El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022

Para decidir qué políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura deberían reformarse y de qué manera, a fin de mejorar la asequibilidad de las dietas saludables, es necesario realizar un examen exhaustivo de los posibles efectos y repercusiones negativas que entrañan las diferentes combinaciones de políticas. Esto resulta esencial para fundamentar las decisiones en materia de políticas y encontrar un equilibrio apropiado entre todas las dimensiones del desarrollo sostenible.

Es posible que los gobiernos consideren que la adaptación de algunas de sus políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura puede ser un medio para i) mejorar la eficiencia de los sistemas agroalimentarios, con igualdad e inclusividad para todos los actores de los sistemas agroalimentarios que deseen beneficiarse de esas políticas reconfiguradas (equidad); ii) incrementar la disponibilidad y reducir el costo de los alimentos nutritivos, aumentando así la asequibilidad de las dietas saludables y el acceso de la población a ellas, y iii) proporcionar incentivos sólidos para reducir las emisiones de GEI, adaptarse al cambio climático y gestionar los recursos naturales de manera sostenible dentro de los límites planetarios.

No obstante, para aprovechar las ventajas de estas posibilidades será necesario aplicar un enfoque de sistemas. En otras palabras, otras políticas e incentivos, algunos de los cuales pueden pertenecer a otros sistemas, tendrán que complementar de manera coherente la adaptación de los esfuerzos de apoyo en el ámbito de la alimentación y la agricultura. En conjunto, la combinación de políticas resultará exitosa en función del contexto del país, donde la inseguridad alimentaria y la malnutrición pueden ser el resultado de varios factores (es decir, conflictos, fenómenos climáticos extremos y variabilidad climática, así como fluctuaciones económicas), características estructurales (por ejemplo, situación de ingresos, grado de desigualdad, dotación de recursos naturales, posición comercial neta, etc.) y consideraciones de economía política y viabilidad.

4.1 ¿Cuáles son las posibles repercusiones de reasignar de manera diferente el apoyo mediante políticas a la alimentación y la agricultura para reducir el costo de los alimentos nutritivos?

Existen estudios recientes que muestran que la reasignación de manera diferente de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura puede producir resultados mejorados, pero con posibles repercusiones negativas en varios ámbitos importantes para el desarrollo sostenible que deben entenderse en profundidad²²². Debido a las cuestiones examinadas, la mayoría de los estudios se han fundamentado en simulaciones basadas en modelos y, dado que la mayor parte del apoyo público se otorga a los agricultores, se centran principalmente en el apoyo agrícola más que en el apoyo a la alimentación y la agricultura.

La adaptación de las políticas de apoyo implica conocer qué ocurriría si, por ejemplo, este apoyo se asignara de forma diferente, lo cual tendría efectos directos, pero también indirectos, en toda la economía. Por ejemplo, una reasignación del gasto público en inversiones que impulsen la productividad en los sectores agrícolas repercutirá directamente en la producción de estos sectores. No obstante, también tendrá efectos indirectos a través de los vínculos productivos entre esos sectores y otros sectores de la economía, no solo la industria alimentaria. Algunos sectores agrícolas también realizan operaciones comerciales a nivel internacional. Los agricultores de los sectores promovidos por estas inversiones también incrementarán su demanda de insumos agrícolas, así como su demanda final de alimentos, pues también son consumidores. Estas interrelaciones justifican el análisis de la adaptación de las opciones de apoyo a la alimentación y la agricultura empleando simulaciones a partir de modelos de equilibrio general computable²²³.

La mayoría de los estudios existentes que se basan en este tipo de modelos también se han centrado en la reforma o la adaptación del apoyo agrícola para lograr resultados más adecuados en relación con el clima y el medio ambiente. En estos estudios, las simulaciones basadas en modelos mundiales no solo apuntan al vínculo entre el apoyo agrícola y las emisiones de GEI, sino que también muestran que adaptar este apoyo puede conllevar reducciones de las emisiones de GEI. No obstante, estos análisis basados en modelos mundiales también destacan importantes repercusiones negativas; por ejemplo, en lo que respecta a la producción agrícola, los ingresos agrícolas y la eficiencia económica. Aunque estos estudios ofrecen varias perspectivas importantes sobre la asequibilidad de las dietas saludables^{4,224,225,226}, sus análisis no se han centrado en esta cuestión.

La eliminación del apoyo agrícola no es una opción viable

Los análisis basados en modelos mundiales advierten que la eliminación total del apoyo agrícola por sí sola no es una opción^1,227. Un escenario tan drástico podría dar lugar a algunas reducciones de las emisiones de GEI procedentes de la agricultura, así como a aumentos de la eficiencia y ganancias económicas mundiales netas, pero supondría un elevado costo socioeconómico y humano para la sociedad. Los efectos negativos pueden incluir reducciones importantes de la producción de cultivos, la producción ganadera y el empleo agrícola.

En uno de los estudios²²⁷, se analizó la consiguiente repercusión de la eliminación del apoyo a nivel mundial en el consumo, la mortalidad relacionada con la dieta, y el sobrepeso y la obesidad para 2030. Los cambios en el consumo siguieron a los cambios en la producción, pero también se produjeron a través de cambios en el comercio y los precios de los productos básicos. La disponibilidad per cápita de frutas, hortalizas y otros productos hortícolas para el consumo descendió en todas las regiones, al igual que lo hizo la ingesta energética. Asociado a estos cambios, se registró un incremento neto previsto en la mortalidad relacionada con la dieta, la mayor parte del cual estaba asociado a las reducciones de la disponibilidad de frutas y hortalizas para el consumo, pero se compensaba ligeramente mediante reducciones en el sobrepeso y la obesidad. Además, en el mismo estudio se señalan los incrementos resultantes en la mortalidad que afectarían negativamente al suministro de mano de obra y al bienestar económico.

La asignación del apoyo agrícola de manera diferente es una opción

Otra conclusión clave de estudios recientes es que cambiar la composición del apoyo agrícola mediante la adaptación puede garantizar resultados beneficiosos al tiempo que reduciría al mínimo los efectos negativos. Por ejemplo, en un estudio se examina⁴ el escenario basado en modelos donde todos los países adaptan de manera concertada las subvenciones asociadas actuales para convertirlas en pagos condicionales a los agricultores que estén logrando una mayor productividad y adopten tecnologías que produzcan menos emisiones, complementando esto al mismo tiempo con apoyo público adicional destinado a I+D en estas tecnologías y mejoras de la infraestructura. Un escenario de este tipo no solo ayudaría de manera significativa a reducir las emisiones de GEI procedentes tanto de la producción agrícola como del cambio del uso de la tierra, sino que también ayudaría a incrementar los rendimientos a nivel mundial, reducir los precios de los alimentos, mejorar los ingresos agrícolas en los países en desarrollo, reducir la pobreza y el hambre y, de forma incidental, reducir el costo de una dieta saludable para la población pobre.

Otro estudio²²⁷, que empleó un marco de elaboración de modelos similar, mostró que, a escala mundial, varias opciones de reforma podían reducir las emisiones de GEI y mejorar la salud de la población sin reducir el bienestar económico. Estas opciones de reforma incluyen una adaptación de hasta la mitad de aquellas subvenciones agrícolas que apoyan la producción de alimentos con características beneficiosas para la salud y el medio ambiente, en particular, frutas, hortalizas y otros productos hortícolas.

Estas conclusiones muestran que una adaptación inteligente del apoyo agrícola actual puede contribuir a la sostenibilidad medioambiental de la agricultura, contribuyendo también (de manera moderada) a la reducción de la pobreza, la seguridad alimentaria y una mejor nutrición. La clave de estos logros consiste en garantizar que la reorientación del apoyo conlleve mejoras de la eficiencia importantes, tanto en términos de aumento de los rendimientos como de reducción de la intensidad de las emisiones. También queda claro que reorientar los incentivos agrícolas de esta forma no abordará completamente todos los desafíos de los sistemas agroalimentarios.

En estudios recientes que también se basan en la elaboración de modelos, se observó que la adaptación de las subvenciones agrícolas nacionales —especialmente aquellas vinculadas a la producción, definidas en el Capítulo 3— con el objetivo de lograr mejores resultados en relación con la nutrición, la salud y el medio ambiente puede resultar beneficiosa para las transiciones a dietas saludables con consideraciones de sostenibilidad^227,228.

Por ejemplo, se pueden obtener resultados positivos en cuanto a salud humana a través del incremento del consumo de alimentos nutritivos, entre ellos frutas y hortalizas, frutos secos, semillas y legumbres²²⁸. Se observa que la adaptación de la mitad o de todas las subvenciones a los alimentos nutritivos evita cientos de miles de muertes relacionadas con la dieta y reduce las emisiones de GEI. La elaboración de modelos también muestra que los cambios resultantes en la demanda de recursos como el agua, la tierra, el nitrógeno y el fósforo son generalmente modestos, y probablemente los cambios en las prácticas de gestión puedan ser más eficaces al moderar el uso del agua y la tierra (por ejemplo, las reformas de las subvenciones incluyen incentivos para adoptar prácticas de gestión sostenible, además de alentar cambios en la combinación de la producción). No obstante, estos estudios se centran en las subvenciones, por lo que excluyen otros instrumentos de apoyo en materia de políticas.

