervención directa del Estado, con instrumentos como regulación, transferencias de recursos, u otros, aumentando la certeza y el flujo de beneficios.

Los co-beneficios ligados al desarrollo del conocimiento y del capital social fueron clave en todos los casos para lograr una mayor compresión, apropiación y éxito en los objetivos perseguidos por las iniciativas. Además, todos estos elementos confluyen en fomentar un mayor empoderamiento de los beneficiarios y sus comunidades, haciéndolos más innovadores y autónomos, y reforzando su participación en los procesos de gobernanza que los afectan. En este sentido, esta gama de beneficios debe entenderse como un factor fundamental en el proceso de cambio, ya que le dan mayor sostenibilidad, además de generar un efecto multiplicador en diversos ámbitos.

Beneficios ambientales, apropiabilidad y temporalidad

Los beneficios ambientales se asocian, en general, a bienes públicos globales o para futuras generaciones, por lo que resultan difícilmente apropiables por algún actor a nivel nacional (se consideran “invisibles”). Para conseguirlos, se requirieron cambios culturales, una mayor valoración del entorno, una nueva regulación y la adopción de compromisos internacionales, todas condiciones que los hacen relevantes desde la perspectiva del Estado y de los actores locales.

Sin embargo, es importante recordar que el uso sostenible y la protección ambiental generan una serie de beneficios de uso indirecto, principalmente ligados a los servicios ecosistémicos. Este es un elemento central, que permite hacerlos más tangibles, desde el punto de vista de los agricultores.

Los extensos lapsos necesarios para la concretización de ciertos beneficios ambientales son otro factor que contribuye a su invisibilización. Esto, en muchos casos, supone la necesidad de sostener las iniciativas durante períodos largos para lograr la completa realización de los objetivos. Los casos analizados demostraron que la combinación de una serie de beneficios apropiables, a corto o mediano plazo, por el conjunto de los actores involucrados, además del apoyo externo por un período relevante, pueden ser factores esenciales de éxito.

La resiliencia como co-beneficio transversal

Otro punto central que emerge del análisis es que las iniciativas que no tienen objetivos específicos ligados a incrementar la resiliencia de los agricultores y de sus sistemas productivos, igualmente la fortalecen. El nivel de riesgo que enfrenta el productor está vinculado a una combinación de factores económicos, productivos, ambientales³⁰, climáticos y sociales. Por lo mismo, los co-beneficios identificados en términos de eficiencia (producir mejor y más con menos), sociales (en particular el desarrollo de conocimiento y el fortalecimiento del capital social), ambientales (mejora de la calidad de sus recursos y de la provisión de servicios ecosistémicos) y climáticos (mayor capacidad de adaptación) se complementan para repercutir en una mayor resiliencia del productor ante amenazas de diversa naturaleza (no sólo climáticas). Asimismo, es posible considerar que, en todos los casos estudiados, los productores se encuentran hoy en día, en una situación más favorable para enfrentar amenazas que antes de la intervención.

De manera similar, varios de los casos³¹ permitieron aumentar la integridad y funcionalidad de los ecosistemas, haciéndolos más resilientes, en particular, ante los efectos de corto y largo plazo del cambio climático. De esta forma, están en una mejor posición para mantener el potencial productivo y los servicios ecosistémicos que brindan a las comunidades que dependen directa o indirectamente de ellos para su supervivencia.

Factores críticos para el escalamiento

La siguiente infografía resume el resultado del análisis de factores críticos para los diferentes casos. La incidencia de cada uno de ellos, en una lógica de escalamiento de la iniciativa, se señala con un color en función de su severidad o complejidad: rojo para importante, amarillo para media, y verde para moderada o nula.

Figura Nº12: Factores críticos identificados en cada caso (Parte I)

Fuente: FAO, Elaboración propia.

Figura Nº13: Factores críticos identificados en cada caso (Parte II)

Fuente: FAO, Elaboración propia.

