Вопросам, связанным с воздействием на окружающую среду, которое возникает в результате торговли агропродовольственными товарами, уделяется внимание как в контексте многосторонней, так и региональной торговли. Ключевую роль в решении проблемы воздействия торговли на природные ресурсы, загрязнение, биоразнообразие и изменение климата играют нетарифные меры, такие как запрет на импорт, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду, а также положения и стандарты, касающиеся охраны окружающей среды (см. Часть 3).
Негативные экологические последствия торговли по большей части возникают в силу местных условий, и чаще всего это происходит из-за отсутствия надлежащих механизмов регулирования. Многие виды воздействия могут носить локальный или региональный характер, как, например, нерациональный забор грунтовых вод, деградация земель и загрязнение. Однако самые проблемные экологические последствия имеют свойство распространяться широко. Например, утрата биоразнообразия может быть локальной, но биоразнообразие и экосистемы – это глобальная ценность. Поистине глобальным видом воздействия являются выбросы парниковых газов. Бывает так, что сельскохозяйственное производство или сведение лесов осуществляются в каком-то одном регионе, а связанные с этим последствия в виде изменения климата вполне могут проявиться на достаточном отдалении от места выброса парниковых газов в атмосферу313, 314. С точки зрения торговой политики очень важна степень воздействия торговли на окружающую среду: является ли оно локализованным или имеет глобальный характер.
В контексте торговой политики, такой как многосторонняя торговая система, созданная на основе правил и требований ВТО, воздействие на окружающую среду устраняется с помощью механизма урегулирования споров или внутреннего регулирования, которые порождают множество нетарифных мер и стандартов, предусмотренных Соглашением по техническим барьерам в торговле (см., например, врезку 3.3 и обсуждение этого вопроса в Части 3). В период с 2008 по 2019 год количество нетарифных мер, связанных с охраной окружающей среды, о которых было объявлено в соответствии с Соглашением по техническим барьерам в торговле, неуклонно росло, и в среднем они составляли порядка 15 процентов всех технических регламентов и стандартов, используемых правительствами для достижения различных целей государственной политики, включая здравоохранение, безопасность и охрану окружающей среды. Наиболее часто упоминаемыми экологическими целями являются борьба с загрязнением почв и вод, энергосбережение и сохранение растений и лесов315.
Разнородность нормативных требований и стандартов в разных странах приводит к высоким издержкам их соблюдения (см. Часть 2), а РТС, предполагающие более глубокую интеграцию, нацелены на сближение требований в странах-партнерах и на гармонизацию стандартов, что позволяет снизить эти издержки и решить экологические проблемы (см. Часть 3).
Выбор экологических стандартов
Эффективное устранение экологических последствий торговли продовольствием и сельскохозяйственной продукцией – задача непростая, поскольку справиться с этими факторами и добиться желаемых результатов на глобальном уровне в условиях, когда страны сохраняют автономию в выборе нетарифных мер и стандартов, касающихся охраны окружающей среды, может оказаться невозможным. Страны по-разному оценивают внешние факторы и выбирают разные стандарты и, участвуя в торговле, могут принять решение либо признать стандарты своих торговых партнеров, либо придерживаться собственных.
Например, соглашение, будь то многостороннее или региональное, которое направлено на развитие торговли и предусматривает "взаимное признание" странами стандартов друг друга (внутренние стандарты устанавливаются странами в одностороннем порядке, и каждая страна признает, что соблюдение стандартов ее торговых партнеров обеспечивает достижение тех же целей), не принесет нужных результатов при наличии внешних факторов, таких как загрязнение окружающей среды. Правительства могут предпочесть внедрение менее строгих стандартов в целях стимулирования экспорта и максимального повышения благосостояния своих фермеров. Издержки соблюдения менее строгих стандартов будут ниже, но и в достаточной степени уменьшить влияние внешних факторов такие стандарты не позволят, поскольку они не в полной мере учитывают социальные издержки, связанные с воздействием на окружающую среду316.
То же касается и "национального режима": когда страны в одностороннем порядке устанавливают свои внутренние стандарты, но к импортируемым товарам применяют национальный режим на равных условиях с товарами отечественного производства, результаты могут быть ниже ожидаемых. В этом случае правительства могут устанавливать строгие стандарты с учетом издержек, связанных с воздействием на окружающую среду. Это может привести к запрету на импорт товаров, не соответствующих установленным стандартам, а для крупных импортеров, обладающих рыночной властью, результатом может быть снижение цен на импорт, отвечающий этим высоким стандартам317, 318.