Subsanar las deficiencias de conocimientos actuales en la comprensión de la adaptación desde el punto de vista de las dietas saludables

Aunque los análisis basados en modelos mundiales descritos anteriormente han proporcionado perspectivas en materia de políticas importantes para adaptar los esfuerzos de apoyo, estos resultan insuficientes a la hora de ayudarnos a entender de manera más profunda el significado de los escenarios de adaptación si estas incluyeran una reducción del costo de los alimentos nutritivos y un incremento de la asequibilidad de las dietas saludables para todas las personas como objetivo normativo esencial. Resulta crucial subsanar estas deficiencias de conocimientos para fundamentar la adopción de decisiones relativas a la adaptación del apoyo con vistas a garantizar que contribuya a poner fin al hambre, la inseguridad alimentaria y todas las formas de malnutrición con sinergias para otros objetivos de desarrollo. También resulta importante para los gobiernos comprender formas que permitan, en tiempos de atonía económica, como ocurre actualmente, dedicar recursos públicos de manera inteligente con la mayor rentabilidad posible para mejorar la vida de la población al tiempo que se respeta el planeta.

En el resto de esta sección, se presenta un nuevo análisis de escenarios basados en modelos de políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura adaptadas que se ha elaborado especialmente para el presente informe, principalmente a nivel mundial, pero añadiendo ejemplos de países. En este se abordan algunas preguntas clave: ¿Cuáles podrían ser las repercusiones de asignar de forma diferente el apoyo público actual a la alimentación y la agricultura en las pautas tanto de producción como de consumo de alimentos, en formas que afecten al costo de los alimentos nutritivos (en relación con otros alimentos y los ingresos de la población) y cambien así la asequibilidad de las dietas saludables para las personas? ¿Son los resultados que se obtienen con la adaptación diferentes según grupos específicos de países? ¿Qué repercusiones negativas podrían generarse entre múltiples combinaciones de políticas y objetivos de desarrollo sostenible, y qué combinaciones de políticas alternativas existen para evitarlas?

Es posible que la adaptación no sea viable en algunos países, especialmente en los países de ingresos bajos, pero también en algunos países de ingresos medianos bajos cuyo gasto en alimentación y agricultura es escaso y además todavía están experimentando una transformación agrícola. Para estos países, la pregunta es, por tanto, la siguiente: ¿Qué avances puede ofrecerles la adaptación? Aunque es posible que exista poco potencial para la adaptación (o reasignación) de los recursos en estos países, sí existe potencial para reformar políticas y emplear esos recursos de manera más eficiente y eficaz. ¿Cómo pueden esos países garantizar que la transformación agrícola y el aumento del acceso a las dietas saludables sean sinérgicos a través de políticas de apoyo?

Escenarios de adaptación del apoyo con vistas a reducir el costo y mejorar la asequibilidad de una dieta saludable, de manera sostenible e inclusiva

Algunos de los estudios mencionados más arriba emplearon el modelo recurrente y dinámico de equilibrio general computable (MIRAGRODEP) para medir las posibles repercusiones de eliminar y reasignar el apoyo agrícola de manera diferente. Este es un modelo de equilibrio general computable dinámico, recurrente y mundial que incluye múltiples regiones y sectores, vincula el sector agrícola con la economía general y refleja los efectos de los cambios en las políticas en el conjunto de la economía. Fue desarrollado inicialmente para analizar las repercusiones de las políticas agrícolas en las emisiones de GEI²²⁹ y se amplió para analizar los efectos en la naturaleza, el clima, la disponibilidad de alimentos para el consumo y la nutrición^1,4,226,227.

El MIRAGRODEP se ha ampliado aún más para este informe con el objetivo de analizar las posibles repercusiones de la adaptación de las políticas alimentarias y agrícolas destinada específicamente a reducir el costo e incrementar la asequibilidad de una dieta saludable. También se basa en los datos actualizados sobre el apoyo a los productores agrícolas que se presentan en el Capítulo 3. Como ocurre con cualquier modelo económico, los resultados de la simulación de los cambios en las políticas empleando el MIRAGRODEP dependen ampliamente de los supuestos subyacentes y los datos utilizados. Por esta razón, el análisis de los escenarios presentado en esta sección se centra en la dirección y la magnitud relativa de los efectos estimados, en lugar de la magnitud real. Los resultados se interpretan mejor como indicativos de los efectos probables. Pueden consultarse una descripción más detallada de la manera en que se ha ampliado este modelo para el presente informe, e información sobre los datos, en el documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022²³⁰, así como otros detalles técnicos (en particular la fórmula matemática del modelo) en Glauber y Laborde (en prensa)²³⁰.

En el análisis se toma como referencia un escenario de base que comprende el período 2017-2030 y que está armonizado con las previsiones demográficas de las Naciones Unidas²³¹ y las estimaciones de crecimiento económico actualizadas del FMI²³². Las estadísticas resumidas para las previsiones de referencia se presentan en Glauber y Laborde (en prensa)²³⁰. En resumen, este es un escenario de situación sin cambios porque no existen cambios en la forma en que los gobiernos de todo el mundo apoyan la alimentación y la agricultura.

Los instrumentos de política del escenario de referencia se cambian para generar cinco escenarios adicionales (véase el Cuadro 7). Por un lado, los incentivos de precios a través de medidas aduaneras y controles de los precios de mercado, y las subvenciones fiscales a los productores por otro, se eliminan respectivamente en el segundo y tercer escenarios. De la cuarta a la sexta, las políticas de apoyo se reasignan de formas diferentes con el objetivo de reducir el costo e incrementar la asequibilidad de una dieta saludable. En los cinco escenarios de políticas se supone que todos los países del mundo aplican simultáneamente el mismo cambio de políticas, aunque no todos tengan el mismo nivel de desarrollo, las mismas estructuras económicas ni los mismos sistemas y prioridades de políticas, y, algo importante, tampoco tengan el mismo nivel y estructura de apoyo en materia de políticas.

Cuadro 7Escenarios de situación sin cambios, de eliminación y de adaptación del apoyo a la alimentación y la agricultura

NOTAS: * El escenario abarca el período comprendido entre 2017 y 2030, pero los cambios en las políticas de apoyo se aplican solo durante el período 2023-28. Los resultados del bienio 2029-2030 reflejan los cambios anteriores. ** Para mantener la neutralidad presupuestaria tras la eliminación o reducción de las medidas aduaneras y los controles de los precios de mercado, los impuestos al consumo nacional aplicados a todos los bienes y servicios se ajustan proporcionalmente para tener en cuenta los ingresos arancelarios perdidos, si los hubiera. *** Este escenario excluye el apoyo fiscal otorgado más colectivamente a la agricultura por medio de servicios públicos (véase la Sección 3.1).
FUENTE: FAO basado en Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.^o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

Según las definiciones proporcionadas en Glauber y Laborde (en prensa)²³⁰, las variables fundamentales de la seguridad alimentaria, la nutrición, la igualdad y el clima sobre las que se presentan resultados son las siguientes:

• Asequibilidad de una dieta saludable: mide el porcentaje de la población que puede permitirse una dieta saludable, según la definición empleada en el presente informe (véanse la Sección 2.3 y el Anexo 3).
• Diferencia de ingresos en la asequibilidad de una dieta saludable: mide la diferencia media entre el costo de una dieta saludable y el gasto alimentario de la población que no podría permitírsela.
• Prevalencia de la subalimentación: mide el porcentaje de la población que se encuentra subalimentada (véanse la Sección 2.1 y el Anexo 1B).
• Población en situación de pobreza extrema (menos de 1,90 USD al día): mide el porcentaje de la población que vive en situación de pobreza extrema.
• Ingresos agrícolas: mide el valor añadido real del sector agrícola.
• Producción agrícola (volumen): mide la producción agrícola en función del volumen.
• Emisiones totales de GEI procedentes de la agricultura, en particular los cambios de uso de la tierra (acumuladas durante el período 2025-2030): mide el valor total, tanto de la producción como de las emisiones de origen terrestre acumuladas en cinco años, de 2025 a 2030^ab.

Los resultados de los cinco escenarios de políticas se muestran como una variación en puntos porcentuales con respecto al escenario de referencia en 2030 para la asequibilidad de una dieta saludable, la diferencia de ingresos en la asequibilidad de una dieta saludable, la prevalencia de la subalimentación y la población que se encuentra en situación de pobreza extrema. Los resultados se muestran como una variación porcentual con respecto al escenario de referencia en 2030 para los ingresos agrícolas, la producción agrícola y las emisiones totales de GEI procedentes de la agricultura, en particular los cambios de uso de la tierra.