Aunque la selección de casos no constituya una muestra representativa del universo de iniciativas exitosas para la promoción de sostenibilidad y resiliencia en la agricultura, la infografía anterior pone en evidencia ciertas tendencias en relación con las barreras observadas. Por otra parte, el análisis de las medidas aplicadas, para resolverlas en los diferentes casos, demuestra que hay una serie de barreras que actúan juntas y que deben considerarse simultáneamente para ser solventadas.

Capacidades y disposición del productor para realizar el cambio

El primer punto que surge del análisis tiene relación con la capacidad inmediata y disposición del productor para implementar las medidas o innovaciones, y está ligada a los factores críticos No. 1: Complejidad del cambio, No. 6: Adaptación cultural y No. 5: Costo de oportunidad.

En todos los casos de estudio, la resistencia a cambiar comportamientos (No. 6), ya sea por parte de los beneficiarios directos o de otros actores involucrados, constituyó una barrera de orden medio o elevado. Cuando esta situación se presentó, incluso en los casos en los que la complejidad y/o costos para la aplicación de la innovación (No. 1) no constituían elementos relevantes, fue necesario un involucramiento del organismo implementador en términos de capacitación, demostración, sensibilización, asistencia técnica y acompañamiento sostenido a mediano plazo, para lograr que el productor hiciera el cambio. Esto puso en relieve la fuerte relación entre ambos factores críticos (No. 1 y No. 6) y, en particular, la necesidad de abordarlos de manera integrada.

En los casos de “Gestión ambientalmente adecuada de plaguicidas”, en Uruguay, y de “Mesas Técnicas Agroclimáticas”, en Colombia, los cambios tecnológicos no requirieron conocimientos técnicos sofisticados o una inversión fuera del alcance del productor, pero incluyeron una manera de trabajar que, en muchos casos, cuestionó prácticas asentadas. En estos casos, la innovación introdujo un riesgo desde la perspectiva del productor que, para ser superado, requirió de capacitación, demostración y asistencia técnica sostenida para que los cambios fueran validados y adoptados.

La mayoría de los proyectos de desarrollo rural cuenta con enfoques y herramientas para desarrollar las capacidades de los productores, pero levantar las barreras de tipo cultural resulta complejo y, por lo general, requiere un trabajo desde múltiples ángulos. Respecto de este punto, el caso de “Gestión ambientalmente adecuada de plaguicidas”, en Uruguay, inició su trabajo sobre la base de un estudio sociológico de percepción sobre plaguicidas, para contribuir a delinear la estrategia de intervención. Ésta se basó en un trabajo con “agricultores formadores de opinión”, y una vinculación con la academia y los institutos de investigación, como agentes clave y continuos de transmisión de conocimiento y formadores de cultura productiva.

Ante este tipo de barreras, la aplicación de enfoques de género y generacionales resulta también crucial, ya que permite comprenderlas mejor e incidir desde diferentes ángulos. En los proyectos donde estos enfoques fueron utilizados, como en el de “Ganadería Climáticamente Inteligente”, en Ecuador, y el de “Gestión comunitaria forestal”, en Colombia, las mujeres y los jóvenes demostraron ser actores participativos y claves para la adopción y estabilidad de las medidas implementadas.

En los casos donde las innovaciones introducidas presentaban una alta complejidad e inversión inicial (factor crítico No. 1), fue necesario un apoyo intensivo y sostenido de parte del implementador. En el caso de “Gestión comunitaria forestal”, en Guatemala, el sostenimiento del apoyo a las comunidades concesionarias se resolvió, en parte y al cabo de cierto tiempo, a través del desarrollo de asociatividad de segundo nivel en las figuras de ACOFOP y FORESCOM. En el caso “Energías limpias y eficiencia energética en la agroindustria”, en México, el apoyo técnico se proporcionó gracias al equipo nacional del proyecto y a los equipos de las oficinas regionales del FIRCO. Este apoyo fue finalmente retomado de manera directa por el sector privado que se desarrolló en torno al suministro de tecnología limpia (venta de equipos y servicios).

