El nivel de éxito de los esfuerzos por adaptar el apoyo a la alimentación y la agricultura dependerá de la economía política, la gobernanza y los incentivos de las partes interesadas pertinentes en un contexto local, nacional y mundial. En términos generales, la economía política hace referencia a los factores sociales, económicos, culturales y políticos que estructuran, sustentan y transforman las constelaciones de actores públicos y privados, sus intereses y sus relaciones a lo largo del tiempo. Esto incluye los contextos institucionales, “las reglas del juego” que afectan a la agenda de la formulación de políticas a diario y su estructuración327,328. La gobernanza se refiere a las reglas, organizaciones y procesos formales e informales a través de los cuales los agentes públicos y privados articulan sus intereses y toman y aplican sus decisiones329,330.
La economía política afecta al tipo de reformas políticas e institucionales y a las formas de gobernanza necesarias para permitir y facilitar la adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura. Al mismo tiempo, la dinámica de la economía política puede dificultar los esfuerzos de adaptación del apoyo y los resultados en cuanto a la mejora de la asequibilidad de las dietas saludables331. Por consiguiente, es fundamental comprender los factores y dinámicas de la economía política que intervienen, así como tomar medidas y establecer mecanismos para garantizar que los esfuerzos de adaptación del apoyo logren los objetivos previstos.
La gobernanza, las instituciones, los intereses y las ideas son factores dinámicos en juego que influyen en las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura332,333. Existen tres elementos generales que se deben considerar y gestionar de manera eficaz al adaptar las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura:
- el contexto político, las perspectivas de las partes interesadas y la voluntad de los gobiernos;
- las relaciones de poder, los intereses y la influencia de los diferentes actores;
- los mecanismos de gobernanza y los marcos reglamentarios necesarios para facilitar y aplicar los esfuerzos de adaptación del apoyo.
Además, para garantizar que la adaptación de las políticas haya alcanzado los objetivos previstos, un mecanismo de seguimiento y evaluación de la adaptación de las políticas de apoyo resulta fundamental. Este promueve la transparencia y la rendición de cuentas en todo el proceso y puede constituir un factor que incida positivamente en el mantenimiento de las reformas normativas a largo plazo.
La dinámica y los mecanismos para gestionar estos elementos se presentan en la Figura 25 y se exploran en detalle en las siguientes secciones.
Figura 25Dinámica de la economía política y la gobernanza en relación con la adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura
Contexto político, perspectivas de las partes interesadas y voluntad de los gobiernos
El nivel de adaptación del apoyo a la alimentación y la agricultura depende del contexto local de cada país, en particular su régimen político, intereses, ideologías e incentivos, entre otros factores. Por ejemplo, el grado de protección agrícola suele depender del nivel de competencia política y económica dentro de un país334.
Sin incentivos políticos y viabilidad que apoyen este proceso, será difícil aplicar y mantener en la práctica cualquier cambio en materia de políticas335. Además, en muchos contextos nacionales, los cuellos de botella en las estructuras de gobernanza pueden provocar un desfase entre las expectativas y los resultados de las políticas.
Los recientes debates mundiales, como aquellos que se mantuvieron en 2021 bajo los auspicios de la Cumbre de las Naciones Unidas sobre los Sistemas Alimentarios y el 26.º período de sesiones de la Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, y la mayor conciencia sobre la importancia de la salud pública y la sostenibilidad ambiental ofrecen una oportunidad única para aumentar la viabilidad de la adaptación del apoyo227. Los recientes debates sobre la reforma de la política agrícola en la UE (estrategia “de la granja a la mesa”) y en el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (nuevo proyecto de ley sobre la agricultura) han subrayado la importancia de considerar la salud y la sostenibilidad ambiental en la producción de alimentos como bienes públicos deseables que hay que apoyar. La aplicación de un enfoque de “dinero público para bienes públicos” podría dar lugar a que las subvenciones a los alimentos nutritivos que son importantes para la salud pública y la sostenibilidad ambiental sean políticamente más viables que los enfoques anteriores centrados en la producción227.
