Cuando quedan ocho años para acabar con el hambre, la inseguridad alimentaria y todas las formas de malnutrición —metas 2.1 y 2.2 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)—, el mundo se está moviendo en la dirección equivocada. Como revela el presente informe, la inseguridad alimentaria se deterioró todavía más en 2021, y el único progreso realizado en relación con las metas mundiales de nutrición para 2030 se registró en la lactancia materna exclusiva en lactantes menores de seis meses de edad y el retraso del crecimiento infantil, mientras que la anemia en mujeres y la obesidad en adultos están, de hecho, empeorando. Para ayudar a evitar mayores niveles de malnutrición y realizar el derecho humano a la alimentación, todas las personas deben tener acceso a dietas saludables, pero las estimaciones actualizadas sugieren que estas no son asequibles para casi 3 100 millones de personas en el mundo.
Los prolongados efectos de la pandemia de la enfermedad por el coronavirus (COVID-19) y sus consecuencias siguen impidiendo los progresos hacia el logro del ODS 2 para 2030. El patrón desigual de la recuperación económica en 2021 entre países y las pérdidas de ingresos, que no se han recuperado en el caso de las personas más afectadas por la pandemia, han exacerbado las desigualdades existentes y han empeorado la situación de la seguridad alimentaria para las poblaciones que ya sufrían las mayores dificultades para alimentar a sus familias. Los precios de los alimentos también han aumentado durante el año pasado debido a los cuellos de botella en las cadenas de suministro, la subida de los costos del transporte y otras perturbaciones causadas por la pandemia de la COVID-19. Asimismo, la guerra en Ucrania, que involucra a dos de los mayores productores de productos agrícolas y cereales básicos a nivel mundial, está perturbando las cadenas de suministro y afectando también a los precios mundiales de los cereales, los fertilizantes y la energía, provocando escasez y aumentando todavía más la inflación de los precios de los alimentos. Además, la mayor frecuencia e intensidad de los fenómenos climáticos extremos está demostrando ser un factor de perturbación importante de las cadenas de suministro, especialmente en los países de ingresos bajos.
En conjunto, la intensificación de los principales factores de la inseguridad alimentaria y la malnutrición (es decir, los conflictos, los fenómenos climáticos extremos, las perturbaciones económicas, junto con la desigualdad creciente, que a menudo ocurren al mismo tiempo), sigue afectando a la cantidad y calidad de los alimentos a los que pueden acceder las personas, al tiempo que dificulta la situación fiscal de numerosos países cuyos gobiernos intentan mitigar los efectos de estos factores impulsores.
Tal como se ha hecho hincapié en las dos últimas ediciones del presente informe, para alcanzar las metas del ODS 2 para 2030, los sistemas agroalimentarios deben transformarse de formas que garanticen un suministro de alimentos nutritivos e inocuos a un menor costo a fin de lograr que las dietas saludables sean más asequibles para todas las personas, desde el punto de vista de la sostenibilidad y la inclusividad. En el presente informe, se sostiene que las dietas saludables deben proporcionarse a costos menores para contribuir a que las personas puedan permitírselas, lo cual implica tanto un aumento del suministro de alimentos nutritivos e inocuos que forman parte de una dieta saludable como un cambio en el consumo para lograrlas. Desde una perspectiva tanto normativa como de promoción, esto implica también que las dietas saludables deben ser más asequibles que las dietas no saludables. Existen varios puntos de partida para conseguir esto, pero el contexto actual de recesión económica, reducción de los ingresos de los hogares (al menos en los deciles más bajos de la distribución de ingresos), recaudaciones tributarias erráticas y presiones inflacionarias no es el adecuado para que muchos países, definitivamente no muchos de los países de ingresos medianos y los países de ingresos bajos, puedan invertir de manera masiva en los sistemas agroalimentarios para permitir una recuperación que vaya acompañada de una seguridad alimentaria y una nutrición mejoradas para sus habitantes.
Por ello, las opciones disponibles para transformar los sistemas agroalimentarios deben considerarse detenidamente, con el objetivo de lograr el uso más rentable y eficiente de los limitados recursos de formas que contribuyan a hacer que las dietas saludables sean más asequibles para todas las personas. En el contexto de recesión actual, el gasto público y las inversiones adquieren especial importancia debido a que numerosos inversionistas privados (en particular actores de los sistemas agroalimentarios) son más reticentes al riesgo que supone invertir en el ámbito de los sistemas agroalimentarios, pues estos tienden a situarse en el espectro de riesgo elevado y beneficios bajos en cuanto a beneficios monetarios, especialmente a corto plazo. Para ello, los gobiernos deben utilizar las políticas públicas con el objetivo de apoyar el suministro de dietas saludables asequibles a fin de crear un entorno más favorable para la inversión privada que ayude a acelerar la recuperación con una seguridad alimentaria y una nutrición mejoradas para sus habitantes.