Otro aspecto muy importante, que se refleja en este análisis, es la apropiación de la iniciativa por parte de los beneficiarios. Un factor de éxito reiterado en los proyectos fue el involucramiento temprano, activo y participativo de los beneficiarios a lo largo del proceso, logrado generalmente a través del desarrollo de conocimientos, de figuras asociativas y del capital social en general.

En la mayoría de los casos estudiados, el factor crítico No. 5 (Costo de oportunidad), que evalúa lo que el agricultor dejaría de ganar en una actividad productiva diferente a la que se propone en el marco de la iniciativa de transformación, no resultó una barrera sustantiva para escalamiento.

Esta observación es interesante debido a que demuestra que, en la mayoría de los casos estudiados, desarrollados inicialmente con una perspectiva ambiental, se tuvo la capacidad de asociar esta última con un componente productivo de retorno a corto plazo, para hacer el cambio funcional desde la mirada del productor.

Otro elemento es que, en ciertos casos, existe una percepción por parte del agricultor de que podría existir un costo de oportunidad al aplicar nuevas prácticas productivas (como el reemplazo de plaguicidas, cambios en la fecha de siembra o en las técnicas de manejo de potreros), pero en realidad se trata de una barrera cultural que, con el debido apoyo técnico, sensibilización y demostración, puede ser resuelta.

Finalmente, es conveniente precisar que, en ciertos tipos de intervención, el conjunto de los beneficios puede necesitar plazos largos para concretizarse, por lo que, en el ínterin, sí se puedan presentar costos de oportunidad para los dueños del recurso. Este podría ser el caso de intervenciones que implican cambios de uso suelo o iniciativas de reforestación. En estos será importante que el organismo implementador considere recursos para compensar los actores perjudicados hasta que recuperen totalmente sus medios económicos, o se encuentren adaptados a la nueva situación.

Financiamiento del cambio desde la perspectiva del productor

El segundo punto del análisis está ligado al entorno financiero y comercial en que se desenvuelve el agricultor con relación al cambio introducido y su capacidad de financiarlo en el corto y largo plazo. Considera los factores críticos No. 3, Financiación, y No. 4, Receptividad del mercado.

Las barreras relacionadas a estos elementos fueron especialmente relevantes, ya que, bajo las condiciones más favorables, iniciativas financiadas por la banca tradicional y/o premiadas con un mejor precio en el mercado, presentan una mayor facilidad de ser escaladas y requieren menor apoyo por parte del organismo implementador.

En el caso del proyecto de “Ganadería Climáticamente Inteligente”, la alianza con BanEcuador tuvo ese propósito. La institución financiera pudo asumir parte del riesgo y el costo de otorgar financiamiento a pequeños productores. En la “Gestión sostenible de la captura incidental en pesquerías de arrastre”, la adopción de las nuevas tecnologías en Surinam permitió al país certificar el estándar que exige el mercado europeo, lo que otorgó mejores condiciones de venta (mejor precio y acceso a un nuevo mercado). En este caso, son los consumidores finales quienes asumen el costo de una pesca más sostenible, lo que reduce la necesidad, por parte del organismo implementador o el Estado de destinar recursos para mantener las buenas prácticas.

Sin embargo, el alejamiento del Estado, o del organismo implementador, debe ocurrir de manera paulatina o parcial, ya que hay áreas en las que no puede ser reemplazado. En el caso de “Energías limpias y eficiencia energética en la agroindustria”, en México, el proyecto inició con la oferta de subsidios como una estrategia para demostrar los beneficios y desarrollar confianza y demanda en las tecnologías. Actualmente, los agricultores o agroprocesadores están dispuestos a invertir y el apoyo del Estado se ha redirigido más a ayudar a los pequeños o medianos a acceder a crédito con la Banca de Desarrollo, mediante la provisión de garantías³².

