Для глобальных рынков продовольствия и сельскохозяйственной продукции случившаяся в начале 2020 года вспышка пандемии COVID-19 и меры, принятые во всех странах для ее сдерживания, стали проверкой на устойчивость. Это было непростое время для национальных агропродовольственных систем всего мира, но они справились и смогли обеспечить производство достаточного количества безопасных и питательных пищевых продуктов. Несмотря на серьезные ограничения на передвижение людей и установившуюся в мире неопределенность, международная торговля по-прежнему связывала районы с избытком продовольствия с районами, где оно было в дефиците, обеспечивая глобальную продовольственную безопасность и питание. В отличие от того, что произошло во время продовольственного кризиса 2008 года, в этот раз глобальное сотрудничество удалось сохранить, и оно помогло использовать меры сельскохозяйственной торговой политики для поддержания бесперебойного функционирования мировых рынков.
Сегодня конфликт на территории одной из житниц планеты создает для всемирной продовольственной безопасности множество угроз, в том числе связанных с разрушением глобальных агропродовольственных рынков. Война на Украине привела не только к серьезному гуманитарному кризису и неминуемому обострению проблемы с продовольственной безопасностью во всем мире, но и к потенциальному разрыву глобального сотрудничества в области торговли.
Глобальное сотрудничество в области сельскохозяйственной торговой политики может способствовать решению глобальных проблем, таких как экономические кризисы, пандемии, конфликты и изменение климата, а также обеспечению продовольственной безопасности и здорового питания для всех. Начиная с 1995 года Всемирная торговая организация (ВТО) и согласованные ею правила многосторонней торговли обеспечивают более свободные, справедливые и предсказуемые условия торговли и, в сочетании с многочисленными региональными торговыми соглашениями, оказывают содействие торговле продовольствием и сельскохозяйственной продукцией и экономическому росту.
Вместе с тем растущая глобализация агропродовольственных рынков вызывает обеспокоенность в связи с возможным воздействием торговли на окружающую среду и общество. Считается, что международная торговля агропродовольственными товарами является фактором, который усугубляет проблемы истощения природных ресурсов, обезлесения и утраты биоразнообразия, ускоряет процесс изменения образа жизни и рациона питания людей и усиливает неравенство.
Говоря о текущем положении дел в агропродовольственной торговой политике, следует отметить, что многосторонние торговые переговоры в рамках ВТО зашли в тупик, и теперь широкое распространение получают региональные торговые соглашения (РТС), которые предусматривают более глубокую интеграцию и нацелены, помимо обеспечения доступа к рынкам, на содействие сближению внутренней политики и регулирования подписавших их сторон. С конца двадцатого века процессы либерализации многосторонней торговли и создания региональных торговых соглашений развиваются параллельно, принося выгоды от торговли и способствуя экономической интеграции.
В докладе “Положение дел на рынках сельскохозяйственной продукции” за 2022 год (СОКО 2022) рассматривается вопрос о том, каким образом меры торговой политики, опирающиеся на многосторонние и региональные усилия, могут способствовать решению сегодняшних проблем устойчивого развития и повышения устойчивости глобальной агропродовольственной системы к потрясениям, таким как конфликты, пандемии и экстремальные погодные условия.
География торговли
В этом докладе рассматриваются различные подходы к сотрудничеству в области торговой интеграции в интересах устойчивого роста. С этой целью используется систематический механизм оценки географии торговли агропродовольственными товарами. Предметом анализа являются структура торговли продовольствием и сельскохозяйственной продукцией в разных географических регионах, факторы, ее определяющие, и их роль в формировании современной агропродовольственной торговой политики.
Изучение географии торговли дает множество ценных сведений для анализа ситуации в области устойчивого развития. Во-первых, составление карт торговли продовольствием и сельскохозяйственной продукцией облегчает понимание эволюции таких тенденций, как глобализация и региональная интеграция, и их взаимосвязи с экономическим ростом. На основании этих тенденций можно также оценить устойчивость глобальных агропродовольственных рынков к потрясениям, в частности таким, как нынешняя война на Украине, и последствия этих потрясений для продовольственной безопасности и питания.
Во-вторых, география торговли позволяет увидеть те важные различия, которые существуют между странами. Объем мирового богатства увеличился, но доля этого богатства, которая достается странам с низким уровнем дохода, практически не изменилась. Огромен также разрыв в производительности в сельском хозяйстве. Роль сравнительных преимуществ на агропродовольственных рынках и структура торговли могут определяться различиями в производительности в сельском хозяйстве разных стран. Торговые издержки, которые также образуются в силу географических факторов, весьма существенны, и из-за них страны с низким уровнем дохода могут оказаться в частичной изоляции, что ограничивает их возможности для роста и развития.
