El estado de los bosques del mundo 2022

Capítulo 5 Los pequeños productores, las comunidades locales y los pueblos indígenas son fundamentales para ampliar la aplicación de las vías forestales

5.2 Garantizar los derechos es esencial para que los pequeños productores, las comunidades locales y los pueblos indígenas lleven a cabo actividades de recuperación a escala local a través de las vías forestales

En los exámenes sistemáticos de las reformas de los derechos de propiedad de la tierra y los bosques se ha observado que los efectos sobre la productividad agrícola, los ingresos, el consumo y el capital son en general positivos o desiguales445. Las intervenciones que transfieren derechos más limitados (por ejemplo, solo de acceso o extracción, pero no de gestión ni de alienación) tienen menos posibilidades de reducir la pobreza que la transferencia de derechos más amplios446. Además, existe una importante diferenciación social en cuanto al impacto de la reforma de la tenencia (por ejemplo, según origen étnico y género)447.

En muchos países, la reforma de la tenencia sigue enfrentándose a dificultades relacionadas con, por ejemplo, el hecho de que los Estados aprueben leyes pero no las apliquen, mantengan el control de los bosques de alto valor448 o descentralicen las tierras forestales degradadas de escaso valor que necesitan restaurarse449; con la marginación persistente de los derechos de las mujeres sobre los recursos450,451, y con las distintas repercusiones en los medios de vida de las minorías étnicas y otros grupos marginados. No obstante, los derechos de tenencia y propiedad pueden actuar como impulsores del cambio452 y, en algunos contextos, las reformas pueden facilitar una recuperación dirigida desde el ámbito local y el desarrollo local de cadenas de valor.

En muchos países, los derechos consuetudinarios están reconocidos en el derecho escrito o se han transferido nuevos derechos sobre las tierras de dominio público. Para ello, se ha formalizado la tenencia consuetudinaria de la tierra o se ha recurrido a diversos programas sobre tierras públicas basados en la colaboración, las comunidades y los pequeños productores. Más del 90% de la población rural de África obtiene acceso a las tierras por medio de instituciones consuetudinarias o nuevas instituciones consuetudinarias formalizadas. Una cuarta parte de la superficie de África subsahariana —esto es, 740 millones de hectáreas— está formada por tierras de propiedad común como bosques, pastizales, marismas y desiertos453. Aproximadamente el 45% de los bosques intactos del Amazonas se encuentra en las tierras consuetudinarias de los pueblos indígenas454. La transferencia de derechos tiende en parte al reconocimiento de la actividad forestal comunitaria (es decir, todas las formas de actividad forestal que permiten la participación popular) y su potencial para avanzar hacia la gestión forestal sostenible y mejorar los medios de vida locales, en especial en los lugares en los que la gestión estatal centralizada de los bosques no ha logrado controlar la deforestación y la degradación455.

En los últimos decenios, los Estados han venido concediendo derechos más sólidos a las comunidades de diferentes maneras, por ejemplo, reconociendo derechos sobre los bosques intactos desde el punto de vista ecológico (en lugar de hacerlo sobre bosques mayoritariamente degradados), permitiendo el desempeño de funciones de gobernanza más integrales (en lugar de asignar solo algunas responsabilidades como las de seguimiento y vigilancia), y garantizando derechos comerciales sobre los productos madereros y los PFNM (en vez de conceder únicamente el uso de subsistencia de los PFNM)q. Desde 2012, el apoyo internacional a las Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional ha servido como validación y apoyo adicionales significativos en favor del fortalecimiento de la tenencia consuetudinaria de la tierra a escala mundial456.

Los importantes cambios registrados en las políticas nacionales han aumentado la capacidad de los pequeños productores, las comunidades locales y los pueblos indígenas para recolectar de forma sostenible recursos forestales de alto valor y obtener ingresos a partir de los PSA, REDD+ y los créditos de carbono, lo que les ha aportado beneficios constantes e incentivos para mejorar la gobernanza y gestión forestales. Sin embargo, los progresos no han sido uniformes. No todos los Estados reconocen los derechos consuetudinarios o conceden derechos forestales a las comunidades; algunos han aprobado leyes, pero no las han aplicado, y otros han reconocido los derechos de las partes interesadas locales, pero posteriormente los han anulado457.