Refuerzo del argumento en favor de la adaptación del apoyo

Los resultados del segundo y el tercer escenario, en los que, respectivamente, se eliminan del escenario de referencia el apoyo aduanero y el control de los precios de mercado o las subvenciones fiscales a los productores, ayudan a reforzar el argumento de que eliminar todo este apoyo no sería una opción viable.

Cuando se eliminan a nivel mundial todas las medidas de apoyo aduanero y control de los precios de mercado que afectan a los productos agrícolas, tanto de manera positiva como negativa, aumentan las importaciones agrícolas y esto reduce los precios para los consumidores y los productores de los países importadores de alimentos, aunque los precios de los alimentos aumentan para los países exportadores de alimentos cuyos productos tienen una demanda más elevada. A su vez, una reducción general de los precios agrícolas ayuda a reducir la subalimentación, incrementar la asequibilidad de las dietas saludables y reducir la diferencia de ingresos en aras de la asequibilidad de una dieta saludable, en particular en los países de ingresos medianos (Cuadro A6.2 del Anexo 6).

Las emisiones totales de GEI procedentes de la agricultura caen también, pero estos beneficios no están exentos de efectos negativos.. Básicamente, la pobreza extrema mundial no cambia —y, de hecho, aumenta en los países de ingresos medianos bajos. Se produce una clara reducción de la producción agrícola mundial en todos los países excepto en los de ingresos altos, y los ingresos agrícolas disminuyen en los países de ingresos medianos y los países de ingresos bajos donde es normal que se proporcione más apoyo aduanero que subvenciones fiscales (Cuadro A6.2 del Anexo 6). La reducción de las emisiones totales de GEI en la agricultura se deriva de una producción agrícola menor en los países de ingresos medianos y los países de ingresos bajos.

Los efectos negativos son incluso más evidentes cuando se eliminan todas las subvenciones fiscales otorgadas a los productores de manera individual —principalmente en los países de ingresos altos y los países de ingresos medianos altos—, manteniendo en vigor el resto de medidas de apoyo, en particular las medidas aduaneras y los controles de los precios de mercado (Cuadro A6.3 del Anexo 6). Los efectos son especialmente adversos en lo que respecta a los ingresos y la producción agrícolas, sobre todo en los países de ingresos altos, aunque la seguridad alimentaria y la nutrición a nivel mundial también pueden deteriorarse. La caída de la producción agrícola mundial impulsa al alza los precios agrícolas, que en el contexto de los países de ingresos bajos es algo bastante favorable para la producción agrícola, los ingresos agrícolas y la reducción de la pobreza. Aun así, la pobreza aumenta en el mundo y tanto el descenso de los ingresos agrícolas en algunos países de ingresos medianos bajos en Asia como el aumento de los precios mencionado anteriormente incrementan la prevalencia de la subalimentación y el costo de los alimentos nutritivos, haciendo así que una dieta saludable sea menos asequible, especialmente en los países de ingresos medianos bajos. Se produce una reducción de las emisiones de GEI procedentes de la agricultura dado el descenso de la producción agrícola mundial, pero las repercusiones en la seguridad alimentaria, la nutrición y la igualdad refuerza el argumento de que eliminar las subvenciones fiscales a los productores no constituye una opción viable.

Sobre la base de estos resultados, los encargados de formular políticas pueden considerar la adaptación del apoyo a la alimentación y la agricultura una mejor opción que la eliminación de dicho apoyo. Los encargados de formular políticas tendrán que tener en cuenta las posibles opciones para adaptar las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura con vistas a mejorar la asequibilidad de las dietas saludables. Esto incluye la consideración de diferentes escenarios que pueden fundamentar las decisiones relacionadas con las reformas en materia de políticas.

Escenarios de adaptación

Estos escenarios simulan la reasignación de los presupuestos actuales que apoyan a los productores agrícolas empleando diferentes instrumentos normativos. Esto se aplica en todos los países de todas las regiones geográficas, a fin de reducir el costo e incrementar la asequibilidad de una dieta saludable (véase el Cuadro 7). Esta reasignación se aplica de manera lineal entre 2023 y 2028, y las repercusiones se examinan para 2030, un año en el que habrá pasado suficiente tiempo como para que se hayan aplicado los cambios en las políticas y para que los mercados y las inversiones se hayan adaptado.

Los instrumentos de política considerados son los incentivos de precios a través de medidas aduaneras y controles de los precios de mercado, las subvenciones fiscales otorgadas a los productores de manera individual y las subvenciones fiscales a los consumidores (definidas en la Sección 3.1). Debido a que el objetivo en materia de políticas consiste en reducir el costo e incrementar la asequibilidad de una dieta saludable —de manera sostenible e inclusiva—, en los escenarios de adaptación, los productos alimentarios cuyos niveles de consumo actual son bajos en relación con los niveles recomendados en la dieta reciben mayores subvenciones que los demás productos alimentarios. Los productos alimentarios se clasifican en función de esta ingesta inferior al nivel óptimo, y el nivel de apoyo establecido como objetivo se define basándose en cómo esta deficiencia los determina como alimentos de “prioridad alta”, de “prioridad media” o de “prioridad baja”. Los alimentos de prioridad alta son las frutas y las hortalizas, el pescado y los productos lácteos en la mayoría de las regiones (véase el Recuadro 13).

Recuadro 13Clasificación de los productos alimentarios en alimentos de prioridad baja, media y alta para incrementar su disponibilidad y consumo a fin de satisfacer los niveles recomendados en la dieta

La clasificación de los productos alimentarios en función de su contribución a una dieta saludable resulta esencial en el diseño de los escenarios. Al mismo tiempo, no existen criterios únicos y objetivos para definir esa clasificación. Además, las especificidades regionales, no solo en lo que respecta a prácticas de producción, sino también en relación con los hábitos alimentarios y las preferencias culturales, pueden afectar a la clasificación.

En los tres escenarios de adaptación analizados en esta sección, los productos agrícolas se clasifican en función del nivel de consumo per cápita actual (ajustados para tener en cuenta las pérdidas de alimentos) en cada país o región, en comparación con los niveles recomendados para ese país o región, definidos en las guías alimentarias basadas en alimentos empleadas para calcular el costo de una dieta saludable (véanse la Sección 2.3 y el Anexo 2E). Un producto se caracteriza como alimento de “prioridad alta” si su nivel de consumo actual se sitúa, de media, por debajo del 80% del nivel recomendado para llevar la dieta saludable menos costosa. Un producto se caracteriza como alimento de “prioridad media” si su consumo per cápita actual en el país o región se sitúa entre el 80% y el 120% del nivel recomendado. Un producto se caracteriza como alimento de “prioridad baja” si su consumo per cápita actual en el país o región supera el 120% del nivel recomendado.

En la Figura A se muestra el porcentaje de regiones en las que un grupo de alimentos se ha clasificado como de “prioridad alta”, de “prioridad media” o de “prioridad baja”. Las hortalizas y las frutas se incluyen en las dos primeras categorías en más del 95% de las regiones analizadas. Los productos lácteos y los productos pesqueros también se incluyen en los grupos de alimentos de prioridad alta y media. Los alimentos de “prioridad baja” incluyen los aceites vegetales en algunas regiones. Los cereales como el arroz, el trigo y el maíz se clasifican más a menudo como alimentos de “prioridad media”.

Figura A Clasificación de los grupos de alimentos en función del consumo per cápita en relación con las guías alimentarias regionales

FUENTE: Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.^o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

En el Cuadro A se presentan los cambios en el apoyo específicos para cada uno de los escenarios de adaptación, en función de si los alimentos se clasifican como de prioridad alta, de prioridad media o de prioridad baja.

Cuadro A Cambios en el apoyo específico en los escenarios de adaptación para los tres grupos de alimentos con prioridades diferentes

NOTAS: * Número del escenario en el Cuadro 7. ** Excluidas las transferencias fiscales proporcionadas colectivamente al sector agrícola mediante apoyo relacionado con servicios generales.
FUENTE: Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.^o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

Además de los siete indicadores presentados anteriormente, se añaden seis indicadores más para examinar las repercusiones de la adaptación en el costo y la asequibilidad de una dieta saludable y el consumo per cápita de grupos de alimentos amplios ajustados considerando las pérdidas y el desperdicio de alimentos (véase Glauber y Laborde [en prensa]²³⁰ para consultar definiciones), todos ellos expresados como variación porcentual en relación con el escenario de referencia en 2030:

• Costo de la dieta actual: mide el costo de la dieta promedio basándose en el gasto alimentario nacional medio que se observa actualmente en los datos (y que se refleja, por tanto, en el escenario de referencia).
• Costo de una dieta saludable.
• Consumo per cápita de productos lácteos (es decir, leche cruda, leche elaborada, queso, etc.).
• Consumo per cápita de grasas animales y aceites vegetales.
• Consumo per cápita de azúcares y edulcorantes.
• Consumo per cápita de frutas y hortalizas.

