今年的报告让我们充分确认，全世界在努力消除饥饿、粮食不安全和一切形式的营养不良方面正在出现倒退。当前，距离到2030年实现可持续发展目标的期限，我们只有八年时间。实现可持续发展目标2中诸多具体目标的差距每年都在扩大，而到2030年的时间正在缩短。有些国家在努力朝实现可持续发展目标2取得进展，但在更具挑战性、更不确定的背景之下，这些努力还不充分。
正如第2章所述，2021年全世界共有7.02亿至8.28亿人面临饥饿，比《2030年可持续发展议程》启动之时增加约1.8亿人，而多数新增出现在COVID-19疫情暴发前的2019年之后（1.5亿人）。此外，全世界近三分之一人口（约23.1亿人）在2021年处于中度或重度粮食不安全状况。在疫情尚未袭来的2019年，中度或重度粮食不安全人口数量增加了约3.5亿人。健康膳食对于提高粮食安全水平、防止一切形式的营养不良十分重要，但全球各地越来越多的人群难以获得。在能够获得数据的最近年份 — 2020年，近31亿人无力负担健康膳食，比2019年增加了1.12亿人。
在2030年全球营养目标的七项具体目标中，只有纯母乳喂养以及五岁以下儿童发育迟缓发生率自2012年起获得了进展。成人肥胖发生率在各地均未下降，半数以上国家五岁以下儿童超重发生率却有所升高，包括南部非洲、大洋洲、东南亚、南美洲和加勒比地区。此外，最近提出的营养估计数主要基于2020年之前收集的数据，没有充分考虑到COVID-19疫情带来的全球退步。
2022年上半年未有好转趋势。COVID-19疫情余波未消，持续阻碍进展，带来挫败，加之各国经济复苏缓慢，状况不一，进一步削弱了消除饥饿、粮食不安全和一切形式的营养不良的努力。乌克兰战争正在对供应链造成冲击，影响全球的粮食、肥料和能源价格。全球粮价和能源价格飙升，达到了几十年未见的水平。2022年全球经济增长前景预测已大幅下调。极端天气事件发生的频次和强度不断加剧，仍给农业生产和供应链带来严重干扰，影响着很多国家的粮食安全、营养、健康和生计。
最近导致粮食不安全和营养不良趋势的主要驱动力量（即冲突、极端气候和经济冲击）加剧，营养食物价格高昂，不平等现象日益恶化，将继续对粮食安全和营养构成挑战。面对这一情况，农业粮食体系必须实现转型、提高韧性，通过可持续、包容的方式为所有人提供成本更低的营养食物和可负担的健康膳食。
今年报告指出，在当前经济衰退的环境中，许多政府难以增加预算，对农业粮食体系转型展开投资。与此同时，利用现有资源可以、而且需要做很多事情。本报告的一个重要建议是，各国政府必须着手考虑如何调整使用现有公共预算，提高成本效益和效率，通过可持续农业粮食体系降低营养食物成本，增加健康膳食的供应并提高可负担性，不让任何人掉队。
第3章表明，2013-2018年间，各国政府在粮食和农业部门拨付的资金每年将近6300亿美元。从净值来看，农业生产者支持开支年均接近4460亿美元，对农民形成正向和负向的价格激励。各国政府每年花费约1110亿美元向该部门提供一般性服务，而食品消费者每年通过财政补贴平均收到720亿美元。与其他重要资金来源相比，每年6300亿美元的开支并不算是一个小数目。例如，《2021年全球气候金融格局》报告指出，气候金融总额呈快速增长态势，2019-2020年达到6320亿美元，394接近本报告中粮食和农业支持估计值。尽管各国政府在支持粮食和农业方面投入的公共资源相似，但农业粮食体系的产出距实现粮食安全和营养目标所需的水平仍有差距。
全球范围内，农业生产者支持占据了绝大多数 — 大约70%。各国政府，尤其是高收入和中等偏上收入国家，通过边境措施（即进口关税和非关税措施）、市场价格管控以及财政补贴（通常是与生产特定商品或使用特定投入品挂钩）等手段为农民提供价格激励。与之相反，中等偏下收入和低收入国家财力资源有限，往往会通过贸易政策保护消费者，而非生产者。
公共支持数额庞大，且不同的分配模式有可能支持或阻碍可持续发展（正如第3.2节所述）。边境措施、市场干预和财政补贴带来的扭曲影响贸易、生产和消费决策，环境、粮食安全和营养也会受到波及。
边境措施影响国内市场粮食的供应、多样性和价格。虽然其中一些措施针对的是包括食品安全在内的重要政策目标，但各国政府可以采取更多行动，减少水果、蔬菜和豆类等营养食物的贸易壁垒，增加这些食品的可获得性和可负担性，从而降低健康膳食的成本。
在低收入和中等收入国家，市场价格管控措施，如对消费者的最低价或管理价，绝大多数针对小麦、玉米、大米以及糖等农产品，目的是稳定或提高农业收入，提供主粮，保障粮食安全。不过，这些政策可能更有利于世界各地屡见不鲜的不健康膳食。