Por supuesto, el contexto político difiere entre los países. En los países de ingresos altos, el apoyo a la alimentación y a la agricultura ha llegado a ser elevado en relación con la contribución relativamente pequeña destinada al sector agrícola, en particular las actividades primarias, en sus PIB y tasas de empleo. Por ejemplo, la política agrícola común de la UE consumió alrededor del 35% del presupuesto comunitario en 2020336. Muchos países de ingresos bajos carecen a menudo de la capacidad financiera necesaria para proporcionar apoyo alimentario y agrícola en forma de subvenciones, por lo que el apoyo a los productores en estos países suele conllevar controles aduaneros y comerciales, que, como se explica en el Capítulo 3, no requieren desembolsos gubernamentales. Por el contrario, la reforma de los controles aduaneros podría tener como consecuencia para los gobiernos una pérdida de ingresos relacionados con el comercio. Es probable que las diferencias en las prioridades políticas y los desafíos de cada contexto afecten a la posibilidad de que los gobiernos promuevan los esfuerzos de adaptación y el alcance de estos.
Existen perspectivas divergentes a la hora de otorgar prioridad a las áreas del sistema agroalimentario que dificultan la adaptación. Por ejemplo, mientras que en Asia y el Pacífico la calidad nutricional de los alimentos se considera una cuestión importante, en el caso de África oriental y meridional la disponibilidad de alimentos es lo que se percibe como la principal dificultad para el sistema agroalimentario337. Los países de ingresos bajos y de ingresos medianos se encuentran en una etapa de transición nutricional diferente a la de los países de ingresos altos: muchos países de ingresos bajos y de ingresos medianos han abandonado las dietas tradicionales en favor de dietas que contienen alimentos altamente procesados, fomentadas por la integración del mercado mundial y una comercialización agresiva, mientras que en los países de ingresos altos, el consumo de alimentos altamente procesados se ha consolidado como parte de los hábitos alimentarios de la población196,338. Estas diferencias de contexto y las desigualdades afectan a los incentivos y decisiones políticas de cada gobierno y a los enfoques necesarios para adaptar las políticas.
Además, como consecuencia de las actuales restricciones presupuestarias en muchos países del mundo, la adaptación se ha convertido en una importante alternativa para alcanzar estos objetivos de desarrollo sin que al mismo tiempo se vea comprometida la recuperación económica. Por lo tanto, los gobiernos pueden desempeñar un importante papel difundiendo contenidos mutuamente beneficiosos de los esfuerzos de adaptación del apoyo, que pueden dar respuesta a los objetivos e intereses de todas las partes implicadas.
Relaciones de poder, intereses e influencia de los diferentes actores
Las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura son el resultado de un complejo proceso de toma de decisiones en el que intervienen e influyen diversos objetivos e intereses. Estos procesos pueden consistir en formar coaliciones; establecer negociaciones entre las partes interesadas; introducir o impedir modificaciones en las normas que regulan la toma de decisiones; buscar medios, o rechazar decisiones en materia de políticas mediante la restricción de los recursos disponibles; permitir o impedir la aplicación de políticas, y dar voz a determinados actores o grupos en detrimento de otros. El éxito de los procesos dependerá, pues, del poder relativo de los distintos grupos de interés a favor o en contra de las reformas.
La falta de datos sobre el apoyo mediante políticas relacionadas con la elaboración, la distribución y el suministro de alimentos a menudo dificulta el análisis sobre el modo en que la propia estructura de apoyo puede estar contribuyendo a las estructuras de poder existentes a lo largo de las cadenas de suministro. Además, entre los distintos sectores de un país o región suele haber diferencias en cuanto a las prioridades y las posibles repercusiones negativas. Estas diferencias entre los objetivos de los distintos sectores podrían convertirse en una falta de coherencia de las políticas necesarias para utilizar de manera eficiente los recursos disponibles339,340 y lograr dietas saludables asequibles para todos, al tiempo que se garantice el uso sostenible de los recursos naturales y la resiliencia frente al cambio climático.
Por ejemplo, un estudio realizado en las islas del Pacífico muestra que, como consecuencia de conflictos de intereses, existen opiniones opuestas sobre el marco de políticas a la hora de abordar las ENT relacionadas con la alimentación. Aunque los gobiernos han definido opciones de intervención en materia de políticas, la aplicación de estas ha sido lenta debido a las divergencias en las percepciones y prioridades. Por ejemplo, hay desacuerdos entre la necesidad de dar prioridad a la salud pública, y con ello disminuir las importaciones de alimentos altamente procesados, frente a la aplicación de medidas de fomento del comercio341, lo que subraya la necesidad de una mayor coherencia de las políticas entre los sectores.