В глобальном масштабе эффективное решение проблемы воздействия на окружающую среду возможно только в том случае, если страны будут согласовывать между собой торговую политику, а особенно стандарты319. Попытки справиться с таким воздействием в одностороннем порядке приведут либо к недостаточному, либо к чрезмерному регулированию по сравнению с экономически эффективным вариантом решения. В первом случае потребители получат избыток товара, с которым связано негативное воздействие на окружающую среду. Во втором случае это воздействие будут уменьшено, но за счет экспортеров, которые будут вынуждены соблюдать соответствующий стандарт. Таким образом, при наличии воздействия торговли на окружающую среду первостепенное значение для достижения оптимальных результатов имеют тесная координация между странами в области торговой политики, сближение мер регулирования, гармонизация стандартов и их строгость.
Важнейший вопрос заключается в том, можно ли достичь этой глубокой торговой интеграции, которая необходима для решения экологических проблем, на многостороннем или региональном уровне либо на том и на другом вместе. Результаты исследования, в котором анализировался выбор стандартов при наличии факторов воздействия на окружающую среду в контексте сравнительных преимуществ, говорят о том, что различия в производительности являются необходимой, но не достаточной причиной для торговли, если страны по разному оценивают воздействие на окружающую среду и, соответственно, их стандарты разнятся по степени строгости320. В этом случае страна, используя сравнительные преимущества и принимая во внимание различные стандарты, будет импортировать соответствующий товар только в том случае, если выгода от торговли более чем компенсирует различия в оценке воздействия на окружающую среду. В этих обстоятельствах наличие соответствующего соглашения позволило бы сбалансировать экономические выгоды от торговли с экологическими последствиями и, благодаря взаимным уступкам в отношении мер пограничного контроля и степени строгости стандартов, экологические стандарты можно было бы гармонизировать.
Однако в условиях глобальных воздействий на окружающую среду, когда оценки экологических последствий во многих странах существенно разнятся, многостороннее соглашение о гармонизации стандартов может привести к тому, что эти стандарты будут нестрогими, а экологическая выгода минимальной. Такое соглашение с большей вероятностью будет оправданным для меньшего количества стран-единомышленников, у которых оценки воздействия на окружающую среду более схожи. И хотя принцип сравнительного преимущества лучше реализуется при многостороннем подходе, наличие внешних факторов и выбор стандартов для их устранения могут объяснить появление торговых соглашений, предполагающих глубокую интеграцию и направленных на сближение нормативных требований и гармонизацию стандартов.
На рынке, где основное внимание уделяется нетарифным мерам и глубокой торговой интеграции, важны различия в оценке странами ряда факторов, которые могут повлиять не только на окружающую среду, но и на безопасность пищевых продуктов, здоровье людей, благополучие животных или трудовые права. РТС, предусматривающие глубокую интеграцию, обычно подписывают страны, имеющие схожие установки в отношении таких вопросов, как загрязнение окружающей среды или благосостояние трудящихся. ВРЭП экологических вопросов не касается, но ВПСТТП включает раздел, в котором эти вопросы рассматриваются подробнейшим образом, и не имеет строгой географической привязки. В этом смысле региональные союзы, строящиеся по географическому принципу, открыты для других стран-единомышленников из других регионов, что позволяет создавать крупные торговые блоки, объединяющие страны, которые расположены в разных регионах, но имеют схожие или сближающиеся социальные характеристики и уровни развития.
Изменение климата: решение проблемы глобального воздействия на окружающую среду с помощью мер торговой политики
Долгосрочные прогнозы говорят о том, что за период с 2012 по 2050 год для обеспечения растущего и неуклонно богатеющего населения продовольствием производство продовольствия и сельскохозяйственной продукции должно будет увеличиться на 50 процентов321. Такое увеличение производства может также привести к увеличению глобальных выбросов парниковых газов, если агропродовольственные системы не станут более энергоэффективными с точки зрения использования выбросов и не снизят количество выбросов на единицу продукции. Торговля продовольствием и сельскохозяйственной продукцией может играть важную роль как в приспособлении к последствиям изменения климата (адаптация), так и в сокращении выбросов парниковых газов в сельском хозяйстве (смягчение последствий).