В-третьих, анализ ситуации в торговле, если его проводить через призму географии, помогает выявить неравномерность распределения природных ресурсов. Земля и вода являются ключевыми факторами производства, которые также способствуют созданию сравнительных преимуществ. Торговля помогает обеспечить продовольственную безопасность регионов с низким уровнем обеспеченности ресурсами, в частности стран, страдающих от водного стресса, но при этом может оказывать негативное воздействие на окружающую среду. Поскольку потребление продовольствия все чаще происходит вдали от места его производства, торговля может оказывать воздействие на окружающую среду во всем мире. Производство продукции на экспорт может усиливать нагрузку на и без того истощенные природные ресурсы и приводить к обезлесению и утрате биоразнообразия.
Этот анализ географии торговли агропродовольственными товарами помогает понять необходимость баланса различных задач устойчивого развития и разобраться в сложной политической обстановке. Как показал Дохийский раунд, многосторонние переговоры в ВТО зашли в тупик, и сейчас все более широкое распространение получают региональные торговые союзы, выстраиваемые на условиях более глубокой интеграции сторон. Оба подхода нацелены на содействие торговой интеграции и экономическому росту и недопущение негативного воздействия торговли на окружающую среду. В рамках этих подходов авторы доклада СОКО 2022 исследуют эффективность мер торговой политики как инструмента решения нынешних глобальных проблем.
Глобализация и регионализация
В новом тысячелетии торговля продовольствием и сельскохозяйственной продукцией стала быстро расти, и катализатором этого роста была либерализация торговли на многостороннем и региональном уровнях. Сегодня все больше стран торгуют друг с другом. Важными игроками становятся развивающиеся экономики, а страны с низким уровнем дохода теперь лучше интегрированы в глобальные рынки. Этот процесс глобализации серьезно изменил структуру мирового агропродовольственного рынка, но после финансового кризиса 2008 года он потерял обороты.
В 2008 году процесс глобализации застопорился, но сегодня все больше стран торгуют друг с другом, а глобальный агропродовольственный рынок стал менее концентрированным и более сбалансированным, чем в 1995 году
Глобальный агропродовольственный рынок стал менее концентрированным и более децентрализованным. В 1995 году на мировом рынке доминировали всего несколько крупных игроков. Со временем число крупных участников рынка увеличивалось, а их доминирующая роль ослаблялась. Эти структурные изменения являются отражением относительно равных условий конкуренции и свидетельствуют о том, что глобальный продовольственный рынок может благоприятствовать экономическому росту. В частности, сегодня вероятность того, что страны с низким и средним уровнями дохода будут торговать со странами с высоким уровнем дохода, выше, чем двадцать лет назад. Это важно потому, что торговля способствует распространению технологий и знаний и содействует повышению производительности и экономическому росту в целом.
Внутри регионов интенсивность торговли выше, чем между ними, и регионализация торговли продовольствием и сельскохозяйственной продукцией выражена относительно больше
Однако важная роль в этом глобальном контексте по-прежнему принадлежит региональным рынкам. Регионализация торговли продовольствием и сельскохозяйственной продукцией, т.е. тенденция, при которой страны одного региона больше торгуют друг с другом, чем со странами за пределами своего региона, стала более выраженной. Страны создают торговые кластеры, внутри которых торгуют друг с другом более активно; эти кластеры могут иметь как региональный характер, так и включать страны из разных регионов. Такие кластеры обычно формируются по принципу географической близости и экономической интеграции, обусловленной торговыми соглашениями. Многие из этих кластеров относительно стабильны, как, например кластер, включающий страны Северной и Латинской Америки и Карибского бассейна. Есть и менее стабильные: здесь примером могут служить африканские страны, которые больше торгуют с партнерами за пределами своего континента.