Adaptación de las políticas de apoyo para hacer las dietas saludables más asequibles, de manera sostenible e inclusiva
En este contexto, la asignación de los presupuestos públicos e incentivos de precios existentes de manera diferente se convierte más en una necesidad urgente; de hecho, debe ser el paso principal, incluso para los países que necesitan y pueden incrementar dichos presupuestos. Es posible asignar presupuestos públicos de manera más eficaz en función del costo y más eficiente para lograr los objetivos de desarrollo, en particular reducir el costo de las dietas saludables, mejorando así su asequibilidad, sostenibilidad e inclusividad, y asegurándose de que nadie se quede atrása. A este respecto, numerosos países pueden adaptar sus políticas alimentarias y agrícolas a estos objetivos, asegurando al mismo tiempo la existencia de otras políticas sobre los sistemas agroalimentarios y políticas complementarias en otros sectores, como el de la salud, la protección social y el medio ambiente, para crear incentivos que sean coherentes con este fin (véase el Recuadro 1 para consultar las definiciones de adaptación y políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura).
Recuadro 1Definiciones de “adaptación” y “políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura”
La adaptación de las políticas de apoyo, tal como se define en un informe conjunto publicado recientemente por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) (2021)1, es la reducción de las medidas de apoyo que son ineficientes, insostenibles o no equitativas para sustituirlas por medidas de apoyo con el efecto contrario. En otras palabras, el apoyo no se elimina, sino que se reestructura. De este modo, la adaptación siempre implicará reformas*.
Las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura, en el presente informe, hacen referencia a cualquier forma de apoyo financiero gubernamental a estos sectores o a políticas gubernamentales que repercutan directa o indirectamente en la producción y el comercio de alimentos o bienes agrícolas a lo largo de la cadena de valor alimentaria.
- Las políticas de apoyo a la agricultura suelen incluir varios tipos de medidas que afectan implícita o explícitamente a los precios o la rentabilidad a nivel de productor o proporcionan transferencias monetarias a los agricultores o inversiones y gasto público en servicios generales y bienes públicos** que benefician al sector agrícola. Esto incluye, por ejemplo, (des)incentivos de precios (principalmente medidas aduaneras e intervenciones de los precios nacionales), que representan implícitamente transferencias de los consumidores y los contribuyentes a los agricultores (o viceversa).
- Las políticas de apoyo a la alimentación tienen, en general, un alcance más amplio que abarca no solo cómo se producen los alimentos, sino también cómo se elaboran, distribuyen, adquieren o proporcionan, y la manera en que estas políticas están diseñadas para garantizar las necesidades relacionadas con la salud y la nutrición humanas. Lamentablemente, la disponibilidad de datos comparables a nivel mundial sobre este apoyo a la parte relacionada con la alimentación del conjunto del sistema agroalimentario es limitada, en comparación con las políticas de apoyo solo a la agricultura, que es menos limitada.
Los gobiernos emplean políticas para crear incentivos o desincentivos que permitan inducir un cambio de comportamiento en los actores de los sistemas agroalimentarios, la población y los logros del sector agrícola***. Los gobiernos también están sujetos a políticas de otros países; por ello, no solo importan las políticas del propio país.
Debido a que el tema del presente informe se centra en la adaptación de las políticas tanto alimentarias como agrícolas, se emplea el término “sistemas agroalimentarios” en lugar de “sistemas alimentarios”, término utilizado en las ediciones anteriores. La razón es que el término “sistemas agroalimentarios” se usa cada vez más en el contexto de la transformación de los sistemas alimentarios en favor de la sostenibilidad y la inclusividad y su definición es más amplia ya que abarca los sistemas tanto alimentarios como agrícolas y se centra en los productos alimentarios y los productos agrícolas no alimentarios, con claros solapamientos****.
- La definición de “reforma de las políticas” adoptada en el presente informe está en consonancia con la definición de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). De acuerdo con ella, la reforma de las políticas es un proceso en el que se cambian las “reglas del juego”, en particular las leyes, los reglamentos y las instituciones, para abordar un problema o lograr un objetivo. Esto hace referencia a los servicios generales y el apoyo a bienes públicos como las inversiones públicas en investigación y desarrollo (I+D), servicios de comercialización e infraestructura (por ejemplo, riego, carreteras y electrificación). Los incentivos o desincentivos en este contexto son el resultado de políticas que impulsan un cambio de comportamiento para lograr los resultados deseados en un sector. Su alcance es más amplio que el de las definiciones técnicas más específicas de los incentivos de precios que reflejan el efecto de las medidas de políticas de mercado y comercio agrícola (pero las incluyen). Véase el para consultar la definición de "sistemas agroalimentarios" y la diferencia entre este término y el de "sistemas alimentarios".
