حالة الأغذية والزراعة 2023

تحديد نطاق عمليات التقييم المحددة الأهداف

على نقيض عمليات التقييم الواسعة النطاق المنفذة على المستوى الوطني الواردة في الفصل الثاني، تتيح عمليات التقييم المحددة الأهداف إجراء تقييم لآثار بعض السياسات المحددة للنظم الزراعية والغذائية أو الأعمال التجارية الزراعية والغذائية. كما يمكنها كشف قيمة خدمات النظام الإيكولوجي – التي عادة ما تغفل عنها عمليات التقييم الواسعة النطاق بسبب محدودية البيانات (انظر الفصل الثاني) – لكي يتسنى تحويلها إلى قرارات، فضلًا عن تقديم توصيات بشأن كيفية الانتقال إلى تطبيق ممارسات تجعل النظم الزراعية والغذائية أكثر إنصافًا واستدامة. وإندونيسيا مثال على ذلك، حيث تمكنت دراسة تتعلق بحساب التكاليف الحقيقية من إقناع الحكومة بإدراج الحراجة الزراعية للكاكاو في خطتها الخمسية للتنمية المعدّة لعام 2020. ^7،6

وقد استندت تلك الدراسة إلى إطار التقييم الخاص ببرنامج اقتصاديات النظم الإيكولوجية والتنوع البيولوجي في مجال الزراعة والأغذية (البرنامج)، الذي يقدّم الدعم على أوسع نطاق، على النحو الوارد في الفصل الأول، حين يتعلق الأمر بعمليات التقييم المحددة الأهداف، وجرى تطبيقه مرات عديدة في القطاعين العام والخاص على حد سواء في العديد من البلدان. ويبحث الإطار 10 المبادئ التوجيهية الثلاثة لإطار التقييم – العالمية والشمولية والإجمالية – التي ينبغي أن ترتكز إليها عمليات التقييم المحددة الأهداف لحساب التكاليف الحقيقية.

ومن العناصر المهمة في إعداد تقييم محدد الأهداف هو تحديد نطاق التحليل من أجل الحفاظ على جدوى الدراسة وتمكينها من تحقيق هدفها كما يجب. وتبدأ هذه الخطوة باختيار الوحدة الوظيفية للتحليل، أي الشيء الذي يجري تقييمه أو قياسه.¹⁰ ويصف الشكل 12 مجالات الوحدات الوظيفية المتنوعة – النظم الزراعية والغذائية والأنماط الغذائية والاستثمارات والمنظمة والمنتج – وصلتها بتحويل النظم الزراعية والغذائية نحو الاستدامة.

الشكل 12 الوحدات الوظيفية الخمس الشائعة الاستخدام ونطاقها ومدى أهميتها

المصدر: مقتبس من de Adelhart Toorop, R., van Veen, B., Verdonk, L. & Schmiedler, B. 2023. True cost accounting applications for agrifood systems policymakers – Background paper for The State of Food and Agriculture 2023. FAO Agricultural Development Economics Working Paper, No. 23-11. Rome, FAO.

ويجري تحديد نطاق التحليل بصورة أدق من خلال رسم حدود جغرافية وزمنية. إذ تضع الحدود الجغرافية الدراسة ضمن منطقة جغرافية محددة مثل بلد أو إقليم فرعي. ومثال على ذلك دراسة تعكف على تقييم مختلف الأنماط الغذائية في الولايات المتحدة،¹¹ وأخرى تحلل إنتاج اللحوم في ألمانيا،¹² وثالثة تدرس إنتاج الأرزّ في تايلند.¹³ وتشير الحدود الزمنية في دراسة حساب التكاليف الحقيقية إلى النطاق الزمني للنتائج، بما في ذلك خط الأساس للبيانات المستخدمة والسياسات التي جرى تقييمها، فضلًا عن التسلسل الزمني المستخدم في تحليل السيناريو.¹⁴ والخلاصة هي أنّ أي تقييم محدد الأهداف سيكون حتمًا لمحة جزئية ومنقوصة عن الواقع، محصورة بمجموعة مسبقة من الحدود ضمن فترة زمنية معينة.