Торговля как механизм адаптации
Ожидается, что в разных регионах воздействие изменения климата на сельское хозяйство будет разным. В низких широтах – на Ближнем Востоке, в Северной Африке, в странах Африки к югу от Сахары и в Южной Азии – это воздействие на сельскохозяйственное производство будет негативным, а в высоких – в частности, в Северной Америке, в некоторых частях Южной Америки, в Центральной Азии и Восточной Европе – по-видимому, в целом положительным322, 323, 324. Торговля может рассматриваться как стратегия адаптации, которая способствует снижению воздействия изменения климата на глобальные агропродовольственные рынки и может стать важным средством обеспечения продовольственной безопасности и питания. Импорт продовольствия странами (как правило, развивающимися), пострадавшими от изменения климата больше, должен будет осуществляться из тех стран (как правило, развитых), которые оказались затронуты относительно меньше.
В большинстве исследований, объединяющих биофизические и экономические модели, действительно прогнозируется усиление роли торговли в результате изменения климата на планете325, 326, 327, 328, 329, 330, 331. Адаптация к изменению климата будет в значительной степени обеспечиваться за счет регулирования производства, но при определении способности страны справиться с негативными последствиями повышения температур возможность изменения структуры поставок, обеспечиваемая благодаря торговле, важна не меньше, чем изменение состава возделываемых культур332. Расширение торговых связей между странами действительно позволяет диверсифицировать структуру поставок, что повышает устойчивость глобального агропродовольственного рынка к погодным катаклизмам и негативным воздействиям повышения температур на сельскохозяйственное производство (см. Часть 1).
Однако некоторые меры торговой политики и торговые издержки могут ограничивать роль торговли в адаптации к изменению климата и обеспечении продовольственной безопасности. Многие исследования показывают, что более свободная торговля может частично компенсировать потери благосостояния, связанные с изменением климата333, 334, 335.Открытые рынки также могут способствовать обеспечению продовольственной безопасности, особенно в регионах, которые пострадали от его неблагоприятного воздействия и характеризуются высокой распространенностью недоедания уже сейчас. Сокращение торговых издержек, которые в странах с низким уровнем дохода во всем мире, и особенно в странах Африки к югу от Сахары, весьма велики, может значительно усилить роль торговли в адаптации к изменению климата (см. Часть 2).
Для стран с низким уровнем дохода, которые за счет торговли удовлетворяют лишь небольшую часть своих потребностей в продовольствии, негативное влияние изменения климата и повышения средних температур на производительность сельского хозяйства будет более выраженным, чем в других секторах экономики. Импорт продовольствия не только гарантировал бы продовольственную безопасность, но и способствовал бы структурным преобразованиям экономики и перемещению рабочей силы в те несельскохозяйственные секторы, которые подвержены влиянию изменения климата меньше. Однако в условиях ограниченной торговой интеграции необходимость удовлетворения собственных потребностей в продовольствии во многих развивающихся странах может привести не к оттоку населения из сельского хозяйства, а, наоборот, к специализации на нем, что только усугубит потери, связанные с изменением климата336.
Торговля как средство смягчения последствий изменения климата
Изменение климата – это поистине глобальное воздействие на окружающую среду. Его последствия распространяются по всей планете, оно затрагивает многие виды экономической деятельности, включая сельское хозяйство, на долю которого приходится от 21 до 37 процентов всех выбросов парниковых газов; связанные с ним издержки не учитываются рынками, а выгоды от смягчения его последствий неделимы: пользу от этого получат все страны337, 338.
Есть несколько видов политических стимулов, которые могут помочь повысить эффективность использования выбросов и снизить объем выбросов парниковых газов на единицу продукции. Одним из способов "объяснить" обществу, во что ему обходятся выбросы парниковых газов, которые оно производит, является налогообложение этих выбросовbc. Однако в одностороннем порядке вводить углеродный налог на продовольствие и сельскохозяйственную продукцию национальным правительствам трудно. Если страна введет углеродный налог на агропродовольственные товары, внутренние цены вырастут, и в отсутствие торговли такое увеличение цен ослабит спрос, что приведет к снижению производства и сокращению выбросов. В долгосрочной перспективе такой налог послужит для фермеров стимулом к внедрению технологий и методов климатически оптимизированного сельского хозяйства, которые сокращают углеродный след и способствуют смягчению последствий изменения климатаbd.