El consumo per cápita se centra en los grupos de alimentos cuyo nivel de consumo actual per cápita en cada país o región todavía no se corresponde con los niveles recomendados para ese país o región, definidos en las guías alimentarias basadas en alimentos empleadas para calcular el costo de una dieta saludable (véanse la Sección 2.3, el Recuadro 13 y el Anexo 2E). En los escenarios sobre políticas, cualquier incremento en la producción y disponibilidad de estos grupos de alimentos como resultado de un cambio en las políticas aumentará su consumo para que los mercados se despejen^ac. Se supone que los consumidores estarán disponibles para absorber plenamente el incremento de la disponibilidad de alimentos. Naturalmente, para que esto ocurra en la práctica, se necesitan simultáneamente otras políticas que aborden el comportamiento de los consumidores, tal como se explica detalladamente en la Sección 4.2.

Adaptación de los incentivos de precios mediante medidas aduaneras y controles de los precios de mercado en apoyo de las dietas saludables

A pesar de la reducción llevada a cabo a lo largo del tiempo, especialmente en los países de ingresos altos, gran parte del apoyo público destinado a los productores individuales se sigue proporcionando a través de medidas comerciales que distorsionan los precios (véase el Capítulo 3). Las medidas aduaneras y los controles de los precios de mercado aplicados a algunos productos generan incentivos que pueden afectar directamente tanto a los productores como a los consumidores de esos productos. Cambiarlos también puede repercutir en los ingresos fiscales (por ejemplo, la pérdida de ingresos arancelarios cuando se reduce o elimina este apoyo).

En el cuarto escenario, las medidas aduaneras y los controles de los precios de mercado se eliminan o reducen en productos cuyos niveles de consumo actuales en cada región son bajos en relación con los niveles recomendados para esa región. Todos los productores agrícolas se ven afectados, esto es, los que se dedican a la producción agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. Los alimentos seleccionados se designan como de “prioridad alta” si su consumo actual es inferior al 80% de los niveles de consumo recomendados para esa región. Estos alimentos “de “prioridad alta” recibieron una reducción del 100% del apoyo aduanero y los controles de los precios de mercado en este escenario, los alimentos de prioridad media recibieron una reducción del 50%, mientras que los alimentos de “prioridad baja” no recibieron ninguna (Recuadro 13).

La eliminación o reducción del apoyo aduanero y los controles de los precios de mercado de productos prioritarios para una dieta saludable hace que se reduzcan sus precios, especialmente en mercados con una protección fronteriza elevada. Esto, en teoría, promueve el consumo de esos productos en los países importadores; al mismo tiempo, sin embargo, los países exportadores afrontan precios nacionales más elevados debido al incremento de la demanda internacional (Cuadro 8). Como resultado de ello, el porcentaje de la población mundial para el que resulta asequible llevar una dieta saludable aumenta (en 0,64 puntos porcentuales en 2030 en comparación con el escenario de referencia), mientras que el costo de una dieta saludable cae relativamente más que el de las dietas promedio (en 1,7 en comparación con 0,4 puntos porcentuales, respectivamente) (Cuadro 9)^ad. Para incorporar la mayor disponibilidad de frutas y hortalizas, productos lácteos y, en particular, grasas y aceites^ae, el consumo en esos grupos de alimentos probablemente aumentará. La adaptación simulada reduce ligeramente el porcentaje de la población mundial que se encuentra subalimentada en todos los grupos de países por nivel de ingresos y regiones geográficas.

Cuadro 8Repercusión de la adaptación de las medidas aduaneras para respaldar dietas saludables, 2030 (variación con respecto al escenario de referencia)

NOTAS: * América Latina y el Caribe incluye todos los países de esta región, excepto los países de ingresos altos que forman parte del grupo de las Américas. ** Las Américas incluyen países de ingresos altos de América Latina y el Caribe (Chile, Panamá, Trinidad y Tabago y el Uruguay), así como el Canadá y los Estados Unidos de América. Los resultados para el escenario de políticas se muestran como una variación en puntos porcentuales con respecto al escenario de referencia en 2030 para los indicadores de seguridad alimentaria y nutrición y pobreza extrema, mientras que los resultados se muestran como una variación porcentual con respecto al escenario de referencia en 2030 para los restantes indicadores.
FUENTE: Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.^o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

Cuadro 9Repercusión de la adaptación de las medidas aduaneras para respaldar dietas saludables sobre el costo de las dietas y el consumo per cápita, 2030 (variación en puntos porcentuales con respecto al escenario de referencia)

NOTAS: * América Latina y el Caribe incluye todos los países de esta región, excepto los países de ingresos altos que forman parte del grupo de las Américas. ** Las Américas incluyen países de ingresos altos de América Latina y el Caribe (Chile, Panamá, Trinidad y Tabago y el Uruguay), así como el Canadá y los Estados Unidos de América.
FUENTE: Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.^o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

El cambio a una dieta saludable menos costosa y más asequible va acompañado de un descenso de la producción agrícola mundial que, a su vez, se refleja en unas emisiones de GEI en la agricultura más bajas (Cuadro 8). Las emisiones de GEI cayeron en todos los grupos de ingresos, excepto en los países de ingresos altos (donde se observó un aumento de la producción agrícola). Otros efectos incluyen un pequeño incremento de los ingresos agrícolas mundiales (un 0,03%), aunque en el caso de los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos bajos, donde las medidas aduaneras y los controles de los precios de mercado representan un elevado porcentaje del apoyo alimentario y agrícola total, los efectos en los ingresos agrícolas son negativos y más amplios que la variación media mundial. La repercusión en la pobreza extrema es mínima a nivel mundial, pues los pequeños incrementos en los países de ingresos medianos bajos son compensados por los descensos en los demás grupos de ingresos.

Adaptación de las subvenciones fiscales a los productores en apoyo de dietas saludables

El quinto escenario redistribuye las subvenciones fiscales de referencia a productores individuales (Cuadro 7). Estos últimos son agricultores y ganaderos; los pescadores y los acuicultores no están incluidos debido a limitaciones de datos, lo cual puede afectar a los resultados dada la importancia de la producción de estos sectores para las dietas saludables (consúltese el Recuadro 9). Debido a que el objetivo de políticas consiste en apoyar las dietas saludables, los productores de alimentos de “prioridad alta” reciben mayores subvenciones que los productores de otros productos alimentarios (tal como se define en el Recuadro 13). Dado este objetivo de políticas, no se considera un escenario de adaptación de las subvenciones fiscales a los productores desvinculada de la producción, aunque dichas subvenciones pudieran proporcionar algunos beneficios en cuanto a la producción y la disponibilidad de alimentos nutritivos.

Se espera que la mayor parte de las repercusiones directas de la redistribución de las subvenciones fiscales a los productores en los ingresos agrícolas y la producción se experimente en los países de ingresos altos y los países de ingresos medianos altos que proporcionan la mayor parte de las subvenciones fiscales. Cuando esta redistribución se orienta a los alimentos de “prioridad alta”, los ingresos agrícolas caen a nivel mundial (un 0,94% en 2030 en comparación con el escenario de referencia) mientras que, por el contrario, la producción agrícola aumenta ligeramente (un 0,27%) (Cuadro 10).

Cuadro 10Repercusión de la adaptación de las subvenciones fiscales a los productores para respaldar dietas saludables, 2030 (variación con respecto a los datos de referencia)

NOTAS: * América Latina y el Caribe incluye todos los países de esta región, excepto los países de ingresos altos que forman parte del grupo de las Américas. ** Las Américas incluyen países de ingresos altos de América Latina y el Caribe (Chile, Panamá, Trinidad y Tabago y el Uruguay), así como el Canadá y los Estados Unidos de América. Los resultados para el escenario de políticas se muestran como una variación en puntos porcentuales con respecto al escenario de referencia en 2030 para los indicadores de seguridad alimentaria y nutrición y pobreza extrema, mientras que los resultados se muestran como una variación porcentual con respecto al escenario de referencia en 2030 para los restantes indicadores.
FUENTE: Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.^o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

El incremento general en la producción de alimentos de “prioridad alta” reduce sus precios, lo cual beneficia al consumo de alimentos nutritivos y da lugar a un aumento de la población mundial que puede permitirse una dieta saludable (en 0,81 puntos porcentuales en 2030). Esto es lo que sucede sin ninguna duda en todos los grupos de países por nivel de ingresos y todas las regiones geográficas (Cuadro 10). El costo de una dieta saludable cae más que el costo de las dietas actuales debido a que las subvenciones fiscales a los productores se centran en los alimentos de “prioridad alta”, lo cual refleja cómo cambiar el instrumento de apoyo a los productores afecta tanto al precio en la explotación como a los costos de los productores y los precios al consumidor (Cuadro 11). Con ese incremento de la producción y un menor precio, el consumo per cápita de frutas y hortalizas aumenta a nivel mundial (un 1,5%) y en todos los grupos de países por nivel de ingresos y regiones.