分配给某些特定农产品或生产要素的财政补贴有助于显著增加生产，降低谷物（特别是玉米、小麦和大米）以及牛肉和奶类的价格，给粮食安全和农场收入带来积极影响。财政补贴还间接支持了新技术以及新农业投入品的开发和利用，提高了补贴商品的生产率。另一方面，这些补贴也给国内和跨国市场带来了竞争市场内通常不会出现的显著扭曲；因而，这些补贴实际上对生产营养食物形成（相对）阻碍。在一些国家，财政补贴鼓励单作，导致某些营养农产品不再生产，还阻碍一些得不到同等支持的食物的生产。由此带来的产量变化直接影响了没有补贴或补贴较少商品及其衍生产品的价格和供给，给膳食多样化带来不利影响。
通过一般性服务提供的公共支持从整体上惠及粮食和农业部门的行为主体，原则上这种做法有利于小规模农户、女性和青年。但是如前所述，这种类型的支持大大低于通过价格激励和财政补贴向生产者个体提供的支持，而且这种支持在高收入国家更为广泛。在某些情况下，研发等服务偏向于主粮生产者。尽管如此，这种支持若能分配给研发和知识转让、基础设施、质检、粮食和农业营销服务等方面，就能为较低收入国家填补生产率缺口发挥战略性作用。为确保粮食安全和供给，显著降低食品价格（包括营养食物价格），就需要在一般性服务和与生产脱钩的支持方面加大投入力度。很多国家在此种支持的提供、实施、设计和一致性方面仍存在较大缺口。
本报告在承认数据有限的前提下，仍反映出消费者补贴在粮食和农业支持总额中占比最低。这一证据也表明，消费者支持政策和计划有潜力增加营养食物的消费。若干预措施有的放矢（例如，面向最贫困家庭或营养最脆弱人群），明确着眼于营养影响（即营养敏感型计划），并附以营养教育，则消费者支持政策和计划就能更大地释放潜力。
在梳理了全球范围以及各个区域的粮食和农业支持情况，并分析了此种支持对粮食农业体系和膳食的影响之后，另一个重要的贡献是第4章。第4章基于实证提出，调整现有粮食和农业支持可在以较低成本提供健康膳食方面发挥重要作用，促进提高健康膳食的负担能力。
各国政府要根据本国国情和实证量身定制改革战略；鉴于可持续发展目标2为全球共识，故而多数国家需要推行此项改革，某些情况下还需要各方多措并举，以协力推进改革。因此，分析各种粮食和农业支持改革方案的潜在影响在全球层面上也具有战略意义。在这方面，对第4.1节中模型情境的分析提供了一些重要的洞见：
- 一个基于实证的普遍看法是，调整世界所有地区对农业的现有公共支持，将其用于促进营养食物的生产（消费量低于膳食要求的食物种类），将有助于在全球范围内降低健康膳食的成本，提高可负担性，特别是在中等偏下和中等偏上收入国家。
- 实现这项具体目标主要靠改革财政补贴，尤其是要将补贴对象由生产者转向消费者。将财政补贴用于支持那些必须扩大消费以填补膳食缺口的产品将带动最为多元的健康膳食消费格局，同时减少温室气体排放，尤其是在消费层面而非生产层面进行补贴的情况下。然而，此种惠益可能是以减贫、农民收入、农业生产产出总量和经济复苏为代价；若财政补助的重新配置仍着眼于生产层面，则此种代价会尤为突出。
- 通过边境措施和市场价格管控调整支持有助于推动实现降低健康膳食成本、提高负担能力的目标，但在财政补贴的背景下作用可能不那么突出。这些其他的政策改革措施将推动农业减排，而不会带来调整财政补贴所面临的权衡取舍局面。
- 在全球范围内，若面向生产者的财政补贴转而用于补贴营养食物，则提高健康膳食可负担性与减少农业温室气体排放之间的权衡取舍就会更加分明。这是因为，满足一定的膳食要求需要扩大奶业生产，在低收入和中等收入国家尤其如此。总体而言，若要减少此种权衡取舍，各国就要采用排放强度较低的技术，以及更可持续的生产和消费模式。
- 无论是通过边境措施和市场控制，还是通过财政补贴，政策制定者在调整支持资金的用途时，都必须要考虑到可能带来的不平等结果，即小规模农户（包括女性和青年）由于资源限制可能无法生产营养食物。
- 此外，为避免其他的权衡取舍，政策制定者可以不选择将财政补贴对象由生产者转向消费者；相反，政策制定者可以逐步取消与生产特定商品或使用特定投入品挂钩的生产者财政补贴，考虑到此种补贴带来扭曲，对环境造成破坏，也不利于推广营养食物。相关资源应当投向与生产脱钩的生产者财政补贴，确保此种补贴关注营养问题，鼓励采用排放强度低的技术，并附带其他环境条件。