В условиях торговли одностороннее введение налога на выбросы углерода может снизить конкурентоспособность страны, принимающей такие меры по смягчению последствий изменения климата. Налог на выбросы сделает экспорт из страны, смягчающей последствия, более дорогим на мировом рынке. Это также может привести к вытеснению отечественной продукции с более низким углеродным следом более дешевыми товарами с более высоким углеродным следом, импортируемыми из стран, где не предпринимаются аналогичные меры по сокращению выбросов. При увеличении импорта товаров с высоким углеродным следом выбросы будут возвращаться обратно в страну, принимающую меры по смягчению последствий, а международная торговля подорвет эффективность углеродного налогаbe.
Проблему утечки выбросов могут помочь решить определенные меры торговой политики. Вместе с налогами на выбросы углерода страна может ввести корректировки этого налога, так чтобы к импортируемой продукции применялась та же ставка налога в зависимости от углеродного следа, что и к отечественным товарам. В этом случае производитель, обеспечивающий низкий уровень выбросов, будет платить налог по низкой ставке, а его продукция сможет конкурировать с отечественными товарами. Производители же, у которых уровень выбросов высокий, будут платить налог по высокой ставке, в результате чего их продукция может оказаться неконкурентоспособной. И тогда торговля будет зависеть не только от сравнительных преимуществ, но и от относительной эффективности использования выбросов.
Создание и внедрение углеродного налога на продовольствие и сельскохозяйственную продукцию будут сопряжены с рядом проблем. Для этого потребуется провести полную оценку тех издержек, которые общество несет в связи с выбросами парниковых газов, образующимися при производстве продовольствия и сельскохозяйственной продукции, т.е. оценку углеродного следа. Углеродный след необходимо определить количественно и включить в него выбросы, образующиеся в процессе сельскохозяйственного производства, а также выбросы, связанные с транспортировкой, переработкой, хранением и доставкой продуктов потребителям339. Сельскохозяйственное производство включает множество различных источников выбросов, которые необходимо учитывать, и эти источники часто являются рассеянными, их трудно контролировать, и они могут варьироваться в зависимости от местоположения340. Например, одним из основных источников выбросов закиси азота является использование удобрений, однако объем выбросов с конкретного участка земли зависит не только от количества внесенного удобрения, но и от других факторов, многие из которых характерны только для данной местности (например, методы обработки почвы, типы почвы, погодные условия).
Но даже если бы эти технические проблемы были преодолены, достичь консенсуса всех стран относительно механизма углеродного налога на продовольствие и сельскохозяйственную продукцию на практике было бы трудно (см. предыдущий раздел). Для этого потребовалось бы согласовать механизмы учета выбросов углерода и углеродного следа для всех производимых в мире видов продовольствия и сельскохозяйственной продукции. Кроме того, для того чтобы установить ставку налога и избежать международных торговых споров, необходимо было бы согласовать цену на углерод.
Невозможен был бы и механизм взимания налога на выбросы углерода по сниженной ставке при наличии РТС между странами с аналогичными оценками последствий изменения климата и схожими установками в отношении учета выбросов. И несмотря на то, что импорт из стран, не подписавших соглашение, в такой "климатический" торговый блок будет облагаться налогом на выбросы углерода, экспорт из стран – участниц соглашения все равно будет дороже на мировом рынке, а это приведет к потере прибыли. Исследований, в которых анализировалась бы возможность создания таких региональных соглашений о механизмах налогообложения выбросов углерода и торговли между странами, разными по размеру, с различной структурой торговли и использующих ряд дополнительных инструментов торговой политики, почти нет341.
Одним из подходов к созданию глобальных механизмов реагирования на изменение климата, действующих по принципу "снизу вверх", считаются климатические клубы. Они являются альтернативой подходу "сверху вниз", примером которого может служить Киотский протокол: он устанавливает юридически обязательные целевые показатели сокращения выбросов для ряда развитых стран и стран с переходной экономикой, но сформировать на его основе гармонизированную международную обязательственную систему контроля выбросов так и не удалосьbf. Стабильность таких климатических клубов с точки зрения членства так же критически важна, как и их размер, и некоторые исследования показывают, что они, по всей видимости, будут небольшими, а их состав будет часто меняться342. Для понимания связей между мерами по устранению глобального воздействия на окружающую среду и торговлей необходимы дополнительные исследования, но то, что для расширения охвата мер торговой политики по смягчению последствий изменения климата потребуется соответствующее международное соглашение, понятно уже сейчас.