وسيعتمد اختيار الوحدة الوظيفية على محور تركيز السياسات أو موضوع البحث. وبوجه عام، فإنّ حدود التحليل التي تضم المستوى العالي من النظم الزراعية والغذائية وتشمل العديد من الجهات الفاعلة هي الأنسب بالنسبة إلى صانعي السياسات، فهي أكثر شمولًا وتنظر في احتمال توجيه الأثر النظمي.¹⁴ وقد استند الفصل الثاني إلى أعلى وحدة وظيفية (النظم الزراعية والغذائية الوطنية) من أجل تقييم التكاليف المستترة للنظم بأكملها في 154 بلدًا. وبالرغم من أهمية التحليلات في حفز التغيير، إلّا أنّ التحليلات على المستوى النظمي لا تزال مجمَّعة ولا توفر الكثير من التفاصيل.

ويتطلب عادة تنشيط الأدوات المساعدة على التغيير إجراء تحليل بقدر أعلى من التفصيل. وغالبًا ما يستدعي ذلك أن يكون المنتج أو الاستثمار هو الوحدة الوظيفية اللازمة لإرشاد القرارات العملية. وعلى سبيل المثال، يقيّم الإطار 11 تأثير التغيرات في إنتاج الأرزّ، وبالتالي فقد اختير المنتج كوحدة وظيفية. ومع ذلك، كان يتعين أيضًا إجراء التقييم على المستوى الإقليمي بهدف تكميل نتائج التقييم على مستوى المزرعة، من أجل تحديد النطاق الكامل للتأثيرات والعوامل الخارجية والتبعيات التي تقع خارج نطاق المزرعة، مثل التأثير على الأمن الغذائي.¹³

علاوة على ذلك، إذا كان الشاغل السياسي هو تعزيز الأنماط الغذائية الصحية، فسيكون من الملائم أكثر استخدام الأنماط الغذائية كوحدة وظيفية. كما يمكن أيضًا اللجوء إلى استخدام المنظمة كوحدة وظيفية في بعض الحالات. ومع أنّ المنظمة تُستخدم في الغالب في القطاع الخاص، إلّا أنّ اعتمادها كوحدة وظيفية قد يوفر رؤىً قيّمة إذا كان هدف السياسة هو تحديد المجالات التي تحتاج فيها الأعمال التجارية إلى الدعم، سواء في إجراء حساب التكاليف الحقيقية بعينها أو في الحد من آثارها السلبية.¹⁴

تحليل السياسات والسيناريوهات: أدوارها الأساسية والتكميلية في عمليات التقييم المحددة الأهداف لحساب التكاليف الحقيقية

يتسم تحليل السيناريوهات بأنه وظيفة بالغة الأهمية في أي عملية حساب للتكاليف الحقيقية، بصرف النظر عن حدود التحليل. وفي هذا التقرير، تُعرّف السيناريوهات على أنها تمثيل لحالات مستقبلية محتملة قد تقع لمكوّن أو أكثر من مكونات النظام قيد الدراسة، استنادًا إلى خيارات سياسية أو إدارية بديلة. وسواء أكان المجال الذي يطبّق فيه حساب التكاليف الحقيقية هو النظم الزراعية والغذائية الوطنية أم الأنماط الغذائية المحلية أم الاستثمارات العامة أم سلسلة القيمة، فإنّ تحليل هذه السيناريوهات يشتمل على مقارنة المسارات المستقبلية المحتملة وتقييم أثر مختلف الخيارات السياسية أو الإدارية وفعاليتها.¹⁵ ويهدف تحليل السيناريوهات إلى الإجابة على الأسئلة التالية: ماذا سيحدث في حال عدم اتخاذ أي إجراء؟ هل ستتفاقم المشكلة؟ وبأي وتيرة؟ كم ستكون كلفة عدم التحرّك؟ وسيتمكن تحليل السيناريوهات بعد الإجابة على هذه الأسئلة من تحديد المسائل الناشئة عن عدم التحرّك ويستطلع خيارات بديلة للعمل الذي قد يؤدي إلى تحسين النتائج، فضلًا عن أوجه التآزر والمفاضلات. ويمكن عندها تقييم تلك المفاضلات بعناية من أجل صياغة استراتيجيات أكثر إحكامًا وتقييم فعالية الإجراءات المتنوعة المحتملة.

ويستند تحليل السياسات إلى تحليل السيناريوهات ويكمّله – من أجل تقييم الخيارات السياسية المختلفة المقترحة والمقارنة بينها، بالإضافة إلى قدرتها النسبية على تحقيق أهداف سياسية محددة. وبمعنى آخر، يستخدم تحليل السياسات السيناريوهات لكي يحدد، من سياسات مستعرضة مسبقًا، الخيارات التي من المرجح أن تكون ذات جدوى اقتصادية وفعالة في تحقيق النتيجة السياسية المنشودة، وفقًا للموارد المقدرة المطلوبة للتنفيذ والموارد المتاحة على أرض الواقع. وفي سياق رسم السياسات، يجري تطبيق تحليل السيناريوهات في ما يتعلق بعملية صنع القرار المبينة في الشكل 13 ¹⁵. ويعدّ تحديد المشاكل (سيناريو عدم التحرك) وصياغة السياسات وتقييمها (سيناريوهات العمل من أجل تحليل السياسات) من مراحل عملية صنع القرار السابقة لمرحلة التنفيذ، التي تتبعها مرحلتا الرصد والتقييم.