Capacidades del organismo implementador

Un elemento muy importante arrojado por el análisis es que, en la mayoría de los casos, se observaron barreras en términos de las capacidades institucionales del implementador, que fueron organismos públicos en la mayoría de los casos estudiados. Estas se dieron en relación con el factor crítico No. 8, Requerimiento de información, y No. 9, Costos de implementación y acompañamiento³³.

Los costos relativos a la generación de información están entre los más altos, especialmente en relación con la gestión del bosque, del océano y de la información climática, ya que se precisan conocimientos especializados, tecnología sofisticada, o niveles de desagregación de datos que no poseen todas las instituciones o países.

Otros costos particularmente elevados fueron los de coordinación intersectorial e interinstitucional. Por su naturaleza, las intervenciones ambientales y climáticas no se pueden realizar de manera aislada y llaman a la integración intersectorial y a la coordinación del nivel nacional con el territorial.

Además de los ministerios de agricultura y ambiente, todos los casos estudiados requirieron la participación de un tercer sector o actor de nivel nacional, como el Ministerio de Energía en el caso de México, el Ministerio de Salud en el de Uruguay, o los Servicios Meteorológicos en el caso de las “Mesas Técnicas Agroclimáticas” en Colombia.

En este último, la coordinación interinstitucional, la capacidad de generación de información meteorológica de alta calidad para el nivel territorial y la disponibilidad de personal calificado en agrometeorología a nivel gubernamental, fueron las principales barreras para el escalamiento hacia los demás países de la región.

Otro elemento central es que los procesos impulsados en los casos requirieron, o requieren aún, de períodos largos de acompañamiento para consolidar la transformación en el terreno y los cambios institucionales necesarios (desarrollo organizacional de los productores, involucramiento del sector privado, cambios o adecuación de la normativa, etc.). Aunque la intensidad del acompañamiento suele disminuir con el tiempo, no deja de ser costoso y demandante por los plazos requerido. En el caso de “Gestión Comunitaria Forestal”, en Guatemala, fueron necesarios más de 20 años para consolidar el modelo y toda la gama de beneficios que conlleva.

Elementos ligados a la economía política del cambio

El factor crítico No. 9, Voluntad Política, es evidentemente un elemento central para impulsar el escalamiento. En el análisis, quedó de manifiesto que las iniciativas que lograron generar convicción sobre su pertinencia entre todos los actores clave, desde sus diferentes perspectivas, facilitaron su implementación. Esta tarea incluye también a los diferentes actores gubernamentales que, al estar concentrados en sus respectivas agendas, pueden no evaluar adecuadamente los beneficios o los impactos negativos de una medida que no surge desde su sector o de su “cultura laboral” predominante. En el caso de “Gestión ambientalmente adecuada de plaguicidas”, en Uruguay, se requirieron tres años de implementación para lograr reunir a todos los actores pertinentes para avanzar de manera sinérgica y coordinada.

En el caso de “Acuerdos de Producción Limpia”, en Chile, donde se identificó un potencial conflicto de interés entre los productores que serían fortalecidos, y los intermediarios que perderían una porción de control, se trabajó sobre la base de acuerdos voluntarios, formulados e implementados de manera participativa y que necesitaron sesiones de negociación y desarrollo de compromisos entre todos los actores y sectores involucrados.

En el caso de “Gestión Comunitaria Forestal”, en Colombia, fue necesario vencer la reserva de las autoridades ambientales territoriales relativa a los modelos de gestión forestal de tipo comunitario (concesionario o asociativo) que, por experiencias previas poco satisfactorias, dejaron de ser otorgados. Sin embargo, el impulso político a nivel nacional generado con la Política de Fomento a la Bioeconomía y, por otro lado, el proceso de desarrollo de la Estrategia Nacional de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de los bosques (ENREDD+), que se caracterizó por una alta participación y apropiación de los pueblos indígenas y afrodescendientes de Colombia, abrieron la vía para una gestión del bosque de carácter comunitario, donde la figura de asociación vigente en la normatividad es adicional a la de permisos y autorizaciones de aprovechamiento, para impulsar empresas forestales comunitarias en el país.