Los esfuerzos de adaptación del apoyo dirigidos a un aumento de la producción y el comercio de alimentos nutritivos pueden verse dificultados por el dominio de la industria agroalimentaria en el plano de la cadena de suministro de alimentos. Las empresas desempeñan un papel importante en la producción, elaboración y distribución de productos alimentarios básicos. Por ejemplo, a mediados de la década de 2000, se estimaba que cuatro grandes empresas dominaban entre el 70% y el 90% del comercio mundial de cereales. Esta concentración de poder coincidió con una tendencia al aumento de la producción de los principales insumos agrícolas para la industria alimentaria, como el azúcar sin refinar y los aceites vegetales196. De hecho, los actores de la industria de la alimentación a menudo influyen e interfieren en la elaboración de políticas públicas o en los conocimientos que sustentan este proceso342, ya que presionan a los encargados de formular políticas, realizan donaciones políticas, definen el marco de los debates sobre políticas, adoptan autorregulaciones para influir en las medidas gubernamentales y retrasar su aplicación (sustitución de políticas) y llevan a cabo campañas de relaciones públicas, entre otras cosas343.
Por ejemplo, la cantidad de dinero que la industria de bebidas de los EE. UU. gastó en promover sus intereses ascendió a 60 millones de USD en 2009, el mismo año en que se propuso un impuesto federal sobre las bebidas con gas. La cifra se ha mantenido continuamente elevada desde entonces344. En Sudáfrica, existen datos objetivos que demuestran que el sector privado influye en los recursos legales o las reclamaciones comerciales en relación con las políticas de reglamentación de la nutrición y el alcohol345.
Asimismo, en otros países, los esfuerzos de los gobiernos por introducir medidas reglamentarias podrían enfrentarse a dificultades debido a que las medidas propuestas podrían entrar en conflicto con compromisos comerciales vinculantes. Por ejemplo, entre 1995 y 2019 los Estados Miembros exportadores realizaron 245 intervenciones en la OMC para la comercialización de sucedáneos de la leche materna346,347. En otras ocasiones, la industria alimentaria estableció asociaciones con otros organismos públicos, como en el caso de Colombia durante el debate sobre el reglamento de etiquetado de alimentos, cuando algunos ministerios y organismos defendieron la posición de la industria al debatirse la iniciativa legislativa en el congreso348. Tales dificultades contribuyen a la inercia política y generan un “enfriamiento normativo” que impide a los gobiernos nacionales tomar medidas para adaptar las políticas alimentarias y agrícolas347,349.
La influencia de la industria alimentaria se extiende a la gobernanza mundial; por ejemplo, en el establecimiento de normas alimentarias internacionales por parte de la Comisión del Codex Alimentarius (véase la Sección 4.2). Los actores de la industria alimentaria ejercieron su influencia en el proceso del Codex sobre el etiquetado nutricional en la parte frontal del envase350 y en el establecimiento de la norma del Codex para preparados complementarios347. Las respuestas de la industria de la alimentación a las consultas de la OMS sobre políticas en materia de ENT relacionadas con la alimentación han tendido a promover enfoques voluntarios o no reglamentarios en lugar de medidas legislativas351.
El comercio minorista es otro sector desde el que se puede ejercer influencia y que podría afectar a los esfuerzos de adaptación del apoyo. En muchos países, el poder altamente concentrado en el sector minorista está creciendo rápidamente en forma de grandes cadenas de supermercados y tiendas de comestibles352. Estas tendencias también se ven impulsadas por otros factores estructurales como el crecimiento de los ingresos, la urbanización y las entradas de inversión extranjera directa353.
En un examen de estudios realizados sobre el poder de los supermercados en Australia, se observó que los supermercados ejercían su poder estableciendo las condiciones comerciales para los proveedores, configurando los valores sociales en relación con los alimentos a través del poder discursivo, ejerciendo presión y estableciendo relaciones con los encargados de formular políticas. Esto puede afectar a varios ámbitos, como la gobernanza del sistema agroalimentario, la disponibilidad y asequibilidad de dietas saludables, la salud pública y los resultados nutricionales354. La concentración de supermercados en zonas geográficas limitadas también puede traer como consecuencia la creación de desiertos alimentarios, aislando a las poblaciones que residen lejos de los establecimientos minoristas y limitando su acceso a alimentos nutritivos355.
Al mismo tiempo, las cadenas de supermercados tienen el poder para asegurar el cumplimiento de ciertas normas de calidad e inocuidad de los alimentos en su oferta352. En muchos países de ingresos bajos y de ingresos medianos, el sector minorista moderno podría convertirse en un importante motor de cambios dentro del sistema agroalimentario y contribuir a hacer que las dietas saludables sean más asequibles y saludables356. La participación y las iniciativas del sector privado incluyen también a las PYME, por lo que el otorgamiento de incentivos a estos actores puede ser clave para respaldar los esfuerzos de adaptación del apoyo. Existe la posibilidad de empoderar a las PYME y movilizarlas en favor de la transformación y la adaptación del apoyo mediante el fomento de unas relaciones de poder más equilibradas (véase el Recuadro 18) siempre y cuando el clima político facilite las prácticas empresariales responsables a lo largo de toda la cadena de valor357,358.