Глобальный агропродовольственный рынок стал более устойчивым к внешним факторам, но многие страны по-прежнему уязвимы к потрясениям, связанным с торговлей, и для обеспечения своей продовольственной безопасности должны диверсифицировать источники импорта
Поскольку количество торговых партнеров у стран увеличилось, глобальный агропродовольственный рынок стал более плотным. Это укрепило его буферную способность и устойчивость к потрясениям по сравнению с началом XXI века. Однако в стоимостном выражении львиная доля торговли по-прежнему приходится всего на несколько стран, и лишь немногие закупают широкий ассортимент продовольствия и сельскохозяйственной продукции у большого количества разных экспортеров. Большинство стран импортируют всего несколько товаров, закупая их у ограниченного числа торговых партнеров, что делает их уязвимыми к потрясениям, которые происходят на рынках экспортеров. Для того чтобы повысить свою устойчивость к внешним факторам и обеспечить продовольственную безопасность и здоровое питание населения, страны должны стараться диверсифицировать ассортимент импортируемой продукции и наращивать количество своих торговых партнеров.
ОСНОВНЫЕ ДВИЖУЩИЕ СИЛЫ ТОРГОВЛИ ПРОДОВОЛЬСТВИЕМ И СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОЙ ПРОДУКЦИЕЙ
Торговля продовольствием и сельскохозяйственной продукцией является неотъемлемой частью нашей истории и играет важную роль в обществе. Страны занимаются торговлей для того, чтобы экспортировать те товары, которые они могут производить с меньшими затратами, чем другие страны, и импортировать те, производство которых внутри страны обошлось бы им дороже. На торговлю оказывают влияние многие факторы, но наиболее важным является сравнительное преимущество страны, т.е. ее способность производить конкретный товар с меньшими альтернативными издержками, чем у ее торговых партнеров.
Различия в производительности в сельском хозяйстве между развитыми и развивающимися странами могут быть очень серьезными, при этом страны с низким уровнем дохода сталкиваются со значительными трудностями в вопросах внедрения более совершенных технологий
Разрыв в производительности в сельском хозяйстве огромен. Порядка десяти процентов стран с самым высоким уровнем доходов производят примерно в 70 раз больше добавленной стоимости в сельском хозяйстве на одного работника, чем десять процентов стран с наименьшим уровнем дохода. Многие страны с низким уровнем дохода и с доходом ниже среднего сталкиваются со значительными трудностями в вопросах внедрения технологий и доступа к современным вводимым ресурсам. Более низкая производительность сельского хозяйства в развивающихся странах обусловлена также многими другими факторами, включая небольшие размеры фермерских хозяйств и ограниченный доступ к страхованию, кредитам и образованию, особенно для женщин.
Чем выше различия в производительности между странами, тем сильнее влияние сравнительных преимуществ на мировом рынке
Относительные различия в производительности, а также неравномерность распределения природных ресурсов приводят к различиям в ценах на продовольствие в разных странах и определяют роль сравнительных преимуществ на мировом рынке. Как правило, чем выше различия в производительности между странами, тем сильнее влияние сравнительных преимуществ и тем больше объем торговли. Принцип сравнительного преимущества подразумевает, что от торговли выигрывают все страны.
Роль сравнительных преимуществ в формировании глобальной торговли агропродовольственными товарами может быть ослаблена мерами торговой политики и издержками торговли
Но так бывает не всегда. На взаимосвязь торговли со сравнительными преимуществами оказывают влияние меры торговой политики. Например, экспортные субсидии, которые для сельскохозяйственной продукции были отменены на состоявшейся в 2015 году в Найроби десятой конференции ВТО на уровне министров, способны изменить ситуацию со сравнительными преимуществами в торговле на противоположную, в результате чего товары, которые в противном случае были бы импортированы, будут экспортироваться, и наоборот. Ослабляют роль сравнительных преимуществ и торговые издержки.
Торговые издержки могут быть весьма значительными: для стран с низким уровнем дохода высокие торговые издержки могут препятствовать торговой интеграции и оказывать влияние на структурные преобразования экономики
Торговля может обходиться дорого, и с расстоянием транспортные расходы обычно увеличиваются. Существуют и другие издержки, в частности связанные со страхованием, процедурами экспорта и импорта и задержками товаров на границе. В среднем пищевые продукты подпадают под действие восьми различных нетарифных мер и стандартов, и их соблюдение существенно увеличивает издержки торговли. По оценкам, в странах с низким уровнем дохода торговые издержки могут быть до 400 процентов выше в адвалорном эквиваленте. Такие высокие издержки препятствуют торговой интеграции.
В странах Африки к югу от Сахары слабое влияние сравнительных преимуществ и высокие торговые издержки приводят к низкой интенсивности внутрирегиональной торговли. Страны этого региона больше торгуют со странами из других регионов, чем между собой. Высокие торговые издержки могут также приводить к тому, что объем торговли страны будет меньше, чем мог бы быть, если бы торговые издержки были ниже. Это особенно актуально для стран с низким уровнем дохода: там относительно низкая производительность сельского хозяйства, высокие торговые издержки и сокращение объема торговли могут приводить к увеличению сельскохозяйственного сектора относительно других секторов экономики, поскольку это необходимо для удовлетворения потребностей населения в продовольствии. Это может препятствовать структурным преобразованиям экономики.