Acelerar la formalización de los derechos colectivos y consuetudinarios es fundamental para proteger los bosques y movilizar recursos para las actividades de recuperación y desarrollo

Los encargados de la formulación de las políticas a escala nacional pueden emplear medios rápidos y de bajo costo para otorgar derechos de tenencia sólidos y seguros a millones de hogares rurales sin emprender grandes reformas jurídicas. El derecho escrito de algunos países ya reconoce los derechos consuetudinarios sobre los bosques, si bien todavía no se han formalizado.

Hay diferentes maneras de formalizar rápidamente los derechos en el caso de que ya estén reconocidos en el derecho escrito. Los países pueden formular reglamentos que reconozcan las tierras consuetudinarias sin necesidad de conceder títulos de propiedad y, al mismo tiempo, fomenten el registro de dichas tierras mediante procesos simplificados a fin de prevenir su ocupación. Ghana, Papua Nueva Guinea, Sierra Leona y Zimbabwe permiten reconocer derechos consuetudinarios sin exigir ningún título de propiedad sobre la tierra. Mozambique, la República Unida de Tanzanía y Timor-Leste reconocen los derechos, pero alientan a que se registren458.

La India reconoce los derechos consuetudinarios de tenencia colectiva de los bosques en su Ley sobre los derechos forestales de 2016; en virtud de esta Ley, puede formalizarse la gobernanza consuetudinaria (derechos forestales comunitarios) en una superficie estimada de 34,6 millones de hectáreas, lo que representa casi la mitad de la superficie forestal nacional, pero solo se ha formalizado en 3,6 millones de hectáreas —esto es, el 10,4%—, principalmente a través del apoyo de organizaciones no gubernamentales459.

Los gobiernos pueden simplificar los procesos de registro de tierras reduciendo el número de pasos necesarios, lo cual puede llevarse a cabo de muchas maneras. Por ejemplo, los gobiernos pueden eliminar la obligación de disponer de registros oficiales o históricos y, en cambio, reconocer los testimonios orales validados por comunidades vecinas y dirigentes locales como prueba de las reclamaciones territoriales, ayudar a negociar las reclamaciones que se solapan, permitir a las comunidades presentar planes de uso de la tierra o desarrollo comunitario sencillos (en lugar de los complejos planes de gestión forestal que se exigen a las industrias), reconocer a las comunidades indígenas y locales como entidades jurídicas en vez que requerirles que se constituyan como asociaciones, y, cuando no se disponga de sistemas de registro de derechos, ofrecer registros locales en lugar de las oficinas del catastro regionales y nacionales. Por ejemplo, la Ley de tierras de Madagascar permite que los reclamantes locales registren las tierras por conducto de comisiones de tierras comunitarias460.

Para acelerar la formalización, algunos gobiernos utilizan un enfoque basado en el “polígono de tenencia”, en el que se reconocen los límites exteriores de múltiples comunidades adyacentes y se les permite gestionar la tierra y los recursos con diversos fines dentro de esos límites461. Este enfoque ayuda a prevenir la ocupación por parte de forasteros y facilita el reconocimiento de los derechos sobre los recursos estacionales y secundarios, en particular de las mujeres, las comunidades trashumantes y otros grupos vulnerables. Puede resultar eficaz en los lugares en los que hay pocos conflictos dentro de las comunidades y entre ellas, las instituciones tradicionales son fuertes, las autoridades tradicionales son capaces de garantizar la tenencia de sus miembros y resolver los conflictos internos y los gobiernos nacionales pueden asegurar el cumplimiento de estos derechos; el Ecuador y Colombia han utilizado este enfoque para reconocer la potestad de los pueblos indígenas para gestionar las reservas forestales de sus tierras499. Los gobiernos podrían exigir planes de gestión de los recursos y pruebas de las acciones que se están llevando a cabo al respecto.