Recuadro 18El desarrollo de la cadena de valor como instrumento eficaz para transformar la distribución desigual del poder
El desarrollo de cadenas de valor puede ser un instrumento eficaz para transformar la distribución desigual del poder que se observa actualmente entre los pequeños productores, los elaboradores, los vendedores y otras partes interesadas dentro de las cadenas de valor agrícolas.
Los pequeños productores de los países de ingresos bajos y de ingresos medianos suelen enfrentarse a elevados costos de transacción cuando acceden a los mercados para vender sus productos359,360,361. Las imperfecciones y fricciones del mercado relacionadas con el acceso limitado al crédito, los seguros y la información pueden restringir aún más el acceso a los mercados. La aplicación de políticas para abordar estas limitaciones ha sido complicada desde un punto de vista político, ya que los pequeños productores suelen enfrentarse a varios obstáculos para participar en iniciativas colectivas, en particular la inclusión de sus demandas en la agenda política. Estas restricciones suelen ser mayores para las mujeres, los jóvenes y los pueblos indígenas. El acceso a los mercados para los pequeños productores suele depender de las PYME que se dedican a la elaboración, el envasado, el transporte y la venta final. Se calcula que este tipo de cadena de valor proporciona más de la mitad de los alimentos que se consumen en África362.
Llevar a cabo inversiones bien diseñadas puede reducir los costos de transacción, así como las imperfecciones y fricciones del mercado, mejorando el acceso a la información de mercado, ofreciendo una mayor disponibilidad de créditos e insumos que incrementan la productividad, y aumentando potencialmente el poder de negociación de los productores en pequeña escala y de las PYME elaboradoras de alimentos ante los comerciantes y los compradores. En particular, las inversiones en la cadena de valor agrícola que se realizan por medio de organizaciones de productores o cooperativas agrícolas han demostrado ser un medio eficaz para hacer participar a los pequeños productores y a las PYME en las cadenas de valor y mejorar su acceso al mercado. Estas inversiones también pueden contribuir a “nivelar las condiciones” para sectores de la población como las mujeres, los jóvenes y los pueblos indígenas, que hacen frente a más limitaciones para acceder a la cadena de valor agrícola en igualdad de condiciones. Un mayor acceso al mercado por parte de los pequeños productores, sobre todo en las zonas rurales, puede contribuir a un mayor nivel de competencia en los mercados locales y a un aumento de los precios que reciben los productores.
Han surgido notables casos de éxito en el desarrollo de cadenas de valor incluso en entornos difíciles de América Latina y las islas del Pacífico, donde el acceso al mercado puede ser especialmente difícil en zonas remotas y montañosas. En el Perú, el Proyecto de fortalecimiento del desarrollo local en áreas de la Sierra y Selva Alta proporcionó a los pequeños productores acceso a servicios financieros y de otra índole, en particular asistencia técnica, vínculos con el mercado y competencias de liderazgo para desarrollar planes de negocio. La participación de los pequeños productores en los mercados de alimentos de origen vegetal y de origen animal aumentó, respectivamente, un 7% y un 13%, mientras que la participación de las mujeres en los grupos locales y en la toma de decisiones sobre los ingresos aumentó un 27% y un 45%, respectivamente363. En la Argentina, el Programa de desarrollo rural incluyente proporcionó financiación a las organizaciones de productores y a los pueblos indígenas para que participaran en proyectos de desarrollo de productos e invirtieran en las necesidades de la comunidad. Los participantes en el proyecto pudieron aumentar el valor de la producción agrícola y ganadera un 92% y un 72% respectivamente, gracias a los servicios financieros prestados a las organizaciones de productores para fomentar la inversión en maquinaria agrícola pesada destinada a mejorar las prácticas de producción, lo que dio lugar a un aumento del 15% de los ingresos de los hogares. Además, la participación femenina en los puestos de dirección de las organizaciones de productores aumentó un 10%364.