Повышение производительности, снижение тарифных барьеров и уменьшение торговых издержек могут увеличить выгоды от торговли, но для сокращения неравенства, которое может возникнуть, необходимы дополнительные меры политики
Для того чтобы торговля приносила экономический эффект, меры политики должны быть направлены не только на повышение производительности в сельском хозяйстве, но и на сокращение торговых издержек. Меры, которые были приняты для усиления торговой интеграции в контексте создания Африканской континентальной зоны свободной торговли (АфКЗСТ), будут важны для экономического роста и развития этого региона. Снижение торговых издержек повышает открытость стран и позволяет им, используя свои сравнительные преимущества, извлекать выгоду от торговли. При этом в странах с низкой производительностью сельского хозяйства открытость торговли может повлечь и убытки, особенно для тех мелких фермеров, которые не имеют возможности повысить эффективность и конкурировать на более открытых рынках. Для улучшения доступа к технологиям и современным факторам производства, а также для содействия перераспределению рабочей силы в другие секторы через рынки труда потребуются дополнительные меры политики.
Воздействие торговли продовольствием и сельскохозяйственной продукцией на окружающую среду
Созданию сравнительных преимуществ в области производства продовольствия и ведения сельского хозяйства способствует обеспеченность природными ресурсами, в частности земельными и водными. В странах с низкой обеспеченностью природными ресурсами и неблагоприятными для сельскохозяйственного производства климатическими условиями торговля способствует обеспечению продовольственной безопасности и питания как по количеству продовольствия, так и по разнообразию ассортимента на уровнях, превышающих возможности внутреннего производства. На глобальном уровне торговля и наличие сравнительных преимуществ повышают эффективность использования природных ресурсов. Торговля помогает распределить сельскохозяйственное производство по тем регионам, где количество водных и земельных ресурсов, используемых на единицу произведенного продовольствия, будет ниже. Например, по оценкам одного из исследований, торговля продовольствием и сельскохозяйственной продукцией может обеспечивать ежегодную экономию воды в размере 40–60 м3 на душу населения.
В глобальном масштабе торговля продовольствием и сельскохозяйственной продукцией может повышать эффективность земле- и водопользования, но иногда она приводит к негативному воздействию на окружающую среду
Открытость глобальных агропродовольственных рынков может снижать нагрузку на природные ресурсы, но производство продукции на экспорт чревато негативным воздействием на окружающую среду, включая нерациональный забор пресной воды, загрязнение, утрату биоразнообразия, обезлесение и выбросы парниковых газов (ПГ). Так, например, в период с 2000 по 2010 год с выращиванием крупного рогатого скота и производством соевых бобов и пальмового масла, т.е. продуктов, пользующихся устойчивым спросом на мировом рынке, было связано 40 процентов вырубки тропических лесов.
Воздействие торговли на окружающую среду обычно обусловлено местной спецификой, поэтому меры торговой политики должны сопровождаться конкретными природоохранными мероприятиями, устраняющими это воздействие
Негативные экологические последствия нередко возникают в силу местных условий и из-за отсутствия надлежащих механизмов регулирования. Это говорит о том, что одними мерами торговой политики проблему воздействия на окружающую среду решить невозможно. Баланс экономических и экологических задач может быть обеспечен с помощью правил многосторонней торговли, например предусмотренных механизмами ВТО, и эти правила должны быть подкреплены национальными мерами регулирования. Расширяется также сфера действия торговых соглашений: теперь в них стали включать положения об охране окружающей среды. В период с 1957 по 2019 год из 318 соглашений, которые были заключены, 131 включало по крайней мере одно положение об окружающей среде, а в 71 соглашении были положения, в которых говорилось о взаимном влиянии окружающей среды и сельского хозяйства. Такие соглашения предусматривают стимулы для внедрения устойчивых методов хозяйствования, применение которых позволяет производителям получить и сохранить доступ к рынкам.
