Торговля и правила, способствующие открытости на глобальных рынках, могут быть факторами негативного воздействия на окружающую среду, поэтому сейчас звучат призывы к мерам по ограничению торговли. Но сокращение объемов торговли может изменить ситуацию с распределением производства между странами, а это приведет к иным видам нагрузки на природные ресурсы и окружающую среду по сравнению с теми, которые мир испытывает сегодня. Это может также снизить роль торговли в повышении эффективности использования природных ресурсов.
Идет пересмотр подходов в области торговой политики, и этот процесс влечет за собой различные проблемы и возможности. Часть продолжающихся дебатов о глобализации и устойчивом развитии связана с вопросом о том, как обеспечить взаимную поддержку торговой политики и охраны окружающей среды. Согласно правилам ВТО, члены Организации могут принимать меры в области торговли, направленные на защиту окружающей среды.
Меняется и сфера охвата РТСad. РТС, которые поначалу были средством содействия исключительно экономическому обмену, постепенно стали инструментом для углубления интеграции и сближения политики стран-партнеров, в частности совершенствования трудовых стандартов, укрепления прав человека и улучшения охраны окружающей среды (см. также Часть 4). Многие РТС включают подробные положения об охране окружающей среды, которые создают производителям стимулы к внедрению устойчивых методов хозяйствования для получения и сохранения доступа к новым рынкам199. Используются и другие методы, например принятие национального законодательства, призванного не допустить негативных экологических последствий, связанных с импортом (см. врезку 3.2).
Принципы многосторонних отношений и правила Всемирной торговой организации
На Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию 1992 года была принята Рио-де-Жанейрская декларация, в которой подчеркивается, что для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития, а страны должны сотрудничать в целях предотвращения переноса и перевода в другие государства любых видов деятельности и веществ, которые могут привести к серьезному ухудшению состояния окружающей средыae. В принятой в 2015 году Повестке дня Организации Объединенных Наций в области устойчивого развития на период до 2030 года также отмечена роль торговли как инструмента содействии инклюзивному экономическому росту и важного средства достижения ЦУР. В Парижском соглашении Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата (РКИКООН) подтверждено, что усилить глобальный ответ на угрозу изменения климата в контексте устойчивого развития может открытая международная экономическая система.
Усилия по устранению негативного воздействия торговли на окружающую среду координируются ВТО на многостороннем уровне. Ключевыми задачами соглашений ВТО являются устойчивое развитие, защита и сохранение окружающей среды. В Марракешском соглашении декларируется цель ВТО по снижению торговых барьеров и устранению дискриминационного режима в международных торговых отношениях, а торговля определяется как инструмент, помогающий странам достигать важных целей государственной политики, включая устойчивое использование мировых ресурсов и охрану окружающей среды.
В рамках соглашений ВТО странам предоставляется значительная степень автономии в плане определения своих целей в области охраны окружающей среды и в отношении природоохранного законодательства, которое они принимают и осуществляют при условии соблюдения требований принципов ВТО (см. также Часть 4)200. Например, один из главных принципов ВТО – недопущение дискриминации – предусматривает, что страна не должна проводить различий между “аналогичными” товарами разных торговых партнеров, в равной степени предоставляя этим партнерам статус наиболее благоприятствуемой нации (НБН), как указано в статье I ГАТТ. Кроме того, недопущение дискриминации означает, что страна должна обеспечивать своим торговым партнерам “национальный режим”, не проводя различий между отечественной и “аналогичной” импортируемой продукцией, как это предусмотрено статьей III ГАТТaf, 201.
Правила ВТО позволяют членам принимать связанные с торговлей меры по защите окружающей среды, в том числе в соответствии со статьей XX ГАТТ об общих исключениях, которая позволяет членам принимать все необходимые меры для защиты общественной морали, жизни или здоровья человека, животных и растений или меры, связанные с сохранением истощаемых природных ресурсовag. Связанные с торговлей меры по защите окружающей среды не должны использоваться как средство произвольной или неоправданной дискриминации стран. Примерами действия многостороннего механизма, позволяющего найти баланс между задачами торговли и охраны окружающей среды, являются решения ВТО по делам о побочном вылове черепах при ловле креветки и об импорте в Бразилию шин с восстановленным протектором (см. врезку 3.3)202.