الشكل 13 دور السيناريوهات في توجيه عملية رسم السياسات

المصدر: الشرح الخاص بالمؤلفين بالاستناد إلى Bassi, A. 2023. A guide to applying TEEBAgriFood for policy assessment. Geneva, Switzerland, the Economics of Nature Unit, UNEP.

والمرحلة الأولى في استخدام السيناريوهات في عملية رسم السياسات هي تحديد المشاكل. وفي هذه المرحلة، يمكن للسيناريوهات الاستكشافية أن تبحث في مجموعة من الحالات المستقبلية المجدية استنادًا إلى اتجاهات محتملة في الدوافع، مثل العوامل المناخية والاجتماعية الاقتصادية والفيزيائية الأحيائية والتكنولوجية. ومن شأن هذه السيناريوهات أن تجعل صانعي السياسات على دراية بخط الأساس (أي الوضع الراهن) والدوافع الرئيسية للتغيير في سيناريو عدم التحرّك (سيناريو العمل كالمعتاد). وتعتمد هذه السيناريوهات على مدخلات مستقاة من نهج متعدد أصحاب المصلحة يشتمل على الجهات الفاعلة العديدة المعنية، وبالتالي فهو يضم مختلف المنظورات والخبرات، ما يدعم تكوين فهم أكثر شمولًا للنظم الزراعية والغذائية. ويتمثل هدف هذه المرحلة في تخطيط العلاقة بين النظم الزراعية والغذائية ورؤوس الأموال الأربعة، تمثلها أكبر التدفقات المحققة في محتوى محدد، مثل آثار النظم الزراعية والغذائية على انبعاثات غازات الاحتباس الحراري وصحة الإنسان وتوزيع الدخل.⁸

ويوضح الإطار 12 تحليل السيناريوهات المستخدم في مقارنة استهلاك الأغذية الحالي والمستقبلي – باتباع سيناريو العمل كالمعتاد – وسيناريوهات استهلاك بديلة مصمَّمة لتكون صحية ومستدامة بصورة أكبر.

ويمكن أن تساعد هذه السيناريوهات الاستكشافية على إعادة صياغة المشكلة من أجل وضع خطة سياسية أكثر فعالية. وتحتوي عادة تلك السيناريوهات على مكونات نوعية وكمية وغالبًا ما يجري دمجها مع مناهج تشاركية تضم أصحاب المصلحة المحليين والإقليميين. وعلى سبيل المثال، يمكن استخدام توقعات النمو السكاني لتقدير التغيّرات المتوقعة في الغطاء الأرضي عند دراسة الاتجاهات في التوسع الزراعي أو الحضري.

أما المرحلة التالية من عملية صنع القرار فهي صياغة السياسات، وهو أمر بالغ الأهمية لكي يكون التقييم المستهدف كبير الأثر. وبالاستناد إلى المدخلات المستقاة من سيناريو العمل كالمعتاد في مرحلة تحديد المشاكل، يمكن تحديد الأهداف المحفزة على التغيير المؤدي إلى تحقيق المزيد من النتائج المنشودة، على أن تكون تلك الأهداف مستندة إلى الأهداف الوطنية أيضًا. ويمكن بعد ذلك استخدام سيناريوهات البحث عن الأهداف لاستعراض أهداف السياسة وصياغتها، اعتمادًا على فعاليتها وقابليتها للتطبيق.