Los países reconocen derechos a través de distintos enfoques adaptados a diversos contextos ecológicos y necesidades locales. Por ejemplo, el Brasil reconoce los derechos de uso territorial permanentes en algunas zonas y ha designado otras zonas como reservas de extracción para el uso comercial de determinados PFNM. La India reconoce los derechos consuetudinarios de las comunidades y los pequeños productores sedentarios, así como derechos adecuados para grupos pastoriles, cazadores-recolectores seminómadas y personas que practican la agricultura migratoria, en particular en reservas de conservación de la naturaleza y parques nacionales462.

En algunos casos, los procesos de formalización de los derechos se han centrado en zonas en las que los bosques están sometidos a una presión especialmente alta y la formalización de la tenencia puede reportar importantes beneficios. Por ejemplo, el proceso de concesión de títulos llevado a cabo en el Amazonas peruano que incluyó a más de 1 200 comunidades de pueblos indígenas dio lugar a una reducción significativa de la explotación forestal ilegal y a mejoras en la conservación forestal en un plazo de dos años463.

Se están utilizando diversas tecnologías nuevas de bajo costo para ayudar a garantizar los derechos de tenencia comunitarios en zonas remotas a través de enfoques participativos. Los drones, los teléfonos inteligentes y las tabletas habilitados con sistema de posicionamiento mundial, las aplicaciones para móviles, los programas informáticos de código abierto y los métodos de recopilación de datos de producción colectiva pueden reducir considerablemente el costo de los estudios y los correspondientes ejercicios de elaboración de mapas464,465. Por último, respetar los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales a un consentimiento libre, previo e informado, de conformidad con la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, así como consultarles durante todo el proceso, contribuye a velar por que los enfoques determinados sean adecuados al contexto local.

Casi todos los países cuentan con algún tipo de régimen forestal comunitario o colaborativo466. Sin embargo, una evaluación reciente de 23 países reveló que las disposiciones jurídicas nacionales y su ejecución eran deficientes en la mayoría de casos o se aplicaban solo en una pequeña parte de los bosques nacionales467. De los 23 países, 19 ofrecían poca o ninguna protección jurídica a las comunidades indígenas y locales frente a la reducción o supresión de los derechos sobre la tierra y los bosques, 22 disponían de marcos reglamentarios que limitaban la capacidad de las comunidades para ejercer los derechos que se les había reconocido y uno (China) respaldaba el desarrollo de economías basadas en los bosques comunitarios468.

A pesar del statu quo, los gobiernos pueden mejorar la gobernanza forestal y las actividades de restauración dando prioridad a la descentralización de programas forestales como los relacionados con la RBP y REDD+. Las iniciativas forestales comunitarias formales pueden:

  • aprovechar los derechos consuetudinarios y los mecanismos de tenencia local para evitar conflictos entre múltiples usuarios primarios, estacionales y secundarios de los bosques;

  • transferir, por ley y en la práctica, los derechos sobre las tierras controladas por las comunidades, incluso las tierras con bosques de buena calidad;

  • velar por que los derechos no se limiten a las necesidades de subsistencia y abarquen la utilización y gestión de los recursos de alto valor;

  • permitir la generación de ingresos derivados de los bosques y, con ello, la recuperación, lo que contribuye a evitar la emigración;

  • simplificar los reglamentos y eliminar los obstáculos reglamentarios (como las restricciones a las actividades de recolección que se ajustan a los planes de gestión) con miras a facilitar la utilización de recursos, la elaboración y la adición de valor;

  • invertir en alternativas a las grandes concesiones del sector privado, como los bosques de propiedad comunitaria y las concesiones basadas en plantaciones comunitarias (por ejemplo, para la obtención de madera, leña, carbón vegetal y recursos de alto valor), así como las licencias comunitarias relativas a la madera y la energía derivada de la biomasa469;

  • velar por que no se supriman o reduzcan derechos de forma arbitraria (lo que desincentiva una buena gestión forestal);

  • en los casos en los que no esté clara la eficacia de las actividades forestales comunitarias, conceder derechos a más largo plazo sobre la base del rendimiento, tal como se hace en Gambia470.