В правила многосторонней торговли и региональные торговые соглашения все чаще включают положения об окружающей среде, которые, будучи юридически обязательными, могут помочь устранить негативные экологические последствия торговли
Как показывают результаты нескольких исследований, включение в РТС положений об охране окружающей среды оказывает в целом положительный эффект с точки зрения возможности устранения негативных экологических последствий торговли, если эти последствия обусловлены местной спецификой. Торговые соглашения, предполагающие более глубокую интеграцию сторон, способствуют сближению политики подписавших их стран по многим вопросам, включая экологические. Как правило, они предусматривают создание конкретных механизмов для обсуждения и контроля за выполнением обязательств, связанных с охраной окружающей среды.
Торговые соглашения могут стимулировать партнеров к внедрению устойчивых методов хозяйствования, если положения об охране окружающей среды имеют обязательную юридическую силу, а торговля между подписавшими эти соглашения сторонами обеспечивается наличием хорошо развитых институтов, таких как процедуры урегулирования споров и оценки воздействия на окружающую среду.
Многосторонние и региональные меры торговой политики, способствующие устойчивому росту
С начала нового тысячелетия процессы глобализации и регионализации развивались параллельно, дополняя друг друга. Нынешняя агропродовольственная торговая политика, в основе которой лежат принципы ВТО, препятствует применению недобросовестных практик, снижает неопределенность и облегчает координацию между странами. Дополняет эти многосторонние механизмы множество региональных торговых соглашений (РТС). Расширению мировой торговли способствовала либерализация торговли как на многостороннем, так и на региональном уровнях.
Многосторонние торговые переговоры зашли в тупик, но растет число региональных торговых соглашений, в которые все чаще включаются положения о торговле агропродовольственными товарами
Несмотря на то, что по решению Десятой министерской конференции, состоявшейся в 2015 году в Найроби, члены ВТО договорились об отмене субсидий на экспорт сельскохозяйственной продукции и заключили Соглашение об упрощении процедур торговли, которое вступило в силу в феврале 2017 года, из-за разногласий по некоторым вопросам, связанным с сельским хозяйством, таким как общественные запасы для целей продовольственной безопасности и политика внутренней поддержки сельского хозяйства, переговорный процесс зашел в тупик. При этом количество действующих РТС возросло многократно: в 1990 году их было менее 25, в 2022 году – уже больше 350. Это вызывает обеспокоенность в связи с возможным усилением дискриминации на мировом рынке и, соответственно, фрагментацией глобальной торговли из-за конкуренции торговых союзов.
Региональные торговые соглашения способствуют участию стран в региональных производственно-сбытовых цепочках и экономическому росту, но страны с низким уровнем дохода могут оказаться на обочине этого процесса
РТС обеспечивают создание торговли между подписавшими сторонами, но могут приводить и к отвлечению торговли со странами, не являющимися членами соглашения. Для подписавших сторон торговые соглашения, предполагающие более глубокую интеграцию, улучшают доступ к рынкам за счет преференциальных таможенных тарифов и снижают торговые издержки благодаря сближению правил внутреннего регулирования и гармонизации стандартов. Это может способствовать развитию региональных производственно-сбытовых цепочек и стимулировать экономический рост. В целом роль РТС благотворна в глобальном масштабе, но некоторые страны могут при этом проиграть. В частности, страны с низким уровнем дохода, обладающие ограниченными возможностями для ведения переговоров и реализации сложных положений о торговле, могут оказаться на обочине процесса региональной торговой интеграции. Либерализация многосторонней торговли способна обеспечить более значимые выгоды на глобальном уровне и стать наиболее эффективным способом содействия всеобщему доступу к рынкам и экономическому росту.
Либерализация многосторонней торговли и многостороннее сотрудничество в области решения глобальных экологических проблем могут обеспечить экономический рост, продовольственную безопасность и улучшение питания для всех и сделать торговлю инструментом устойчивого развития
Но если сравнительные преимущества обеспечивают более заметный эффект в случае их применения на многосторонней основе, то найти баланс между экономическими и экологическими задачами, используя те же принципы, представляется затруднительным. Если воздействие на окружающую среду, связанное с торговлей, локально, то проблему можно решить с помощью мер торговой политики, подкрепленных национальными мерами регулирования.
Но если такое воздействие носит глобальный характер, как, например, в случае с изменением климата, то односторонние и даже региональные меры результата не принесут. Потребуется многостороннее соглашение, но достичь консенсуса может быть непросто – главным образом из-за расхождений во взглядах стран на воздействие выбросов ПГ и связанные с этим издержки для общества. Тем не менее проблема глобального воздействия на окружающую среду может быть эффективно решена только на основе многостороннего подхода, в рамках которого правила торговли помогают расширить охват мер политики, учитывающих социальные издержки, связанные с таким воздействием.