Lamentablemente, existen muy pocas políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura diseñadas explícitamente para cumplir los objetivos relacionados con todas las dimensiones de la seguridad alimentaria y la nutrición, así como los objetivos medioambientales, de manera simultánea y coherente. Asimismo, la mayoría de las medidas de apoyo en materia de políticas se han diseñado y aplicado aisladamente, para un fin específico, sin considerar las consecuencias no deseadas que puedan generar en otras dimensiones.
Como resultado de ello, las políticas existentes han proporcionado incentivos para que los sistemas agroalimentarios modernos evolucionen de tal forma que el costo de una dieta saludable sea cinco veces mayor que el costo de las dietas que satisfacen las necesidades de energía alimentaria solo mediante un cereal básico3. Estas políticas también han desencadenado el auge de los alimentos con precios bajos, una densidad energética elevada y un valor nutricional mínimo. Los costos sanitarios de las dietas poco saludables también son elevados, pues se prevé que los costos sanitarios relacionados con las dietas vinculados a la mortalidad y las enfermedades no transmisibles (ENT) superen los 1,3 billones de USD al año para 20303. Al mismo tiempo, los sistemas agroalimentarios se han convertido en una de las principales fuentes de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y están ejerciendo presiones excesivas sobre la tierra, el agua y otros sistemas de recursos naturales. Se estima que los costos sociales relacionados con la dieta derivados de las emisiones de GEI asociadas a los hábitos alimentarios y los sistemas agroalimentarios actuales a los que apoyan serán superiores a 1,7 billones de USD al año para 2030. El cambio a hábitos alimentarios basados en vegetales reduciría los costos sociales de las emisiones de GEI entre un 41% y un 74% para 20303.
Existe un largo historial de políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura, principalmente motivadas por la necesidad de promover la productividad agrícola, en particular de los cereales básicos, proteger los ingresos agrícolas o garantizar la seguridad alimentaria nacional4. Históricamente, las políticas relativas a la seguridad alimentaria nacional se han diseñado con el objetivo de garantizar la disponibilidad nacional de alimentos, especialmente cereales (por ejemplo, maíz, trigo o arroz). Como resultado de ello, los sistemas agroalimentarios de todo el mundo han logrado suministrar alimentos que proporcionan energía alimentaria en forma de cereales de bajo costo. La mayoría de las personas pobres de todas las regiones y países del mundo se pueden permitir adquirir cereales para satisfacer sus necesidades diarias de energía alimentaria3. Esto, sin embargo, resulta insuficiente para satisfacer otras necesidades alimentarias, en particular una cantidad suficiente de macronutrientes y micronutrientes y una ingesta variada de alimentos que ayuden a evitar la malnutrición en todas sus formas, así como las ENT relacionadas con la alimentación3. De media, el porcentaje del costo total de los alimentos básicos en una dieta saludable es solo de un 15% de su costo total.
La mayor parte de las políticas de apoyo a la agricultura aplicadas actualmente no están en consonancia con el objetivo nacional de promover dietas saludables y, en muchos casos, de hecho, socavan inadvertidamente los logros relacionados con la seguridad alimentaria y la nutrición y contribuyen al aumento del sobrepeso y la obesidad, así como a las ENT relacionadas con la alimentación. Por ejemplo, tal como se muestra en la Sección 3.1, el azúcar o los productos que generan abundantes emisiones (como la carne de vacuno y la leche) reciben el mayor apoyo a nivel mundial a pesar de las repercusiones potencialmente negativas que la ingesta de grandes cantidades de azúcar tiene sobre la salud, y que las elevadas emisiones de carbono procedentes del sector ganadero tienen para la adaptación al cambio climático y la mitigación de sus efectos. Este apoyo también crea desincentivos (relativos) para la producción de cantidades más elevadas de alimentos nutritivos como las frutas, las hortalizas y los cultivos de leguminosas. No obstante, la existencia de datos objetivos detallados sobre lo que significa la repercusión de estas políticas en términos de costos de los alimentos nutritivos y la asequibilidad de las dietas saludables sigue siendo escasa.