- 政策制定者还可以运用本报告中的实证，即通过财政补贴支持依据国家膳食指南需要扩大消费的商品，这不失为一种高效的政策。全球范围内，消费者补贴通常在粮食和农业支持总量中占比极微，因此各国政府要对此增加资源投入。
- 在低收入和部分中等偏下收入国家，农业仍是经济和就业的命脉，政府服务支持仍需进一步扩大规模。然而，此项举措需要细致地安排先后次序，确保填补最迫切的生产率缺口，通过农业转型提高收入、提高韧性并增加营养食物供给，进而降低营养食物的成本。
为切实把握调整支持带来的机会，各国须在多边框架下紧密合作。在调整边境措施、市场价格管制和财政补贴的用途时，必须考虑到各国在世贸组织现行规则下的承诺和灵活性，以及正在谈判的问题。重要的是，多个国家调整农业补贴甚至可能在世贸组织内触发新一轮的农产品贸易谈判。各国会就如何约束扭曲贸易的国内支持找到新的讨论焦点。解决方案可以包括提高灵活性，允许向营养食物生产者提供针对于具体产品的补贴；在包含关税安排的市场准入谈判中，各国可考虑降低水果、蔬菜、豆类以及其他对健康膳食较为重要的产品的约束关税水平，促进此类产品的贸易。
低收入国家，以及部分中等偏下收入国家的政策制定者需要克服两个挑战。首先，要在调整粮食和农业支持过程中寻求折中，力求实现若干包容性农业转型目标，包括降低健康膳食成本和提高可负担性。其次，考虑到预算限制，这些国家可能还要筹集其他资源，加强提供一般性支持服务，有效填补营养食物生产方面的生产率缺口。为此，国际公共投资支持（如国际金融组织、区域发展银行、全球农业及粮食安全计划等）可在推动提高一般性支持服务水平方面发挥关键作用，尤其是在低收入国家。
报告还表示，使营养食物更可及、更可负担是消费者能够选择、青睐和消费健康膳食的一个必要条件，但还不是充分条件。因此，衔接推动健康膳食的配套政策对于实现目标至关重要。在农业粮食体系中，第4.2节指出要制定政策，推动食物环境和消费者行为转向健康饮食模式的重要性。相关政策可以包括：实施强制性限制或自愿目标，提高加工食品和饮料产品的营养质量；颁布有关食品销售的立法；以及实施营养标签政策和健康采购政策，确保公共机构提供或售卖的食物有利于推动健康膳食。将土地利用政策与其他补充政策结合起来解决食物荒漠和食物沼泽问题也非常重要。
正如第4.1节所述，改革伴随着权衡取舍，可能给某些利益相关方带来不利影响。此种情况下，可能需要出台社会保护政策，以减轻可能带来的顾此失彼，特别是短期收入损失或对生计的不利影响，尤其是对最脆弱人群的不利影响。还需要制定环境、卫生、交通运输和能源系统政策，加强在效率、平等、营养、卫生、减缓气候变化和环境等领域调整支持措施的积极成果。一些贫困和脆弱人群的饮食无法提供满足膳食需求的所有营养；在调整支持措施的过程中，为这些人群提供保护性的卫生服务尤为重要。不充分解决交通运输领域效率低下和存在的问题也会破坏和导致调整工作无果而终。
调整粮食和农业政策支持的成败还会受到政策背景、各利益相关方的利益、市场权力集中情况，以及推动改革进程的治理机制和监管框架影响，这是第4.3节的论述焦点。鉴于每个国家政治背景各异，地方、国家和全球各级须建立强有力的机构，还必须吸引和激励来自公共部门、私营部门和国际组织的利益相关方支持调整工作。对于许多国家来说，农业粮食体系的转型路径提供了一个引导调整方向的框架。中小型企业和民间社会团体的参与，以及旨在防止和管理利益冲突的透明治理和保障措施，将是平衡农业粮食体系内不平等权力的关键。
总而言之，理顺粮食和农业政策支持并非标新立异。在2021年联合国粮食体系峰会之前、之中和之后，这个话题已经积蓄了很多关注。峰会触发各国制定农业粮食体系转型路径，并进一步呼吁各国就此采取联合行动。因此，目前正在建立一个由国际组织、非营利组织、政府、农民及其他组织共同参与的粮食和农业公共支持改革联盟，395旨在为有意改革本国粮食和农业公共支持的国家提供帮助。目前正在根据科学实证确定该联盟的优先重点。
正如本报告所述，近年来，在调整和改革农业政策支持，推动农业粮食体系转型，以期提高体系效率和环境可持续方面涌现出了大量的研究和报告。然而，在本报告之前，粮食和农业政策支持与构成健康膳食的营养食物成本之间的联系、协同与关联却鲜少有人研究。填补这个知识空白正是本年主题分析的出发点，希望文中提出的新证据和政策建议能够推动健康膳食在全球调整粮食和农业支持议程中受到更多的关注，助力实现可持续发展目标2，推动实现可持续发展目标3（良好健康与福祉）、可持续发展目标10（减少不平等）、可持续发展目标12（负责任消费和生产）以及可持续发展目标13（气候行动）。