En la misma línea, otro elemento fundamental para el escalamiento tiene relación con el factor crítico No. 10, Contexto Regulatorio, ya que en la mayoría de los casos estudiados fueron necesarias modificaciones al marco normativo del país. En el caso de “Energías limpias y eficiencia energética en la agroindustria”, en México, el cambio normativo permitió que la energía de fuentes alternativas generada en las plantas agroindustriales se conectara a la red, lo que constituyó un componente determinante para transformarlas en una alternativa interesante.

En el caso de “Manejo forestal comunitario”, en Guatemala, el contar con un marco legal claro, adaptado y por un período suficientemente largo (25 años), fue clave para el éxito.

En la mayoría de los casos estudiados, el factor crítico No. 7, Efecto Distributivo, o cómo se reparten los costos y beneficios entre los actores directa e indirectamente afectados por la iniciativa, no significó una barrera a la hora del escalamiento. Esto respondió a que el tipo de proyecto estudiado tuvo, en la mayoría de los casos, la visión de apoyar a los actores más desfavorecidos, sin afectar significativamente a otros grupos de interés. Sin embargo, esto puede no ser siempre así y resultar necesarias medidas compensatorias que permitan no perjudicar a otros actores indirectamente afectados. De no resolverse esta situación, estos últimos pueden ejercer un bloqueo o dificultar el proceso de cambio.

Este fue el caso de “Manejo forestal comunitario”, en Guatemala, donde la iniciativa afectó a los actores ya instalados en la cadena de la madera ilegal en dos niveles: el paso de un aprovechamiento individual a uno colectivo, y la formalización del aprovechamiento forestal en el marco de la legalidad. La consiguiente “expulsión” de estos actores requirió, por parte del implementador, un conjunto de estrategias simultáneas -ligadas al empoderamiento de las comunidades beneficiarias- para poder ejercer sus nuevas funciones, así como el desarrollo de capacidades del conjunto de los actores de la cadena para operar en un marco de legalidad.

Gobernanza y legitimidad

En cuanto al factor crítico No. 12, Buena Gobernanza, que considera en qué medida la iniciativa incluyó mecanismos de transparencia, destacan los casos de “Ganadería Climáticamente Inteligente”, en Ecuador, y el de “Energías limpias y eficiencia energética en la agroindustria”, en México. En ambos se han implementado mecanismos para medir efectivamente el impacto del cambio en términos de emisiones de GEI. En Ecuador, este factor determinó el acceso a mejores condiciones de crédito de manera transparente.

En cuanto a la Legitimidad y Estabilidad, factor crítico No. 13, es interesante destacar que la mayoría los casos ha trabajado fuertemente en el desarrollo de capital social y, en particular, en el desarrollo organizacional de los productores. Esto ha permitido incrementar su participación en los procesos de gobernanza y, de esta forma, contribuir a que las medidas estén alineadas con las prioridades de los beneficiarios, y respondan efectivamente a sus necesidades.

En relación a mecanismos de institucionalización de las iniciativas, que permitan sortear cambios de gobierno y de prioridades, se pueden mencionar los esfuerzos de los casos de “Ganadería Climáticamente Inteligente” y de “Gestión sostenible de la captura incidental en las pesquerías de arrastre”, que apostaron por inscribir el enfoque de trabajo en los procesos de planificación de los recursos a nivel territorial como mecanismos de estabilidad, aunque al estar los proyectos en ejecución no es posible aún evaluar el resultado.

Los convenios voluntarios desarrollados en el caso de “Acuerdos de Producción Limpia” para frutos rojos, en Chile, se estructuraron con base en la inclusión e interacción de diversos actores e instituciones interesadas, evitando que, en caso de cambio en los gobiernos locales o en las dirigencias sociales, se pudieran desconocer los convenios alcanzados.