En Papua Nueva Guinea, se aplicó un proyecto de asociaciones productivas en la agricultura centrado en la creación de vínculos directos entre los productores y los compradores. Entre 2012 y 2019, el proyecto apoyó a los productores de cacao y café proporcionándoles vínculos de mercado con agronegocios, así como capacitación en prácticas de producción más eficientes, sensibles al mercado y sostenibles365. Las mujeres aumentaron un 3% sus activos en propiedad, y un 4% su participación en la toma de decisiones sobre la producción de cultivos. En las Islas Salomón, la segunda fase del programa de desarrollo rural centró su atención en las asociaciones de agronegocios. Entre 2015 y 2021, el programa logró que los productores de cacao y coco vendieran sus productos en las cadenas de valor mediante el establecimiento de vínculos con empresas a través de asociaciones para el fomento de los agronegocios. Como resultado del proyecto, han aumentado los precios del cacao pagados a los productores y los volúmenes de cacao vendidos, así como el número de trabajadores contratados por los agronegocios apoyados por el proyecto366. Estos aumentos se deben principalmente al incremento del valor total de la producción (incremento del 38%), y sobre todo de la producción de cultivos (incremento del 62%). Además, la participación femenina en la toma de decisiones sobre el uso de los ingresos del empleo autónomo aumentó un 6%.
Los grupos de la sociedad civil son importantes para los sistemas agroalimentarios367, por lo que lograr que compitan en condiciones de igualdad también puede ser decisivo a la hora de abordar el aspecto de la equidad en las políticas de apoyo. Por ejemplo, el establecimiento de cooperativas de agricultores podría permitir a los pequeños productores reforzar su posición negociadora frente a otras partes interesadas de los sistemas agroalimentarios368. En Guatemala, una red de organizaciones agrícolas mejoró la capacidad de representación de los productores del municipio rural de Huehuetenango y les permitió aplicar planes innovadores de desarrollo resiliente al clima a nivel local369. Las iniciativas de asociación de los consumidores, como las organizaciones comunitarias o las asociaciones entre productores y consumidores, constituyen actualmente actores importantes en la transformación de los sistemas agroalimentarios locales370, y también pueden influir en los procesos de reforma de las políticas y apoyarlos.
Mecanismos de gobernanza y marcos reglamentarios necesarios para facilitar y aplicar los esfuerzos de adaptación del apoyo
Los intereses creados pueden obstaculizar los esfuerzos por adaptar las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura cuando no se gestionan adecuadamente. Con este fin, la presencia de instituciones públicas sólidas371 y, en particular, de mecanismos de gobernanza participativos, libres de conflictos de intereses, puede influir positivamente en los procesos de reforma de las políticas, ya que crean un entorno favorable a las reformas, además de aumentar su eficiencia y eficacia. Asimismo, los procesos de reforma de las políticas pueden crear y reforzar los mecanismos de gobernanza y mejorar las capacidades y el capital social de las partes interesadas, creando una relación bidireccional en la que las instituciones y las propias reformas se promueven y refuerzan372.
Las plataformas multisectoriales y de múltiples partes interesadas son ejemplos frecuentes e interesantes de mecanismos de gobernanza. Pueden ser eficaces cuando hay: i) un compromiso activo y a largo plazo del gobierno, ii) recursos públicos para facilitar el proceso, iii) un mediador neutral que garantice controles y contrapesos, y iv) mecanismos estrictos de rendición de cuentas. La presión ejercida por los actores se puede contrarrestar facilitando la coordinación entre las partes interesadas y los grupos implicados y garantizando que se escuchen todas las voces en procesos de toma de decisiones transparentes327,373,374.
A nivel mundial, un ejemplo interesante de carácter multilateral es el Movimiento para el fomento de la nutrición (SUN), una plataforma integrada por 65 países de todo el mundo que trabajan en colaboración para acabar con todas las formas de malnutrición y que cuenta con una evaluación externa independiente para valorar sus propias actividades. El SUN, de carácter multilateral, cuenta con el apoyo de redes de la sociedad civil de más de 4 000 organizaciones, una red empresarial que incluye a PYME y a grandes empresas, una red de donantes y una Red de las Naciones Unidas para el SUN. Mediante esta plataforma, los Estados Miembros pueden armonizar las medidas aplicadas en torno a resultados comunes con los sectores y las partes interesadas que trabajan a nivel subnacional375.
No obstante, se ha criticado que la participación de empresas multinacionales en la red de empresas del SUN socava los esfuerzos de la red, por ejemplo, al contribuir al aumento de la influencia del sector privado en la elaboración de políticas y la redefinición de los conceptos jurídicos para adaptar el modelo de múltiples partes interesadas376.