Врезка 3.3Споры в ВТО по вопросам охраны окружающей среды: дела о прилове черепах при промысле креветки и об импорте в Бразилию шин с восстановленным протектором
Члены ВТО устанавливают собственные экологические цели. Это подтверждается на протяжении многих лет, но наиболее показательными были дела о побочном вылове черепах при ловле креветки и об импорте в Бразилию шин с восстановленным протектором.
В споре 1997 года “Креветки – черепахи” Индия, Малайзия, Пакистан и Таиланд подали в ВТО совместную жалобу на введенный Соединенными Штатами Америки запрет импорта креветки и продуктов из нее. Главным аргументом США для введения этого запрета была необходимость защиты и сохранения морских черепах. Законом США об исчезающих видах 1973 года в список исчезающих или находящихся под угрозой исчезновения были включены пять видов морских черепах, обитающих в американских водах. Согласно этому закону, все американские рыболовные суда должны были быть оснащены устройствами, исключающими попадание черепах в сети в районах промысла, где были обнаружены морские черепахи. В соответствии с Публичным законом США об импорте, на территорию США был запрещен импорт креветки, добытой с использованием технологий, которые могут нанести вред морским черепахам, если страна, осуществляющая добычу, не получила сертификат о наличии у нее программы, соответствующей стандартам США, или о том, что условия рыболовства в этой стране не представляют угрозы для морских черепах247.
Апелляционный орган Механизма разрешения споров ВТО отметил, что в соответствии с правилами ВТО страны имеют право принимать меры для защиты окружающей среды, в частности для защиты находящихся под угрозой исчезновения видов и истощаемых ресурсов, и что меры по защите морских черепах были бы законны в соответствии со статьей XX ГАТТ (которая касается исключений из правил торговли ВТО, в том числе по определенным экологическим соображениям) при условии соблюдения определенных критериев, таких как недопущение дискриминации. В данном случае было сочтено, что запрет, введенный Соединенными Штатами Америки, не соответствует положениям статьи XI ГАТТ (которая регламентирует применение запретов и ограничений на импорт) и не подпадает под исключения, предусмотренные статьей XX ГАТТ. Было указано, что эта мера США является дискриминационной по отношению к членам ВТО, поскольку странам западного полушария США предоставили техническую и финансовую помощь и более длительные переходные периоды для того, чтобы их рыбаки начали использовать устройства, исключающие попадание черепах, но не предоставили таких же преимуществ четырем азиатским странам (Индии, Малайзии, Пакистану и Таиланду), подавшим жалобу.
Аналогичное решение было принято и по делу 2007 года, касающемуся запрета на импорт шин с восстановленным протектором из Европейского союза в Бразилию248. Восстановление протектора – это практика, которая продлевает срок службы шин. С этой целью бывшие в употреблении шины восстанавливаются для дальнейшего использования путем удаления с контура изношенного протектора и замены его на новый. Это увеличивает срок службы шин, и повторное использование шин, как правило, является экологически безопасным, но Бразилия заявила, что международная торговля восстановленными шинами негативно сказывается на состоянии окружающей среды и здоровье населения в странах-импортерах. Утверждалось, в частности, что сбор отходов из отработанных шин создает риски для жизни и здоровья людей, такие как болезни, переносимые комарами, например лихорадка денге и желтая лихорадка, угрозы возгорания шин и выщелачивания токсичных веществ, и все это отрицательно сказывается на здоровье человека и состоянии окружающей среды. Бразилия утверждала, что ее меры были оправданы, поскольку подпадают под положение пункта b) статьи XX ГАТТ, который допускает применение мер, “необходимых для защиты жизни или здоровья человека, животных и растений”249.