Asimismo, gran parte del apoyo actual en materia de políticas destinado a la alimentación y la agricultura no se distribuye de manera equitativa, especialmente el apoyo que está condicionado (o vinculado) a volúmenes específicos de producción de algunos productos o el uso de determinados insumos, requisitos que algunos pequeños agricultores en particular no pueden cumplir. En otras palabras, gran parte de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura existentes distorsionan el mercado debido a la ausencia de una competencia libre y abierta y, como ocurre en concreto con el apoyo vinculado, tienden a beneficiar a un mayor número de productores que pueden satisfacer los requisitos de acceso a dicho apoyo (es decir, volúmenes de producción para productos específicos, empleo de insumos, etc.).
Por estas razones, resulta urgente reformular la asignación del gasto público a fin de adaptar las políticas alimentarias y agrícolas. Las opciones de adaptación deben examinarse detenidamente, no solo en términos de producción agrícola (tanto su calidad como su variedad), sino también a lo largo de las cadenas de suministro de alimentos, en los entornos alimentarios, así como con respecto al comportamiento de los consumidores. Esta reformulación resulta crucial porque los factores que impulsan el elevado costo de los alimentos nutritivos se encuentran a lo largo de los sistemas agroalimentarios, tal como se muestra en la edición de 2020 del presente informeb. Asimismo, deben evaluarse detenidamente los posibles efectos negativos generados por la adaptación del apoyo a la alimentación y la agricultura. Por ejemplo, el arroz es un producto que genera abundantes emisiones y que proporciona calorías, pero pocos micronutrientes, y aun así recibe un apoyo importante en todo el mundo, pues es el alimento básico de más de 3 000 millones de personas (Sección 3.1). Las consideraciones de la sostenibilidad medioambiental, los logros relacionados con la nutrición y la asequibilidad de las dietas saludables deben formar parte de una estrategia elaborada detenidamente para adaptar el apoyo al arroz.
Estas consideraciones destacan cómo un enfoque relacionado con los sistemas alimentarios resulta esencial para adaptar las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura (Figura 1). Dicho enfoque entrañará la consideración del nexo entre las políticas y la disponibilidad y el costo de los alimentos nutritivos en relación con los alimentos con una elevada densidad energética y un valor nutricional mínimo, que a menudo tienen precios bajos, los ingresos de las personas, y la repercusión de los sistemas agroalimentarios en la nutrición y el medio ambiente. Esta consideración implica tanto un aumento del suministro de alimentos nutritivos que constituyen una dieta saludable, al tiempo que se reduce su costo absoluto, como una reducción del costo relativo de las dietas saludables. Para cambiar los hábitos alimentarios actuales a fin de acabar con el hambre y todas las formas de malnutrición, serán necesarias tanto la aplicación de las políticas como su promoción.
Figura 1Para adaptar las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura, resulta esencial aplicar un enfoque de sistemas agroalimentarios
La asequibilidad de las dietas saludables no solo está determinada por el costo de los alimentos nutritivos que constituyen dichas dietas sino también por el costo de esas dietas en relación con los ingresos de las personas, y el costo de los alimentos nutritivos en relación con los alimentos que tienen un elevado contenido de grasas, azúcar o sal y que pueden estar ampliamente disponibles y promovidos. En ediciones anteriores del presente informe, se ha mostrado de qué manera la reducción de la pobreza y la desigualdad resulta esencial para mejorar las capacidades de las personas para acceder a alimentos nutritivos suficientes, y se han formulado recomendaciones sobre políticas concretas. Aunque la cuestión general de cómo incrementar los ingresos de las personas se encuentra en el centro del desarrollo económico, este tema no se incluye en el ámbito del informe de este año; en su lugar, la atención se centra en adaptar las políticas de apoyo para reducir el costo de las dietas saludables. Sin embargo, en la adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura para reducir el costo de las dietas saludables, resulta importante tener en cuenta la repercusión de las diferentes combinaciones de políticas adaptadas en los ingresos, en particular los ingresos agrícolas, y los efectos negativos que estas crean, así como la necesidad de considerar detenidamente y gestionar estos efectos.
Al mismo tiempo, resulta importante reconocer que, aunque las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura pueden crear a la larga los incentivos apropiados y tener las repercusiones deseadas en los sistemas agroalimentarios, es posible que en otros lugares provoquen el efecto contrario. Así, entretanto debe considerarse la aplicación de políticas complementarias en el marco de los sistemas agroalimentarios y en otros sectores fuera de los sistemas agroalimentarios, así como en términos de sinergias y efectos negativos para lograr la coherencia de las políticas que será necesaria para aprovechar al máximo los recursos disponibles, incluidos aquellos de los sectores sanitario y medioambiental.