Cuadro 11Repercusión de la adaptación de las subvenciones fiscales para respaldar las dietas saludables sobre el costo de las dietas y el consumo per cápita, 2030 (variación porcentual con respecto al escenario de referencia)

NOTAS: * América Latina y el Caribe incluye todos los países de esta región, excepto los países de ingresos altos que forman parte del grupo de las Américas. ** Las Américas incluyen países de ingresos altos de América Latina y el Caribe (Chile, Panamá, Trinidad y Tabago y el Uruguay), así como el Canadá y los Estados Unidos de América.
FUENTE: Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.^o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

En la simulación de la adaptación de las subvenciones fiscales a los productores, se incrementa la asequibilidad de una dieta saludable más que en la simulación de la adaptación de las medidas aduaneras y los controles de los precios de mercado (compárense el Cuadro 10 y el Cuadro 8). También se reduce el porcentaje de la población mundial que se encuentra en situación de pobreza extrema y se ve afectada por la subalimentación. No obstante, un efecto negativo importante, que no se observa en el escenario de adaptación anterior, es que las emisiones totales de GEI procedentes de la agricultura se incrementan (un 1,5%), reflejando así el aumento de la producción agrícola, en particular de alimentos con un elevado contenido de proteínas como los productos lácteos, cuyo consumo aumenta para satisfacer los niveles alimentarios, especialmente en los países de ingresos medianos bajos (véase el Cuadro 10)^af.

En el Anexo 6 se muestran los resultados de una variante de este escenario, cuyo objetivo consiste en distribuir las subvenciones fiscales a los productores de manera más justa, por lo que elimina de manera implícita la orientación actual hacia los alimentos de prioridad alta^ag. Los resultados son similares a los presentados en el quinta escenario en lo que respecta a la dirección; en cuanto a la magnitud, el hecho de que no se centre en los alimentos “de “prioridad alta” significa que la asequibilidad de una dieta saludable aumenta un poco menos. Asimismo, los ingresos agrícolas caen más, la producción agrícola aumenta más y la agricultura produce menos emisiones de GEI debido a que este escenario no está diseñado principalmente para incrementar la producción y la disponibilidad de los grupos de alimentos (por ejemplo, los productos lácteos) con el fin de cumplir las guías alimentarias (compárese el Cuadro 10 con el Cuadro A6.4, del Anexo 6).

Reorientación de las subvenciones fiscales de los productores a los consumidores en apoyo de las dietas saludables

El último escenario de adaptación examina qué sucedería si todos los países de todas las regiones convirtieran las subvenciones fiscales destinadas a los productores en subvenciones fiscales a los consumidores de alimentos de “prioridad alta” (véase el Cuadro 7). En este nuevo escenario, las subvenciones fiscales asignadas inicialmente a los productores ya no permanecen en el sector agrícola, aunque siguen estando presentes en el sistema agroalimentario.

Si las subvenciones fiscales se destinan a los consumidores, aunque todavía se centren en alimentos de “prioridad alta”, el costo de una dieta saludable cae más notablemente que en los dos escenarios de adaptación anteriores, tanto en términos absolutos (un 3,34% en 2030 en comparación con el escenario de referencia) como en relación con la dieta promedio (Cuadro 13). El porcentaje de la población que puede permitirse una dieta saludable aumenta (en casi 0,8 puntos porcentuales), pero algo menos que en el escenario de las subvenciones fiscales a los productores debido al efecto ingresos, tal como se explica más abajo (Cuadro 12). Se estima que todos los niveles de consumo per cápita de productos lácteos, grasas y aceites, y frutas y hortalizas aumentarían a nivel mundial, aunque existen diferencias regionales debidas a la diversidad regional a la hora de determinar los alimentos de “prioridad alta” (Recuadro 13). Las repercusiones estimadas son mayores para el consumo per cápita de grasas y aceites, especialmente en los países de ingresos medianos y en todas las regiones de Asia.

Cuadro 12Repercusión de la adaptación de las subvenciones fiscales de los productores a los consumidores para respaldar dietas saludables, 2030 (variación con respecto a los datos de referencia)

NOTAS: * América Latina y el Caribe incluye todos los países de esta región, excepto los países de ingresos altos que forman parte del grupo de las Américas. ** Las Américas incluyen países de ingresos altos de América Latina y el Caribe (Chile, Panamá, Trinidad y Tabago y el Uruguay), así como el Canadá y los Estados Unidos de América. Los resultados para el escenario de políticas se muestran como una variación en puntos porcentuales con respecto al escenario de referencia en 2030 para los indicadores de seguridad alimentaria y nutrición y pobreza extrema, mientras que los resultados se muestran como una variación porcentual con respecto al escenario de referencia en 2030 para los restantes indicadores.
FUENTE: Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.^o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

Cuadro 13Repercusión de la adaptación de las subvenciones fiscales de los productores a los consumidores para respaldar dietas saludables sobre el costo de las dietas y el consumo per cápita, 2030 (variación porcentual con respecto al escenario de referencia)

NOTAS: * América Latina y el Caribe incluye todos los países de esta región, excepto los países de ingresos altos que forman parte del grupo de las Américas. ** Las Américas incluyen países de ingresos altos de América Latina y el Caribe (Chile, Panamá, Trinidad y Tabago y el Uruguay), así como el Canadá y los Estados Unidos de América.
FUENTE: Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.^o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

Las sinergias positivas importantes en este escenario incluyen una reducción de los niveles de pobreza extrema y subalimentación, debido en parte al incremento de los ingresos agrícolas en los países de ingresos bajos. Además, las emisiones de GEI mundiales caen debido a una reducción de la producción agrícola. En cambio, se observa que este escenario afecta duramente a los productores en ausencia de sus subvenciones. A nivel mundial, la producción y los ingresos agrícolas caen (un 3,7% y 0,2%, respectivamente, en 2030 en relación con el escenario de referencia) (Cuadro 12). Los ingresos agrícolas muestran la mayor caída relativa en los países de ingresos altos (una disminución del 13,8%), pero también caen en los países de ingresos medianos altos y los países de ingresos medianos bajos. Recordemos que la mayoría de las subvenciones fiscales se proporcionan en los países de ingresos altos y medianos altos, por lo que se espera que la mayor parte de las repercusiones directas de dirigirlas a los consumidores en lugar de a los productores se experimenten en los países de dichos grupos de ingresos.

Los países de ingresos bajos son un caso particular en este escenario, pues se benefician del aumento de la demanda de los alimentos nutritivos que producen de otros países donde los consumidores probablemente se alimenten de forma más saludable en la actualidad. Por ello, la producción y los ingresos agrícolas aumentan en estos países (Cuadro 12). Sin embargo, debido a que las subvenciones fiscales son relativamente escasas en los países de ingresos bajos, las subvenciones a los consumidores también tienen un efecto insignificante a la hora de compensar plenamente el aumento de los precios agrícolas derivado del incremento de la demanda de sus productos procedente del resto del mundo. De esta forma, se estima que el costo de la dieta actual y de una dieta saludable aumentaría en los países de ingresos bajos (un 0,44% y un 0,20%, respectivamente), sobre todo en África. No obstante, una dieta saludable es más asequible en estos países debido a un incremento de los ingresos de los consumidores, aunque, en la práctica, puede que esto no ocurra en los hogares pobres con ingresos bajos o sin ingresos.

En comparación con el escenario anterior, en el que las subvenciones fiscales se mantienen en el ámbito de la agricultura, reorientar las subvenciones fiscales de los productores a los consumidores evita los efectos negativos en términos de emisiones de GEI en la agricultura, pero genera otras repercusiones negativas relacionadas con los ingresos agrícolas y la producción agrícola en los países de ingresos altos, los países de ingresos medianos altos y los países de ingresos medianos bajos, así como en términos de costo de las dietas en los países de ingresos bajos, especialmente en África. Asimismo, mientras que en el escenario anterior el consumo per cápita aumentaba solo en el caso de las frutas y las hortalizas, a nivel mundial, en este último escenario de adaptación, las variaciones de los precios relativos son tales que el consumo per cápita de productos lácteos y grasas y aceites también aumenta; en el caso de las frutas y las hortalizas, sigue registrándose un aumento, pero este es significativamente menor que en el escenario anterior^ah.