Апелляционный орган пришел к выводу, что запрет Бразилии на импорт шин с восстановленным протектором и штрафы, наложенные Бразилией, не соответствуют положениям пункта 1 статьи XI ГАТТ (запрет на количественные ограничения), пункта 4 статьи III (национальный режим внутреннего налогообложения и регулирования), статьи XX (общие исключения), пункта d) статьи XX (исключения, необходимые для обеспечения соответствия законам или правилам) и пункта b) статьи XX (общие исключения, необходимые для защиты жизни или здоровья человека, животных и растений). В частности, Апелляционный орган постановил, что освобождение стран – членов МЕРКОСУР (Аргентины, Парагвая и Уругвая) от запрета на импорт шин с восстановленным протектором и от штрафов привело к тому, что этот запрет применялся таким образом, который стал средством произвольной или неоправданной дискриминации.
Эти два дела считаются важными вехами с точки зрения использования экологических соображений в качестве обоснования мер, препятствующих торговле. Оба они были проиграны, но решения были вынесены не по экологическим, а по дискриминационным основаниям.
Региональные торговые соглашения и окружающая среда
Число РТС быстро растет. Расширяется сфера их охвата, меняется содержание: в них стали появляться непосредственные ссылки на задачи устойчивого развития и положения об окружающей среде (ПОС)ah. РТС дают странам-единомышленникам возможность договориться о мерах регулирования, направленных на решение экологических проблем. В том, что касается правил ВТО, РТС могут обеспечить дополнительный уровень регулирования, подтвердив приверженность участников правилам ВТО, их согласие углубить или расширить многосторонние обязательства, а также воздерживаться от мер противодействия сторонам соглашений203.
В последние несколько десятилетий страны все чаще используют торговые соглашения для сотрудничества по экологическим вопросам. Собственно говоря, первое соглашение, которое включало положение об окружающей среде, датируется 1957 годом: это был Римский договор об учреждении Европейского экономического сообщества. Он содержит оговорку, позволяющую сторонам договора запрещать или ограничивать импорт, экспорт и транзит товаров, если это необходимо для защиты здоровья и жизни животных или растений, при условии, что такие запреты и ограничения не являются средством произвольной или неоправданной дискриминацииai. С того времени в различные соглашения начали постепенно включать положения об окружающей среде, и в период с 1957 по 2019 год из 318 соглашений, которые были заключены, 131 включало по крайней мере одно ПОС (см. рисунок 3.4). В 71 соглашении из этих 131 были положения, в которых говорилось о взаимном влиянии окружающей среды и сельского хозяйстваaj.
Рисунок 3.4СОГЛАШЕНИЯ, СОДЕРЖАЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ОБ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЕ, 1957–2019 ГОДЫ
ИСТОЧНИК: Mattoo, A., Rocha, N. & Ruta, M. 2020. Handbook of Deep Trade Agreements. Washington, DC. World Bank.
Сегодня многие РТС содержат те или иные упоминания об окружающей среде, и включение в них ПОС следует закономерности, которая развивалась на протяжении многих лет (см. рисунок 3.4). До начала 2000-х годов количество РТС, включающих материальные статьи по экологическим вопросам, было ограничено, за некоторыми важными исключениями, такими как НАФТА, которое вступило в силу в 1994 году, и его новая версия, ЮСМКА, вступившее в силу в 2020 году.
С 2005 года наблюдается существенное изменение этой тенденции: в РТС стали включать более конкретные ПОС204. Особенно это касается РТС, заключенных некоторыми развитыми странами, такими как Канада, а также странами Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ), Европейским союзом и Соединенными Штатами Америки. Между развивающимися и развитыми странами было согласовано много РТС, предусматривающих более высокие экологические стандарты, причем развитые страны были в числе их активных стороннико205. ПОС также чаще включают в торговые соглашения, предусматривающие широкий и разнообразный географический охват и распространяющиеся на значительную долю рынка206. Именно так обстоит дело с Всеобъемлющим и прогрессивным соглашением о Транстихоокеанском партнерстве (ВПСТТП). Кроме того, ПОС обычно носят более комплексный характер в тех соглашениях, которые заключены между странами со значительными различиями в экологических показателях, что позволяет предполагать попытку улучшить экологические результаты с помощью торговли207. Со временем развивающиеся страны начали включать подобные положения в свои РТС с другими развивающимися странами-партнерами, как в случае Восточноафриканского сообщества.