A nivel nacional y local, los instrumentos de apoyo a la adaptación de políticas deben coordinarse entre varios ministerios u organismos departamentales. Por ejemplo, en Inglaterra, el Plan contra la obesidad infantil consta de varios componentes, cuya aplicación conllevó la coordinación entre diferentes departamentos. Para apoyar el desarrollo de entornos alimentarios saludables en el Marco nacional de políticas de planificación, la coordinación recayó en el Departamento de Salud y Atención Social, que se encargó de elaborar políticas de salud, y el Ministerio de Vivienda, Comunidades y Gobierno Local, que asumió la labor de especificar las decisiones de apoyo al acceso a alimentos nutritivos. Además, el Modelo de perfil de nutrientes se creó bajo la dirección de Public Health England, el organismo nacional de salud pública en aquel entonces377.
Otro ejemplo de coordinación multisectorial muy conocido fue el del antiguo Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutrición (CONSEA) del Brasil, un órgano asesor de la presidencia brasileña compuesto por representantes del gobierno y de la sociedad civil, que durante sus años de existencia (1993-2019) sirvió como espacio de diálogo y articulación entre diferentes partes interesadas, y se convirtió en un facilitador fundamental para la formulación de políticas como la Política y plan nacional de seguridad alimentaria y nutrición, el Programa de compra de alimentos, el Programa nacional de alimentación escolar y las guías alimentarias del Brasil378.
No obstante, aunque los mecanismos de gobernanza participativa son fundamentales para desarrollar y aplicar las reformas de las políticas, no constituyen una solución milagrosa para su puesta en práctica. En algunos casos, al aplicar en la industria alimentaria normas destinadas a promover dietas saludables, se ha observado que el poder de las partes interesadas más importantes del sector ha aumentado en el marco de mecanismos de gobernanza de múltiples partes interesadas, incluidas las asociaciones público-privadas. Esta es la consecuencia de una mayor influencia de las empresas en la toma de decisiones sobre políticas. Por ejemplo, mediante la adquisición de conocimientos técnicos internos, las empresas alimentarias han ampliado su capacidad de participar en estas actividades y, por tanto, de influir en los procesos de establecimiento de políticas y normas alimentarias. Como consecuencia de ello, algunos cambios estructurales de las políticas han quedado fuera de la agenda política196. Es importante incluir salvaguardias contra los conflictos de intereses en los procesos de elaboración de políticas y toma de decisiones, y existen instrumentos para ayudar a los países a prevenir y gestionar esos conflictos de interesesan.
Por su parte, los arreglos de gobernanza participativa pueden dar voz y capacidad de influencia a grupos de población a menudo marginados, como los habitantes de las zonas rurales, a fin de concienciar y sensibilizar a todas las partes implicadas y crear coaliciones en pro de esfuerzos de adaptación del apoyo más inclusivos. El fortalecimiento de la acción, las capacidades, la voz y el poder de negociación colectivos de las poblaciones rurales, incluidos los agricultores en pequeña escala, puede contribuir a la reforma de las políticas y facilitar su formulación y aplicación, así como reforzar la legitimidad de las reformas entre todas las partes interesadas303. Asimismo, la identificación de las principales partes interesadas favorables a la reforma normativa, que puedan actuar como “promotores del cambio” en coordinación con el organismo gubernamental responsable, puede facilitar el diálogo entre los actores371. Por ejemplo, países como el Brasil, el Perú, Tailandia y Viet Nam cuentan con responsables nacionales en materia de nutrición, que garantizan una estrecha coordinación entre los actores del gobierno, la sociedad civil y el sector privado. Además, estos responsables nacionales son los encargados de tomar medidas y deben rendir cuentas de su gestión durante el proceso de adaptación de las políticas379.
Por último, los gobiernos deben determinar cuidadosamente las repercusiones negativas de la adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura y prever las dificultades que pueden surgir durante la aplicación, utilizando para ello escenarios basados en datos objetivos y posibilidades. Los mecanismos de gobernanza permiten que los distintos actores tengan en cuenta las repercusiones negativas derivadas de los cambios de política y las aborden correctamente380. Para ello, tal como se analizó en la sección anterior, los gobiernos deben aplicar políticas de mitigación dirigidas a los “perdedores” de la reforma de las políticas, o a aquellas personas más vulnerables a verse afectadas negativamente por estos cambios. Al mismo tiempo, la adaptación del apoyo mediante políticas puede suponer una amenaza para los grupos de interés del poder, que pueden resistirse a la reforma o impedir su aplicación. Como ya se ha señalado, las repercusiones de las actuales políticas de apoyo en la disponibilidad y el costo de los alimentos nutritivos y la asequibilidad de las dietas saludables son complejas y, por tanto, deben determinarse mediante un enfoque sistémico que se fundamente en datos históricos o en escenarios basados en modelos.