Adaptación y recuperación económica

La adaptación del apoyo a la alimentación y la agricultura debe tener en cuenta también la posibilidad de que, aunque las dietas saludables pueden llegar a ser más asequibles para todas las personas, desde el punto de vista de la sostenibilidad y la equidad, las economías también puedan lograr una recuperación económica sostenida. Esto resulta especialmente importante en el contexto económico mundial actual.

Centrar el apoyo en los alimentos de “prioridad alta”, según la definición y simulaciones anteriores, no tiene por qué limitar o impulsar el crecimiento del PIB. De hecho, centrar el apoyo en los alimentos de “prioridad alta” en favor de una dieta saludable podría implicar la especialización en la producción de alimentos en relación con los cuales algunos países no tendrían una ventaja ni comparativa ni competitiva. La evolución de los precios mundiales resultante y la posición comercial de determinados productos podrían provocar pérdidas del PIB en algunos países o regiones. A fin de cuentas, nos enfrentamos a una cuestión empírica.

La reducción de las medidas aduaneras y la sustentación de los precios de mercado en productos agrícolas cuyo consumo es bajo según las guías alimentarias incrementa sin ninguna duda el PIB en todos los grupos de ingresos (Figura 23) y regiones (que no se muestran aquí). Los beneficios son mayores en los países de ingresos medianos bajos y en los países de ingresos bajos donde el apoyo relacionado con las medidas aduaneras suele tener un elevado nivel de distorsión (véase la Sección 3.1).

Figura 23Repercusión de los cambios en el PIB en los escenarios de adaptación, 2030 (variación porcentual con respecto al escenario de referencia)

FUENTE: FAO, basado en Glauber, J. y Laborde, D. (en prensa). Repurposing food and agricultural policies to deliver affordable healthy diets, sustainably and inclusively: what is at stake? Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.^o 22-05 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

La adaptación de las subvenciones fiscales a los productores para dirigirlas a productos cuyo consumo es bajo según los niveles recomendados en la dieta da lugar a pérdidas de eficiencia en los países de ingresos medianos altos, especialmente en Asia, donde elevados niveles de apoyo se traducen en resultados de producción menos eficientes. Como resultado de ello, el PIB cae en esta región. En los países de ingresos bajos, la pérdida de eficiencia es mínima debido a que el apoyo fiscal existente que se ha de adaptar es escaso; sin embargo, dichos países experimentan aumentos del PIB debido a unos precios agrícolas más elevados y al aumento de las exportaciones.

La reorientación de las subvenciones fiscales de los productores a los consumidores de productos agrícolas cuyo consumo es bajo según las guías nutricionales suele beneficiar a la mayoría de las regiones geográficas, y a América Latina y el Caribe en particular (que no se muestra aquí). De todos los grupos de ingresos, la excepción son los países de ingresos bajos (sobre todo aquellos situados en África, que no se muestran aquí), pues registran pérdidas insignificantes debido a que estos países son importadores netos de alimentos que afrontan precios más elevados.

En síntesis, la adaptación del apoyo centrada en los alimentos de mayor prioridad para una dieta saludable respaldaría la recuperación económica a escala mundial, siempre que se base en la reducción de las medidas aduaneras y los controles de los precios de mercado o la reorientación de las subvenciones fiscales de los productores a los consumidores. No obstante, los resultados son distintos según el grupo de países por nivel de ingresos y la región geográfica.

Argumentos en favor del apoyo relacionado con servicios generales en los países de ingresos bajos

Además de apoyar la alimentación y la agricultura de manera diferente mediante cambios en los incentivos de precios a través de medidas aduaneras y controles de los precios de mercado, así como subvenciones fiscales en el marco de los mismos presupuestos, los gobiernos también pueden considerar reasignar parte de sus presupuestos para incrementar el apoyo relacionado con servicios generales, que incluye el gasto público (o transferencias presupuestarias) para el suministro de bienes públicos o colectivos (véase el Capítulo 3). En principio, este tipo de gasto público podría afectar a la productividad en la agricultura de manera más directa, naturalmente, siempre que los gobiernos aseguren su valor y calidad elevados a nivel subnacional allí donde más se necesita, lo cual depende a menudo de las transferencias de recursos del nivel central al provincial, de distrito o municipal y de las capacidades necesarias para realizar esta tarea.

El apoyo relacionado con servicios generales no se ha incluido en los escenarios mundiales analizados antes por varias razones, siendo una de ellas la falta de datos objetivos inequívocos respecto del grado en que los diferentes tipos de estos gastos pueden realmente afectar a la productividad en los países o las regiones. El efecto del apoyo relacionado con servicios generales será diferente en función de cada país, mientras que en los escenarios mundiales varios países se agrupan en una misma región, lo cual hace que cualquier escenario sobre el apoyo relacionado con servicios generales y sus repercusiones en la productividad sea más difícil de interpretar. A este respecto, un análisis específico de cada país puede resultar más significativo.

Los servicios públicos generales no beneficiarán a los productores todo el tiempo a nivel nacional porque, entre otras cosas, un gran número de agricultores ya se beneficia de su suministro; estos solo afectan a algunos aspectos de la cadena de valor alimentaria, están asociados a programas con problemas de diseño y aplicación, o se incluyen debido a consideraciones de economía política. En los países de ingresos altos, que han alcanzado, en general, el “límite” en varios gastos de servicios públicos generales, es posible que la adición de nuevas instalaciones de laboratorio o inspectores sanitarios o una nueva infraestructura rural, por ejemplo, no produzca aumentos significativos de la productividad en comparación con las economías menos avanzadas. En cambio, los gastos de apoyo relacionado con servicios generales podrían marcar la diferencia en los países de ingresos bajos que persiguen una transformación agrícola, pero todavía presentan un déficit de servicios públicos y deficiencias de productividad.

En estudios basados en modelos de equilibrio general computable específicos de países realizados para un país de ingresos bajos como Uganda²³³, o incluso un país de ingresos medianos como México²²³, se han analizado las repercusiones de una inversión pública modesta para incrementar la prestación de apoyo relacionado con servicios generales (por ejemplo, mejorar las carreteras rurales, los sistemas de riego, la infraestructura de almacenamiento, etc.), que se dirige a los sectores agrícolas de uno en uno. Los resultados incluyen aumentos de la productividad total de los factores a lo largo del tiempo y una acumulación de capital privado, lo cual da lugar a incrementos del PIB, la producción agroalimentaria y el consumo privado, así como a la reducción de la pobreza rural. Sin embargo, estos estudios recomiendan que en este tipo de inversiones públicas se debería otorgar prioridad a algunos sectores en detrimento de otros a fin de lograr los mayores beneficios económicos y sociales.

En el estudio de México, en particular, se pide otorgar prioridad a las inversiones públicas en la agricultura, teniendo también en cuenta la nutrición²²³. Una recomendación clave consiste en invertir en el sector de la caña de azúcar, pues proporciona los mayores beneficios en relación con el crecimiento de la producción, el bienestar y la reducción de la pobreza en comparación con otros sectores agrícolas. En lugar de utilizar caña de azúcar para producir bebidas azucaradas y confitería destinadas al consumo final (algo que en el estudio se recomienda gravar), se recomienda aprovechar el potencial del sector como principal materia prima para la obtención de biocombustible.

La idea de que se debería otorgar prioridad a los gastos destinados al apoyo relacionado con servicios generales para aprovechar al máximo los beneficios económicos y sociales resulta esencial para los países que proporcionan niveles muy bajos de apoyo público a la agricultura, pero que todavía presentan deficiencias de productividad significativas. La forma de optimizar los presupuestos públicos escasos asignados a la agricultura en los países de ingresos bajos se convierte en algo de suma importancia para garantizar que los objetivos de transformación agrícola de estos países estén adecuadamente armonizados con el objetivo de reducir el costo e incrementar la asequibilidad de las dietas saludables. Esto no quiere decir que dichos objetivos múltiples se puedan alcanzar sin efectos negativos, a menos que los presupuestos destinados a la agricultura se adapten de manera muy cuidadosa para garantizar que puedan beneficiar a todos los actores de manera colectiva, en particular a las mujeres y los jóvenes.

Un estudio realizado para Etiopía confirma que es posible lograr una coherencia de las políticas en múltiples objetivos si el presupuesto público asignado a la agricultura se adapta de manera óptima. La optimalidad hace referencia a alcanzar un equilibrio en la formulación de políticas para reasignar el mismo presupuesto de una forma única mediante la cual no sea posible mejorar en ningún objetivo de políticas sin empeorar cualquiera de los demás objetivos normativos (Recuadro 14).