С 2012 года таких соглашений стало больше, а уровень детализации этих положений выше; теперь они касаются конкретных экологических проблем, включая биоразнообразие, устойчивое управление лесным и рыбным хозяйством, а также изменение климата. Кроме того, в зависимости от структуры включения положений об окружающей среде некоторые из них непосредственно относятся к сельскому хозяйству. Например, в соглашении об Общем рынке Восточной и Южной Африки (КОМЕСА) стороны обязуются принимать меры по контролю за трансграничным загрязнением воздуха и воды, возникающим в результате добычи полезных ископаемых, рыболовства и сельскохозяйственной деятельности, и не допускать чрезмерного использования сельскохозяйственных химикатов и удобренийak.
Сфера действия положений об окружающей среде
Многие положения об окружающей среде определяются как “ВТО плюс”, поскольку они предполагают обязательства, выходящие за рамки соглашений ВТО. Другие оговорки об исключениях, касающихся охраны окружающей среды, в основном типе соглашений, подобных соглашению ВТО, составлены по образцу статьи XX ГАТТ или статьи XIV Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС)208. На практике большинство РТС, содержащих положения об окружающей среде, включают некоторую комбинацию положений, аналогичных содержащимся в соглашениях ВТО, и положений категории “ВТО плюс”.
Причины включения в РТС положений об окружающей среде могут быть очень разными. Иногда страны проводят политику, требующую включения ПОС в РТС для обеспечения соответствия внутреннему законодательству, которое ограничивает воздействие на окружающую среду и содействует гармонизации соответствующих нетарифных мер у торговых партнеров209.Другие страны могут быть вынуждены включать ПОС в РТС под давлением отечественной промышленности или потребителей210. Странам также рекомендуется избегать ситуаций, в которых их торговым партнерам приходится снижать свои внутренние стандарты в области охраны окружающей среды в целях увеличения производства и привлечения инвестиций211.
Отсутствие ПОС может усилить конкуренцию со стороны торговых партнеров, у которых экологические требования менее строгие, что позволяет им устанавливать более конкурентоспособные цены. Такая ситуация приведет к вытеснению с рынка отечественных производителей и других экспортеров, которые соблюдают экологические стандарты, что повлечет негативные экологические последствияal. Это отражено в некоторых ПОС, призванных обеспечить баланс экологических и торговых/инвестиционных целей, как, например, в РТС между Канадой и Колумбией, Канадой и Гондурасом и в НАФТА (см. рисунок 3.5). Подробнее это описано в соглашении между Европейской ассоциацией свободной торговли и Специальным административным районом Гонконг (Китай), в котором сторонам не рекомендуется ослаблять свое законодательство об охране окружающей среды с целью получения конкурентных преимуществ в торговле (см. выдержку из этого соглашения, приведенную в таблице 3.1).
Рисунок 3.5НЕКОТОРЫЕ СОГЛАШЕНИЯ, СОДЕРЖАЩИЕ РАЗЛИЧНЫЕ ВИДЫ ПОЛОЖЕНИЙ ОБ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЕ
ПОС в РТС разнятся по своему охвату и принимают различные виды и формы с точки зрения масштабов рассматриваемых экологических проблем и мер по их решению212. Отличаются и местоположения этих пунктов в соглашениях. ПОС могут быть включены в преамбулу и основную часть соглашения, в приложение, протокол, дополнительное соглашение – как в случае ЮСМКА – или могут быть уточнены в рамках обмена письмами, такими как письмо Канады и Перу о взаимопонимании по вопросу биоразнообразия и традиционных знаний (см. таблицу 3.1)213. Некоторые ПОС носят достаточно амбициозный характер и включают формулировки о соблюдении многосторонних природоохранных соглашений (МПС), таких как Парижское соглашениеam. Несколько РТС явным образом включают положения, касающиеся соблюдения МПС, как, например, соглашение между Соединенными Штатами Америки и Республикой Корея, НАФТА и соглашение между Канадой и Колумбией. Соглашение между Соединенными Штатами Америки и Республикой Корея содержит девять различных положений, связанных с соблюдением МПС (см. рисунок 3.5, механизмы обеспечения соблюдения МПС)214. Есть РТС, которые предусматривают конкретные обязательства, основанные на внутреннем экологическом законодательстве, и подтверждают право сторон вводить меры регулирования экологических вопросов.