El fortalecimiento de los derechos de los pequeños productores sobre los árboles y la atenuación de los obstáculos reglamentarios puede animar a estos agricultores a adoptar prácticas de restauración y agroforestería

A menudo, el aumento de la cubierta arbórea (en países tan distintos como China, la República Unida de Tanzanía, Suecia y Viet Nam) es consecuencia del uso para fines comerciales por parte de pequeños productores, pero en muchos países sus derechos sobre la tierra no están claros. Para la mayoría de los pequeños productores, los derechos sobre los bosques (y el carbono) plantean todavía más incertidumbre que los derechos sobre la tierra. Por ejemplo, muchos Estados africanos conservan los derechos de propiedad de los árboles en las explotaciones agrícolas, incluso cuando los han plantado los agricultores471. Si bien esta situación está cambiando gradualmente, la mayoría de los países que otorgan los derechos sobre los árboles a los agricultores también regulan estrictamente su uso y gestión en las tierras privadas, en especial en el caso de los árboles regenerados de forma natural. Asimismo, los gobiernos conceden a los agricultores grandes subvenciones para la producción de cultivos básicos, lo que provoca la pérdida de bosques472 y lleva a los hogares rurales a abandonar la agroforestería para dedicarse a los cultivos anuales. Los obstáculos en las cadenas de suministro de los productos madereros pueden desalentar la participación de los agricultores en la agroforestería. En la India, por ejemplo, la mayoría de estados permite a los productores plantar y recolectar árboles en sus explotaciones agrícolas, si bien muchos de los agricultores con tierras forestales y planes de gestión aprobados todavía optan por plantar cultivos en lugar de árboles debido a la burocracia relacionada con la tala y el transporte de árboles473.

En ocasiones, los programas forestales reconocen estas limitaciones que socavan la restauración del paisaje, pero no las abordan de forma adecuada. Por ejemplo, la metodología de evaluación de oportunidades de restauración (véase el Recuadro 11) brinda orientación a los países sobre la evaluación de la tenencia y la gobernanza de la tierra en los procesos de planificación de la tenencia de las tierras forestales, pero en un análisis se observó que los informes de los países en los que se había aplicado la metodología no incluyen evaluaciones sistemáticas de los derechos sobre los árboles, los bosques o las tierras en el derecho escrito o consuetudinario474. Los gobiernos pueden promover las iniciativas agroforestales y de restauración a través de diversas medidas. Por ejemplo, podrían otorgar a los pequeños productores derechos seguros sobre la tierra, los árboles y el carbono, o podrían utilizar mecanismos de asignación de tierras forestales o arrendamientos condicionales que concedieran a los agricultores (en particular, a los trabajadores agrícolas sin tierras y los arrendatarios) derechos seguros a largo plazo sobre los árboles y los productos derivados de ellos a cambio de la adopción de buenas prácticas de gestión de los recursos naturales, como la agroforestería sostenible475. Cuando las explotaciones agrícolas son pequeñas y están fragmentadas, también podrían establecer medidas o reglamentos de concentración parcelaria que permitieran a los propietarios combinar tierras para formar explotaciones conjuntas, lo que estaría incentivado por normas e impuestos especiales476, y podrían eliminar las limitaciones reglamentarias a la utilización y la gestión sostenibles de los árboles en las tierras privadas (Recuadro 29). En China y Viet Nam, los gobiernos prestaron un apoyo integral a las empresas forestales en pequeña escala durante largos períodos de tiempo, lo que tuvo enormes repercusiones positivas de carácter económico y ambiental (Recuadro 30).