Recuadro 14Optimización de los presupuestos públicos para armonizar los objetivos de transformación agrícola y de asequibilidad de las dietas saludables: datos objetivos de Etiopía

La FAO ha elaborado un innovador instrumento de optimización de políticas para ayudar a los encargados de formular las políticas a abordar su problema más común: perseguir múltiples objetivos que pueden entrar en conflicto en el marco de una limitación presupuestaria. Sánchez y Cicowiez (2022)²³⁴ propusieron el enfoque y lo aplicaron con datos de Etiopía. Muestran cómo pueden perseguirse, de manera simultánea, objetivos relacionados con una transformación agrícola inclusiva al tiempo que se reducen al mínimo las repercusiones negativas si se alcanza un equilibrio a través de políticas óptimas*. Originalmente, el instrumento consideraba tres objetivos de políticas: ampliar al máximo el PIB agroalimentario, maximizar el empleo rural no agrícola y reducir al mínimo la pobreza rural. Sánchez y Cicowiez (en prensa)²³⁵ han ampliado el instrumento para incluir un cuarto objetivo de políticas de vital importancia: minimizar el costo de los alimentos nutritivos que constituyen la dieta saludable menos costosa en el contexto de Etiopía, definidos en el presente informe (véanse la Sección 2.3 y el Anexo 2E).

Por tanto, ahora es posible entender cómo sería el presupuesto corriente asignado a todas las transferencias fiscales destinadas a los productores (a través de subvenciones y apoyo relacionado con servicios generales) en comparación con un presupuesto óptimo que permitiría a los países avanzar en los cuatro objetivos. El presupuesto está muy desglosado, pues tiene en cuenta el tipo de gasto y los productos cuya producción se supone que debe promover dicho gasto. A fin de facilitar la presentación de resultados, se proporcionan dos gráficos en lugar de uno solo**.

Se comparan dos escenarios de adaptación con un escenario de referencia. El último comienza en el año fiscal 2015/16 y se prolonga hasta un año futuro (por ejemplo, 2025). Este es un escenario de situación sin cambios, pues muestra cómo sería el presupuesto para 2025 si su composición no se modificara. Los dos escenarios de adaptación persiguen objetivos relacionados con una transformación agrícola inclusiva (es decir, ampliar al máximo el PIB agroalimentario, maximizar el empleo rural no agrícola y reducir al mínimo la pobreza rural) entre 2022 y 2025. Solo en uno de estos escenarios se persigue también el objetivo de minimizar el costo de los alimentos nutritivos que constituyen la dieta saludable menos costosa (es decir, el objetivo de asequibilidad de las dietas saludables).

En la Figura A se muestra que para mejorar todos estos objetivos será necesario priorizar el presupuesto de manera diferente. Cuando solo se persiguen objetivos relacionados con una transformación agrícola inclusiva, por ejemplo, los servicios de extensión tanto en el cultivo de cereales como en la ganadería, así como los fertilizantes —aunque en menor medida— recibirían una asignación presupuestaria relativamente mayor a expensas de otras líneas presupuestarias. Cuando se añade el objetivo de asequibilidad de las dietas saludables al problema de la formulación de políticas, impulsar el gasto en riego, por ejemplo, se convierte en algo óptimo, principalmente porque se producirá un aumento de la producción y el consumo de alimentos nutritivos, como frutas y hortalizas, que necesitan una cantidad de agua relativamente mayor. En este caso, el gasto relativo al riego puede centrarse en productos específicos (es decir, nutritivos), mientras que la inversión en carreteras rurales tendrá una repercusión positiva en todos los productos.

Figura AAsignación presupuestaria nacional de Etiopía a la agricultura para 2025: previsión del presupuesto corriente en comparación con escenario de reasignaciones presupuestarias óptimas

FUENTE: Sánchez, M. V. y Cicowiez, M. (en prensa). Repurposing agriculture's public budget to align healthy diets affordability and agricultural transformation objectives in Ethiopia. Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.^o 22-04 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

Debido a que la reasignación del presupuesto es óptima, en la Figura B se muestra una mejora en todos los objetivos (en relación con el escenario de referencia), lo cual indica que la asignación presupuestaria inicial es ineficiente; no obstante, existen algunas repercusiones negativas que deben tenerse en cuenta. El costo de una dieta saludable cae más cuando el objetivo de la asequibilidad de una dieta saludable se añade al problema de la formulación de políticas, y 2 962 234 personas más (en comparación con 2 346 193 si no se añade el cuarto objetivo) pueden permitirse ahora una dieta saludable Este es el resultado de optimizar el presupuesto de manera diferente para apoyar la producción de los alimentos nutritivos que constituyen una dieta saludable. Sin embargo, esto ocurre a expensas de no realizar mejoras adicionales en los objetivos relacionados con la transformación agrícola inclusiva, porque el presupuesto se ha desviado ahora hacia el apoyo a la producción de alimentos nutritivos. Como resultado de ello, se prevé la oportunidad de crear 25 950 puestos de trabajo adicionales y sacar a 23 429 personas de la pobreza.

Figura B Indicadores que reflejan una mejora en los objetivos de desarrollo como resultado de una asignación presupuestaria óptima a la agricultura en Etiopía, 2025 (desviación porcentual de la hipótesis de referencia)

FUENTE: Sánchez, M. V. y Cicowiez, M. (en prensa). Repurposing agriculture's public budget to align healthy diets affordability and agricultural transformation objectives in Ethiopia. Documento de antecedentes para El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2022. Documento de trabajo n.^o 22-04 de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.

Se considera que perseguir únicamente los objetivos relacionados con una transformación agrícola inclusiva resulta bastante favorable para reducir el costo de una dieta saludable. Los encargados de formular políticas en los países de ingresos bajos como Etiopía pueden considerar que es preferible encontrar un equilibrio siguiendo este escenario si sus objetivos también incluyen una recuperación económica (para la que son esenciales el crecimiento de la producción y la creación de empleo, así como la reducción de la pobreza), garantizando al mismo tiempo que la adaptación del presupuesto respalde las dietas saludables. Naturalmente, la combinación óptima de políticas seguirá cambiando a lo largo del tiempo a medida que estos países se desarrollen.

• El instrumento se basa en una técnica de adopción de decisiones de múltiples criterios por la que las ecuaciones de un modelo de equilibrio general computable dinámico constituyen limitaciones a un problema de optimización de políticas. ** El presupuesto se desglosa de la siguiente manera: I+D por producto, servicios de extensión por producto, semillas mejoradas por producto, fertilizantes, riego por producto, mecanización por producto, carreteras rurales, electrificación rural y transferencias de efectivo. Este desglose se basa en la metodología relativa al gasto público en alimentación y agricultura del programa “Seguimiento de las políticas agrícolas y alimentarias” de la FAO. Para obtener información más detallada sobre los datos y la metodología, véase www.fao.org/in-action/mafap/data.

Debate sobre políticas e implicaciones

El análisis de los escenarios apunta a posibles opciones mediante las cuales todos los países del mundo pueden adaptar el apoyo público actual a la alimentación y la agricultura a fin de incrementar la asequibilidad de una dieta saludable, condición necesaria, si bien insuficiente, para que puedan consumirse dietas saludables. En general, se observa que la subalimentación y la pobreza extrema disminuyen (a veces de forma muy leve) a nivel mundial cuando aumenta la asequibilidad de las dietas saludables como consecuencia de las opciones de adaptación del apoyo.

Una conclusión importante es que, entre los diferentes instrumentos de política que pueden aplicarse para proporcionar apoyo público, la adaptación de las subvenciones fiscales con miras a aumentar la disponibilidad de “alimentos prioritarios” para unas dietas saludables a nivel mundial puede lograr mayores repercusiones en la asequibilidad de las dietas saludables, especialmente si se dirige al consumidor. No obstante, esta opción ofrece posibles sinergias, pero también efectos negativos en los ámbitos de las emisiones de GEI, los ingresos agrícolas, la producción agrícola total y la recuperación económica mundial.

En cambio, la adaptación del apoyo a través de medidas aduaneras y controles de los precios de mercado para incentivar la producción, la disponibilidad y el consumo de alimentos de “prioridad alta” para unas dietas saludables, resulta ser la más eficaz entre las opciones para reducir la subalimentación en los países de ingresos bajos, por el mero hecho de que estos países ofrecen muy poco apoyo fiscal para la adaptación.

La adaptación del apoyo destinado a las dietas saludables centrando la atención en los alimentos de “prioridad alta”, ya sea a través de medidas aduaneras y controles de los precios de mercado o de subvenciones fiscales, introduce un elemento de igualdad en el apoyo a los productos agrícolas con respecto a la situación actual del apoyo. No obstante, esta adaptación también podría introducir sesgos si algunos agricultores —especialmente los de pequeña escala, así como las mujeres—, que pueden estar dispuestos a aprovechar el apoyo, se enfrentan en última instancia a limitaciones de recursos y, por tanto, no están en condiciones de especializarse en la producción de alimentos de “prioridad alta” para las dietas saludables.