ТАБЛИЦА 3.1ФОРМАТЫ ВКЛЮЧЕНИЯ ПОЛОЖЕНИЙ ОБ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЕ В РЕГИОНАЛЬНЫЕ ТОРГОВЫЕ СОГЛАШЕНИЯ
ИСТОЧНИК: составлено ФАО по материалам подлинных торговых соглашений.
Во многих РТС прямо упоминается сотрудничество по экологическим вопросам, как, например, в соглашении между Новой Зеландией и Китаем, в котором стороны, с учетом своих национальных приоритетов и имеющихся ресурсов, соглашаются сотрудничать по экологическим вопросам и совместно принимать решения о конкретных совместных инициативах в области охраны окружающей среды (см. таблицу 3.1). В РТС, нацеленных на достижение более глубокой интеграции, используется и более конкретный подход: они включают положения о расширении сотрудничества, в том числе по вопросам экологических нормативов и стандартов. Именно так составлены многие заключенные недавно соглашения между Европейским союзом, Канадой и Соединенными Штатами Америки. В качестве примера можно привести Соглашение о свободной торговле между Центральной Америкой, Доминиканской Республикой и США, в соответствии с которым стороны соглашаются сотрудничать в целях защиты, улучшения и сохранения окружающей среды, в том числе природных ресурсов, и определяют условия создания механизма для такого сотрудничества между сторонами (см. таблицу 3.1).
Соглашения такого типа часто предусматривают создание специальных институциональных механизмов для содействия выполнению обязательств, например экологических комитетов для обсуждения и контроля за выполнением ПОС, а также механизмов урегулирования споров по экологическим вопросам, возникающих между сторонами215. Многие РТС, включающие подробные разделы или дополнительные соглашения по вопросам окружающей среды, например соглашения между Канадой и Колумбией и между Соединенными Штатами Америки и Республикой Корея, устанавливают именно такие специальные институциональные механизмы и содержат четыре различных типа положений, связанных с механизмами обеспечения соблюдения (см. рисунок 3.5).
Механизмы обеспечения соблюдения включаются в РТС в основном в контексте процедур урегулирования споров, которые позволяют подписавшим сторонам определять, демонстрировать и принимать ответные меры в связи с какими бы то ни было нарушениями соглашения в рамках, указанных в соглашении. Формулировки, касающиеся возможности применения ПОС, в разных РТС разнятся между собой: одни содержат условия, не имеющие обязательной юридической силы, другие составлены так, что соответствующие условия являются обязательными216.
Эффективным инструментом обеспечения соблюдения ПОС могут быть механизмы урегулирования споров. Меры принуждения могут разниться в зависимости от способности стран наложить денежные штрафы или торговые санкции. Например, процедура, установленная в экологических разделах многих РТС, подписанных Соединенными Штатами Америки, обычно предусматривает возможность ответных действий (репрессалий). Меры же, указанные в разделах, посвященных устойчивому развитию, в самых последних РТС, принятых Европейским союзом, явным образом исключают возможность введения торговых санкций217.
В оценке действенности ПОС важную роль играют оценки воздействия на окружающую средуan. С помощью таких оценок отслеживается потенциальное воздействие ПОС на рынки, технологии и нормативные требования, и в настоящее время они являются обязательными по условиям всех соглашений, подписанных Канадой, Европейским союзом и Соединенными Штатами Америки218. Многие ПОС предусматривают механизм пересмотра таких оценок воздействия219.
Чрезвычайно важное значение имеет процесс согласования, внедрения и мониторинга осуществления ПОС на национальном уровне. Например, участие общественности позволяет заинтересованным сторонам из всех секторов, которые могут быть в этом задействованы, вносить свой вклад220. Это особенно важно для решения экологических проблем, поскольку в процессе переговоров по торговым соглашениям участие общественности может быть ограничено, а такие секторы, как природоохранный, зачастую бывают в них недопредставлены (см. также врезку 4.2)221.