RECUADRO 29REVERDECIMIENTO DEL NÍGER MEDIANTE LA PROMOCIÓN DE LOS DERECHOS DE LOS AGRICULTORES SOBRE LOS ÁRBOLES

En virtud de un decreto presidencial de julio de 2020, los agricultores del Níger recibieron los derechos formales de propiedad de los árboles regenerados de forma natural en las tierras privadas477, después de tres decenios de fortalecimiento gradual de los derechos de tenencia de los árboles en el país. Las iniciativas de plantación de árboles emprendidas en la década de 1970 y principios de 1980 fracasaron debido a la baja tasa de supervivencia de los árboles y la falta de participación local. En 1983, el Gobierno del Níger comenzó a alentar a los agricultores para que regeneraran los árboles naturalmente presentes en sus explotaciones agrícolas, empezando por la región de Maradi, y suprimió las restricciones que impedían a los agricultores gestionar estos árboles. En vista del éxito de este enfoque, el Gobierno mejoró los derechos para proteger y gestionar los árboles de las explotaciones agrícolas, así como para obtener beneficios de ellos, en el Código rural de 1993 y reforzó los derechos de utilización de subsistencia de los árboles de las tierras consuetudinarias y las reservas forestales al amparo del Código forestal de 2004. Entretanto, se estableció una colaboración entre los proyectos y las instituciones consuetudinarias con miras a privatizar los derechos sobre los árboles. La regeneración natural gestionada por los agricultores allanó con rapidez el camino hacia el reverdecimiento de casi la mitad de todas las tierras cultivadas —esto es, 5 millones de hectáreas—, lo que favoreció a aproximadamente el 30% de la población gracias a la mejora del rendimiento de los cultivos y la producción de dendrocombustibles, forraje y otros productos y redujo los conflictos por los escasos recursos y la migración impulsada por la pobreza478. Las mujeres, las viudas y las personas sin tierras también se beneficiaron de la restauración de las zonas degradadas al obtener acceso a la tierra y aumentar sus ingresos479. La regeneración natural ayudó a restaurar los procesos ecológicos y la biodiversidad, en comparación con la restauración mediante recursos forestales cultivados en viveros480.

RECUADRO 30POLÍTICAS EN FAVOR DE LA ACTIVIDAD FORESTAL DE LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES EN CHINA Y VIET NAM

Como consecuencia de la grave degradación de los bosques, China inició reformas de la tenencia forestal en la década de 1980 transfiriendo derechos de tenencia de los bosques a las comunidades y, a continuación, permitiéndoles asignar bosques a hogares individuales. Más de 180 millones de hectáreas de tierras forestales colectivas se transfirieron a hogares durante un período de 70 años481. Se concedieron derechos plenos para la utilización de subsistencia y la venta de madera y productos no madereros y, con el tiempo, se suprimieron todos los impuestos, en particular los que afectaban a la venta de madera. El Gobierno estableció centros de servicios con miras a facilitar la transferencia y el registro de las tierras forestales, llevar a cabo evaluaciones de los activos forestales, proporcionar información sobre los mercados y microcréditos, conceder licencias de explotación maderera, intermediar en las transacciones comerciales, prestar servicios de apoyo técnico y extensión e impartir formación profesional482. Estas reformas dieron lugar a un aumento de la cubierta forestal y, actualmente, los bosques que son propiedad de pequeños productores satisfacen una parte importante de la demanda nacional de madera; en 2019, China produjo el 40% de los tableros a base de madera y el 27% del papel y el cartón a escala mundial483. Aunque el Gobierno dio prioridad a la producción de madera, las reformas también permitieron a las comunidades ampliar colectivamente la comercialización de sus PFNM484.

En Viet Nam, donde los pequeños productores poseen alrededor de 1,97 millones de hectáreas de plantaciones forestales y representan el 60% del suministro de madera en rollo industrial, los pequeños agricultores dedicados a la plantación de árboles se han visto respaldados por políticas favorables en materia de asignación de tierras, tenencia de la tierra, propiedad de los árboles, inversión extranjera, reglamentos y comercio, así como por precios ventajosos de la madera en pie, créditos con intereses bajos y el suministro de plántulas y apoyo técnico por parte del sector privado485. Como resultado, están contribuyendo al desarrollo rural, la generación de empleo y el fortalecimiento de los medios de vida rurales486,487.

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