Las repercusiones negativas más importantes se observan cuando se adaptan las subvenciones fiscales, sobre todo en lo que se refiere a la disminución de los ingresos agrícolas en los grupos de países por nivel de ingresos (y particularmente en los países de ingresos altos) y a la producción agrícola. Estas repercusiones negativas son más acusadas cuando las subvenciones fiscales se reasignan de los productores a los consumidores. En todo el mundo se observan efectos negativos recíprocos entre el aumento de la asequibilidad de las dietas saludables y las emisiones de GEI en la agricultura (e incluso la recuperación económica) en los casos en que las subvenciones fiscales se adaptan, pero se siguen asignando a los productores dentro de la agricultura, especialmente en los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos. En cambio, hay muchas menos repercusiones negativas cuando la adaptación del apoyo se aplica únicamente a través de medidas aduaneras y controles de los precios de mercado.

Por supuesto, es importante comprender las limitaciones de los escenarios basados en modelos. En los escenarios examinados hasta ahora no se tiene en cuenta el hecho de que algunas tecnologías de producción generan más o menos emisiones de GEI (o daños ambientales) que otras. Por ejemplo, los cambios en las pautas de las políticas de apoyo en los escenarios —por ejemplo, con el uso de más o menos fertilizantes— podrían alterar de manera marginal la intensidad de las emisiones de algunos productos. No obstante, los escenarios no contemplan explícitamente un cambio hacia tecnologías con una intensidad de emisiones relativamente menor (por ejemplo, nuevas tecnologías de alimentación para el ganado, enfoques mejorados de biocontrol para la gestión de plagas, y nuevas prácticas de rotación de cultivos para mejorar la salud del suelo y reducir el uso de fertilizantes). En la práctica, la adaptación del apoyo no tiene por qué ser a costa de un aumento de las emisiones de GEI si, al mismo tiempo, se adoptan tecnologías de bajas emisiones para producir los alimentos nutritivos, y se reducen la actual sobreproducción y el consumo excesivo de alimentos, en particular de carne y productos lácteos, en los países de ingresos altos y los países de ingresos medianos altos, de acuerdo con las guías para una alimentación saludable. Otra cuestión es la amplitud de la categoría de alimentos de prioridad alta utilizada en los escenarios porque, por ejemplo, no está claro en qué medida el aumento del consumo de grasas y aceites contribuye a una dieta saludable en todos los contextos, al menos si no se dispone de datos más específicos sobre los tipos de grasas y aceites.

Los resultados de los escenarios también sugieren que la concesión de subvenciones fiscales a los consumidores tiende a generar hábitos de consumo alimentario saludables más diversificados con menores emisiones de GEI, en comparación con la concesión de subvenciones fiscales a los productores, incluso si ambas políticas se destinan a los mismos alimentos nutritivos. Esto se ajusta a las previsiones, porque la reducción de los costos y el aumento de la asequibilidad de las dietas saludables es un objetivo del lado de los consumidores, más que del lado del productor. Pero también en este caso, la política de subvencionar a los consumidores de alimentos de “prioridad alta” en pro de una dieta saludable comporta repercusiones negativas relativas a los ingresos y la producción agrícolas —e incluso el costo de una dieta saludable en el caso de los países de ingresos bajos —, que los encargados de formular políticas quizás deseen evitar en la práctica.

En el caso de los países de ingresos bajos, por ejemplo, se constata que el costo de las dietas saludables y actuales aumenta marginalmente cuando las subvenciones fiscales se reasignan de los productores a los consumidores; ello se debe a dos razones: i) el aumento de la demanda de importaciones de alimentos procedentes de países de ingresos bajos en el resto del mundo eleva los precios de los alimentos, y ii) en los países de ingresos bajos las subvenciones fiscales son demasiado limitadas como para que su reasignación incentive significativamente la demanda de alimentos nutritivos. Es importante tener en cuenta esta repercusión negativa, sobre todo en el contexto de África, donde las dietas saludables resultan más asequibles en general cuando aumentan los ingresos de los consumidores, ya que es justamente en estos países donde es más difícil reducir el costo de estas dietas. No obstante, los hogares más pobres con poca o ninguna capacidad de generación de ingresos tal vez no estén en condiciones de obtener beneficios en esta situación hipotética.

Para evitar las repercusiones negativas, es posible que los encargados de formular políticas no intenten reducir el costo y aumentar la asequibilidad de las dietas saludables mediante la reasignación de las subvenciones fiscales de los productores (agricultura) a los consumidores. En su lugar, podrían considerar la posibilidad de eliminar gradualmente las subvenciones fiscales a los productores asociadas a la producción de un producto básico específico, ya que se ha demostrado que distorsionan el comercio, resultan perjudiciales para el medio ambiente y no promueven la producción de alimentos nutritivos. En este caso, los recursos pueden reorientarse hacia subvenciones fiscales a los productores que estén desvinculadas de la producción, pero cuya formulación tenga en cuenta la nutrición, promueva la adopción de tecnologías de bajas emisiones e incluya otras condicionalidades ambientales. Al mismo tiempo, cabe la posibilidad de que los encargados de formular políticas deseen aprovechar los datos objetivos que se desprenden de este informe, que demuestran la elevada eficiencia de las subvenciones fiscales asignadas a los productos cuyo consumo debe aumentar en aras del cumplimiento de las guías alimentarias. Lamentablemente, las subvenciones a los consumidores constituyen la parte más pequeña de todo el apoyo que se presta a la alimentación y la agricultura en el mundo (véase la Figura 18 en el Capítulo 3). Para aprovechar al máximo estas subvenciones fiscales, es importante aumentar el apoyo a los consumidores.

Para aprovechar las oportunidades que la adaptación del apoyo puede ofrecer en la práctica, los países tendrán que buscar soluciones multilaterales; la adopción de medidas unilaterales podría resultar útil pero insuficiente en algunos casos, y en otros podría tener consecuencias perjudiciales. La adaptación de las medidas aduaneras, los controles de los precios de mercado y las subvenciones fiscales tendrán que tener en cuenta los compromisos y flexibilidades de los países en el marco de las normas actuales de la OMC, así como las cuestiones presentes en las negociaciones en curso (Recuadro 15).

La cuestión del apoyo relacionado con servicios generales para mejorar la asequibilidad de las dietas saludables representa un caso especial. Es sobre todo pertinente para los países en los que el nivel actual de este tipo de apoyo es limitado, la transformación agrícola está todavía en curso y las deficiencias de productividad existentes en la agricultura siguen siendo grandes, como suele suceder en los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos bajos. En el contexto de las dietas saludables, el apoyo relacionado con servicios generales puede ser un componente fundamental de las ayudas públicas para abordar cuestiones como, por ejemplo, la manipulación y las pérdidas poscosecha, que pueden afectar especialmente a los alimentos nutritivos perecederos. Cuando se ajusta a las disposiciones de los acuerdos pertinentes de la OMC, este tipo de gasto público puede proporcionarse sin límites (Recuadro 15).

La intensificación del apoyo relacionado con servicios generales a fin de reducir el costo de los alimentos nutritivos y, en consecuencia, lograr una mayor asequibilidad de las dietas saludables no debería frenar la transformación agrícola inclusiva en los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos bajos. Además, por definición, el apoyo relacionado con servicios generales beneficiará a la agricultura en su conjunto, sin excluir a los pequeños agricultores, las mujeres y los jóvenes. No obstante, la forma en que se readaptan o se amplían en la práctica los gastos en apoyo relacionado con servicios generales debe tener en cuenta que las brechas de productividad son mayores para algunos de estos actores de los sistemas agroalimentarios, en particular para las mujeres, que suelen tener un acceso limitado a los recursos productivos y activos de subsistencia como la tierra y el crédito, así como un menor control sobre los mismos, y no disponen de servicios de extensión agrícola ni de infraestructura rural suficiente²³⁶.

Un desafío clave para los responsables de las políticas en los países de ingresos bajos, y tal vez también en algunos países de ingresos medianos bajos, no solo será alcanzar acuerdos a la hora de adaptar el apoyo alimentario y agrícola para lograr varios objetivos inclusivos de transformación agrícola que estén en consonancia plena con la reducción de los costos de los alimentos nutritivos. Teniendo en cuenta sus bajos presupuestos, los gobiernos de estos países también tendrán que movilizar una financiación considerable para acelerar la prestación de: i) apoyo relacionado con servicios generales en los casos en que este deba priorizarse para subsanar eficazmente las deficiencias de productividad en la producción de alimentos nutritivos con inclusividad y sostenibilidad, y ii) subvenciones fiscales para los consumidores a fin de incrementar la asequibilidad. A este respecto, el apoyo a la inversión pública internacional (por ejemplo, de las instituciones financieras internacionales, los bancos regionales de desarrollo y el Programa mundial de agricultura y seguridad alimentaria) será esencial para facilitar la transición hacia un mayor apoyo relacionado con servicios generales, en especial en los países de ingresos bajos.