No obstante, la adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura puede tardar en dar sus frutos en cuanto a reducción del costo de los alimentos nutritivos o podría dar lugar a una inseguridad de los medios de vida y una pérdida de ingresos a corto plazo. En otras palabras, este proceso no está completamente libre de repercusiones negativas; por tanto, es posible que sea necesario aplicar medidas de mitigación como la protección social para evitar consecuencias indeseadas, especialmente para aquellos más vulnerables a los cambios durante la transición. La adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura, y las políticas complementarias dentro y fuera de los sistemas agroalimentarios, tendrá que concebirse de manera diferente en función de las características estructurales de los países, en particular su estado de ingresos, estructura de producción, dotación de recursos naturales, posición comercial neta y situación de la seguridad alimentaria y la nutrición, así como las consideraciones relacionadas con la economía política.
La adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura existentes constituye un primer paso fundamental sobre el cual en este informe se proporcionan datos objetivos y orientación en materia de políticas. Sin embargo, para muchos países, esto por sí solo no será suficiente para garantizar que las dietas saludables sean asequibles para todas las personas, y necesitarán ampliar las inversiones en los sectores de la alimentación y la agricultura. De hecho, algunos países no estarán en condiciones de adaptar ninguna política dadas las cantidades limitadas de recursos públicos que destinan actualmente a las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura. En el caso de estos países concretos, será necesario aumentar tanto el gasto público como la inversión privada, en particular mediante opciones de financiación combinada. La determinación de estos países es otra contribución importante del presente informe.
Vínculos entre las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura y el costo de los alimentos nutritivos
La adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura con el objetivo de reducir el costo de los alimentos nutritivos para hacer las dietas saludables más asequibles para todas las personas constituirá un movimiento clave para que numerosos países alcancen las metas del ODS 2 para 2030, en particular las metas relacionadas con la agricultura sostenible, así como otros ODS. Actualmente, casi 3 100 millones de personas (Sección 2.3) en el mundo no se pueden permitir ni siquiera la dieta saludable más barata, aunque dicha dieta sea esencial para mantener una buena salud y bienestar. Por tanto, hacer que las dietas saludables sean más accesibles para todos desde el punto de vista económico también contribuirá al logro del ODS 3 (Salud y bienestar), creará un acceso más equitativo a los alimentos nutritivos y mejorará la salud, la seguridad alimentaria y la nutrición, contribuyendo al logro del ODS 10 (Reducción de las desigualdades). Asimismo, el cambio hacia dietas saludables puede contribuir a reducir las emisiones de GEI, tal como se muestra en ediciones anteriores del presente informe3; por tanto, estas dietas son buenas no solo para la salud de la población, sino también para la salud del planeta y, por tanto, esta puede ser una solución que beneficie a todos y contribuya tanto al ODS 12 (Producción y consumo responsables) como al ODS 13 (Acción por el clima).
En el informe de este año, en primer lugar, se presenta la información actualizada más reciente sobre la situación de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo, incluidas estimaciones actualizadas sobre el costo y la asequibilidad de una dieta saludable (Capítulo 2). A continuación, el informe profundiza en la “adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura para hacer las dietas saludables más asequibles” a través de la reducción del costo de los alimentos nutritivos con respecto a otros alimentos y a los ingresos de la población, lo cual, a su vez, ayuda a los países a hacer un uso más eficiente y eficaz de, en muchos casos, recursos públicos limitados.
En primer lugar, se lleva a cabo un ejercicio para explorar las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura más predominantes y en vigor actualmente en todo el mundo, la cantidad de apoyo proporcionado, las actividades y los actores que más se benefician del apoyo (o, por el contrario, más penalizados) y las vías a través de las cuales este apoyo está causando un aumento del costo relativo de los alimentos nutritivos y promoviendo dietas poco saludables (Capítulo 3). En segundo lugar, se proporciona orientación, basada en análisis y datos objetivos, sobre combinaciones alternativas de políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura que ayuden a reducir el costo de los alimentos nutritivos, así como sobre el modo de gestionar los efectos negativos resultantes a fin de conseguir que los sistemas agroalimentarios no solo sean más eficientes, sino también más sostenibles e inclusivos. Por último, en el informe se examinan detenidamente las políticas complementarias, dentro y fuera de los sistemas agroalimentarios, que resultan importantes para apoyar los esfuerzos de adaptación, así como los factores y dinámicas de la economía política que dificultan o facilitan dichos esfuerzos (Capítulo 4).