El desarrollo y validación de escenarios basados en modelos no debe ser un trabajo puramente de oficina. La participación de las principales partes interesadas es esencial, no solo en relación con la transparencia y la rendición de cuentas, sino también para mejorar la propia modelización, dada la incertidumbre de los datos. En las evaluaciones integradas sobre los efectos del clima, por ejemplo, los investigadores han interactuado con las partes interesadas, como los agricultores, para estudiar y diseñar conjuntos alternativos de posibles escenarios para el futuro y planes de adaptación al cambio climático para la modelización integrada, con el fin de mejorar la precisión y la transparencia de los resultados, con respecto a aquellos obtenidos en ejercicios similares sin la participación de los agricultores381.
No obstante, los escenarios basados en modelos deben ser diseñados y validados por expertos gubernamentales mediante la utilización de datos oficiales. Varios estudios recientes muestran esta práctica, en la que el gobierno comunica cuánta ayuda en inversión y financiación está dispuesto a destinar a la agricultura para fomentar la recuperación. Seguidamente, los modeladores utilizan esa información para determinar qué sectores agrícolas deben recibir prioridad en función de los resultados relativos al crecimiento del PIB, el incremento de la producción agroalimentaria, el bienestar de los hogares y la reducción de la pobreza rural223,233 a fin de aumentar el acceso a dietas saludables asequibles y alcanzar los objetivos nutricionales. La cuestión clave es basarse en diálogos de políticas multisectoriales y multilaterales con todas las partes interesadas pertinentes, tomando en consideración los datos disponibles sobre los posibles efectos de las opciones alternativas en cuanto al apoyo en materia de políticas.
Seguimiento y evaluación de la adaptación de las políticas de apoyo
La adaptación de las políticas de apoyo a la alimentación y la agricultura no termina con su formulación y aplicación. Cada vez se reconoce en mayor medida que la evaluación de las intervenciones en los sistemas agroalimentarios es un elemento fundamental para que los procesos de transformación sean exitosos382. La evaluación garantiza la rendición de cuentas y apunta a la necesidad de proceder a la adaptación383. Por ejemplo, en 2011 el Ayuntamiento de Nueva York (EE. UU.) estableció la obligación de realizar un seguimiento de las iniciativas relacionadas con la ley local de alimentos e informar al respecto384. Con este objetivo, desde 2012 se publica el informe Food Metrics, destinado tanto a los responsables de las políticas como a los ciudadanos, que proporciona información útil para hacer un seguimiento de los avances de las políticas agroalimentarias de la ciudad tomando como referencia 37 indicadores correspondientes a cinco objetivos en materia de políticas385.
Los compromisos asumidos por los gobiernos y otras partes interesadas durante los debates de alto nivel sobre los sistemas agroalimentarios y la nutrición pueden utilizarse para hacer un seguimiento de la aplicación de las estrategias de adaptación del apoyo y respaldarla. Tras la Cumbre sobre los Sistemas Alimentarios, organizada por el Secretario General de las Naciones Unidas en septiembre de 2021, 110 países han publicado detalles de su estrategia destinada a la transformación de los sistemas alimentarios en el marco de las vías nacionales para su conformación; el 92% de los países han incluido como un tema prioritario la obtención de dietas saludables a partir de sistemas agroalimentarios sostenibles386.
Esta cuestión prioritaria también fue abordada por la Coalición de acción en favor de dietas saludables basadas en sistemas alimentarios sostenibles para los niños y todas las personas, que reúne a actores mundiales y países con el objetivo de armonizar, movilizar y apoyar medidas favorables a esta visión compartida387. En la Cumbre de Tokio sobre Nutrición para el Crecimiento, 181 partes interesadas de 78 países asumieron 396 nuevos compromisos en materia de nutrición388. De cara al futuro, el desarrollo de bases de datos sólidas que aporten información sobre las medidas de transformación de los sistemas, incluido el apoyo a la alimentación y la agricultura en regiones de todo el mundo, será esencial para comprobar si los compromisos contraídos se han traducido en medidas normativas. Para poder disponer de un marco de seguimiento que permita seguir mejor el progreso de estos compromisos y garantizar la rendición de cuentas, es fundamental subsanar la falta de datos e investigaciones en los ámbitos de las estimaciones sobre las políticas de apoyo actuales y de datos relativos a las repercusiones del apoyo alimentario y agrícola1. Por ejemplo, la Base de datos mundial de la OMS sobre la aplicación de medidas nutricionales (GINA) supervisa y publica actualizaciones sobre las políticas adoptadas en materia de nutrición238.