ومن ثم يجري في مرحلة تقييم السياسات استعراض مسبق للسياسات المحددة، باستخدام سيناريوهات استعراض السياسات التي تقيّم كيف يمكن لأداة سياسية ما (أو مجموعة من الأدوات مثل الحوافز أو التفويضات أو الاستثمارات المباشرة أو التوعية) أن تغيّر المستقبل.¹⁸ ويتيح ذلك تكوين فهم وتوقع أفضل لنتائج تنفيذ السياسة المحددة، عن طريق استطلاع الروابط وأوجه التكافل ضمن النظم المستهدفة بتلك السياسة وفي ما بينها. وتضم المعايير التي يمكن اتباعها من أجل انتقاء الأداة السياسية المحددة ما يلي: (1) المدى الذي سيكون عنده تحقيق الهدف المذكور مجديًا اقتصاديًا وما إذا كان ظهور دليل تقييم جديد قد يدعم اعتماد سياسة جديدة؛ (2) والاقتصاد السياسي – من يؤيد التغيير، ومن يعارضه، وما هو تأثير كل من الطرفين؛ (3) ومن الذي قد يكسب من التغيير، ومن قد يخسر بسببه، وهل ستوفر السياسة الجديدة خيارات لسبل عيش المجتمعات المحلية أو قطاعات المجتمع التي لا تملك الكثير من البدائل. ويمكن أن تستنير الاعتبارات باستخدام الأساليب النوعية والكمية، بما في ذلك نماذج المحاكاة، وكذلك حلقات العمل الاستشارية المشتركة بين أصحاب المصلحة والخبراء. ويقدم الإطار 13 مثلًا مستمدًا من إندونيسيا على الطريقة التي يمكن فيها استخدام سيناريوهات استعراض السياسات في سياق السياسات الفعلي (أنظر الإطار 11 للاطلاع على مثال آخر من تايلند).

وأخيرًا، لا بدّ من تصنيف سيناريوهات استعراض السياسات لكي تسترشد بها القرارات. ويمكن أن يستند التصنيف إلى تحليل الكلفة مقابل المنافع أو الكلفة مقابل الفعالية، بالاقتران مع تحليل متعدد المعايير. وفي حين أنّ تحليل الكلفة مقابل المنافع يقارن بين المنافع والتكاليف الناجمة عن مختلف التدخلات ويحدد جدواها الاقتصادية والمالية، فإنّ نهج الكلفة مقابل الفعالية يقارن بين التكاليف المتكبدة من أجل تحقيق هدف معين عند استخدام خيارات مختلفة من التدخلات، مثل كلفة كل طنّ من الانبعاثات التي أمكن تجنبها من خلال كفاءة الطاقة والطاقة المتجددة والحد من إزالة الغابات. وتتسم هذه الطرق في تصنيف النتائج بأنها ذات أهمية خاصة عند استطلاع خيارات مختلفة لخفض التكاليف المستترة للنظم الزراعية والغذائية، لأنه بالرغم من أنّ كلفة التحويل (أي كلفة التخفيض) ضرورية من أجل اتخاذ قرارات فعالة، إلّا أنها ليست جلية للعيان على الدوام.

وفي بعض الحالات، لا يمكن تقدير بعض التكاليف المستترة بمبالغ نقدية، ولكنها تُعتبر جوهرية من أجل اتخاذ قرار على مستى السياسات – وبعبارة أخرى، تُعتبر ذات مغزى في سياق اتخاذ قرار معين (انظر المسرد للاطلاع على تعريف "الأهمية النسبية"). وفي تلك الحالات، يمكن استخدام كل من تحليل الفعالية من حيث الكلفة، وتحليل متعدد المعايير (الذي يجمع بين المؤشرات النوعية والكمية) لتحديد مقدار القيمة المجتمعية التي ستتولَّدها التدخلات المختارة وما إذا كان تنفيذها مجديًا. وفي نهاية المطاف، يجب أن تراعي تحليلات حساب التكاليف الحقيقية جميع المؤشرات المادية، بما فيها التأثيرات القابلة وغير القابلة للتقدير من الناحية النقدية. والهدف من ذلك هو حساب جميع التكاليف والمنافع الناجمة عن أي استثمار أو تغيير مقترح في السياسة على مدى المستقبل المنظور، بحيث يتسنى إجراء تقييم للنقطة التي تتجاوز فيها المنافع التكاليف.

ويجري اتخاذ القرارات على مستوى السياسات وتنفيذها، بالاستناد إلى نتائج تحليل السيناريوهات، على النحو الموضح في الشكل 13. وينبغي أن يلي ذلك عمليات رصد وتقييم بغية تقييم الجهود التي بذلت سابقًا من أجل تحقيق أهداف السياسات في جميع مراحل دورة السياسات وفي سياق صنع القرارات. وتعتمد عمليات التقييم هذه أيضًا على السيناريو الاستكشافي وسيناريو البحث عن الأهداف وسيناريو استعراض السياسات لتقييم ما يلي: (1) هل تمّ حل المشكلة المحددة (2) وهل تحققت الأهداف المحددة (3) وكيف كان أداء كل تدخّل قياسًا إلى المؤشرات المحددة.