El desarrollo de la infraestructura de bases de datos necesaria requerirá la colaboración con las partes interesadas de las organizaciones internacionales, gobiernos y grupos de estudio. El proceso de recopilación de datos para el seguimiento de las políticas adaptadas debería institucionalizarse389 con objetivos definidos.
Para empezar, es fundamental promover la adopción de un conjunto de definiciones coherentes y reconocidas internacionalmente que permitan medir con precisión el apoyo a la alimentación y la agricultura. Esta medida debería ir acompañada del fortalecimiento de la base de datos elaborada por el Consorcio de organizaciones internacionales para medir el entorno político para la agricultura (o Consorcio de Incentivos Agrícolas, presentado en el Capítulo 3) de varias maneras: i) subsanando la falta de datos sobre las estimaciones de las políticas de apoyo mediante la mejora de los datos relativos a las subvenciones a los consumidores, y la recopilación de datos sobre las subvenciones y gastos destinados a prácticas climáticamente inteligentes, así como a la conservación de los recursos naturales y la resiliencia, lo que permite disponer de una visión más precisa de las inversiones y gastos públicos que se consideran más favorables para la transformación de los sistemas agroalimentarios, y ii) ampliando la cobertura a nivel nacional de las estimaciones relativas a las políticas de apoyo, mediante la inclusión de los países, que tienen un perfil específico en cuanto al apoyo en materia de políticas o los desafíos relativos a los sistemas agroalimentarios regionales.
Otras bases de datos y redes pueden ser importantes para el seguimiento y la evaluación. La Red internacional para la investigación, monitoreo y apoyo a la acción para la alimentación, obesidad y enfermedades no transmisibles (INFORMAS) es una plataforma mundial creada para realizar un seguimiento y análisis comparativos de los entornos alimentarios, las políticas gubernamentales y las medidas del sector privado en todos los países390.
Disponer de indicadores comparables de la eficacia de los esfuerzos de adaptación del apoyo en los diferentes actores y partes interesadas que intervienen a lo largo de la cadena de valor también contribuye a una mayor transparencia y permite comparar las reformas entre países391. A nivel comunitario, el rastreo puede adoptar las formas de seguimiento, evaluación, reflexión y aprendizaje participativos. Este método permite que se escuchen las voces de los grupos más desfavorecidos de las comunidades y estos participen en el proceso392. Las políticas que promueven el acceso abierto a los datos posibilitan la transparencia y la rendición de cuentas a la hora de evaluar el rendimiento y las repercusiones de la adaptación de las políticas y reducen la posibilidad de que las industrias agroalimentarias dominantes ejerzan influencia durante el proceso de reconfiguración de las políticas393.
Por ejemplo, los Indicadores de Ciencia y Tecnología Agrícola ofrecen una plataforma de datos interactiva en línea que rastrea datos e información clave sobre I+D agrícolas en los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos. Este instrumento proporciona mecanismos transparentes y accesibles para el seguimiento de los efectos de las medidas adaptadas389. Por último, a fin de garantizar que los cambios dispongan de apoyo y puedan mantenerse, es importante comunicar las repercusiones de los cambios introducidos en la adaptación a los consumidores y productores agrícolas y a las partes interesadas pertinentes a lo largo de la cadena de valor. Esto puede hacerse mediante el desarrollo de un entendimiento y conocimientos comunes a través de redes y comunicaciones entre los grupos de partes interesadas. La comunicación es un aspecto importante en el proceso de desarrollo y difusión del cambio en el sistema agroalimentario367.
La elaboración y el mantenimiento de los datos serán fundamentales para el seguimiento y la evaluación. Además, el examen basado en modelos ayuda a determinar si la adaptación del apoyo tiene las consecuencias previstas. En este sentido, el seguimiento basado en modelos debe mostrar si el costo de los alimentos nutritivos y la inasequibilidad de las dietas saludables se redujeron de manera sostenible e inclusiva durante la aplicación. Las sinergias con otros procesos de planificación del desarrollo e inversiones conexas, en particular los ODS (por ejemplo, los ODS 1, 2, 3, 5, 10, 12 y 13) también deberían resultar evidentes. Los datos objetivos generados deben constituir la base mediante la cual la evaluación ayude a determinar los posibles ámbitos de mejora para los gobiernos.
