- ➔ 鉴于饥饿、粮食安全和营养方面的挫折以及世界面临的经济、卫生和环境挑战，帮助每个人都能更经济地获得健康膳食至关重要。为实现这一目标，必须审查目前对粮食和农业部门的政策支持情况，以确定最需要的政策改革。
- ➔ 政府通过各种政策支持粮食和农业，包括产生价格激励或抑制因素的贸易和市场干预措施（例如边境措施和市场价格管制）、对生产者和消费者的财政补贴以及一般性服务支持。这些政策会影响食物环境中的每一个利益相关方，并由此影响健康膳食的可获得性和可负担性。
- ➔ 2013-2018年间，全世界对粮食和农业的支持资金年均约为6300亿美元，其中约70%针对农民个体，形式为贸易和市场政策以及财政补贴，且财政补贴主要与生产或不受限制地使用可变生产投入挂钩。
- ➔ 高收入和中等偏上收入国家主要支持农业生产者，主要手段是边境措施和财政补贴，且财政措施日益与生产脱钩。相比之下，中等偏下和低收入国家提供补贴的财政空间较为有限；此外，这些国家通常使用贸易政策来保护消费者，而非生产者。
- ➔ 总的来说，对农业生产的支持主要集中在主粮、乳制品和其他富含蛋白质的食品上，特别是在高收入和中等偏上收入国家，这一点表现得尤为明显。大米、糖和各种肉类是世界范围内获得激励措施最多的农产品，而水果和蔬菜的生产者总体上得到的支持较少，在一些低收入国家甚至不鼓励生产。
- ➔ 边境措施影响国内市场食品的供应、多样性和价格。虽然其中一些措施是为了实现重要的政策目标（如增加财政收入或保证食品安全），但有时会对营养食物形成贸易壁垒，影响健康膳食的可获得性和可负担性。
- ➔ 市场价格管制措施（例如最低价或管理价）主要针对小麦、玉米、大米等主粮以及糖，主要目标是稳定或提高农业收入，并保障足够的主粮供应，但可能也间接地抑制了健康膳食所必需的其他食品的生产。
- ➔ 在许多国家，对农业生产者的财政补贴增加了主粮及其制品（如营养价值极低或毫无营养价值的低成本食品）的供应，并降低了这些产品的价格。于是，水果、蔬菜和豆类等没有补贴或补贴较少的农产品相对更贵，使其消费量和多样性受到抑制。
- ➔ 从长远来看，一般性服务这一公共产品可以提高生产水平，有助于保障食品安全和食物供应，同时降低食品价格，包括营养食品的价格。可惜对一般性服务的支出只占对粮食和农业全部支持的一小部分，仍然落后于该部门的实际需要，在低收入和中等偏下收入国家尤其如此，而且往往向主粮倾斜。
- ➔ 在对粮食和农业的公共支持中，消费者补贴虽然只占很小一部分，但如果消费者支持政策和计划能够考虑到营养问题，特别是以最贫困或在营养方面最脆弱人群为对象，并配合以食品和营养教育，则有望扩大营养食品的消费。
如上一章所示，世界正面临着重大挫折，越来越多的人面临饥饿和粮食不安全问题，各种形式的营养不良问题日趋严重。许多国家的进度不足以如期实现可持续发展目标2的具体目标，甚至离目标越来越远。各国政府必须采取行动，扭转这一局面。为实现这一目的，有许多政策可以选。但在当前衰退的大背景下，要为粮食和农业部门增加预算和支持，对许多政府而言愈发困难。然而，即使在如此艰难的经济背景下，仍有很多工作可以做，也需要去做。
各国政府需要发挥聪明才智，从分析当前实施的粮食和农业支持入手，评估这笔资金能否以更具成本效益和效率的方式重新配置，从而实现各项发展目标。对于世界各国政府来说，首先要做的是梳理当前的支持，然后评估其成本效益。具体到可持续发展目标2，重要的是让粮食和农业公共支持开始实现越来越多的边际回报，包括以可持续、包容的方式降低营养食物的成本，提高健康膳食的可获得性和可负x担性。
3.1 综合回顾：目前向粮食和农业提供了哪些政策支持?
如第1章图1所展现的，各国政府以各种形式支持粮食和农业，并使用各种类型的工具影响农业粮食体系。第3章利用一些最常见政策的相关指标，对这方面的支持进行综合回顾。图17对此类政策和指标进行了总结。这些指标反映了所提供的支持是否影响国内价格，以及农业粮食体系的行为主体是否受益于直接的公共预算转移支付。下文（第4.2节）将进一步探讨土地法规、食品标准和标签政策等其他政策，这些政策可以作为政府政策“工具箱”的一部分，用来重新调整粮食和农业支持的用途，提供可负担的健康膳食。
图17粮食和农业政策支持工具和指标
资料来源：改编自粮农组织、开发计划署和环境署。2021。《价值数千亿美元的机遇 — 转变农业支持用途，促进粮食体系转型》。罗马，粮农组织。
本章讨论的贸易和市场干预措施主要包括：（1）边境措施，包括针对进口的边境措施（如关税、关税配额和非关税措施）和针对出口的边境措施（如出口税、禁令或许可证、出口补贴或信贷）；（2）市场价格管制措施，如管理价（政府从农民手中购买粮食的价格）和最低生产者价格政策。这些干预措施使国内价格相对于边境价格上升或下降，因此可能对农民产生价格激励（或抑制）作用。本报告通过名义保护率指标（插文7）将价格激励量化。
插文7衡量粮食和农业支持的标准指标
名义保护率和名义支持率是农业支持估算中最广泛采用的指标。这两个指标的构建遵循一致、统一的政策衡量方法，该方法最初由经合组织制定。55粮农组织和其他国际组织广泛使用这两个指标来监测世界各地的粮食和农业政策。56
名义保护率将贸易和市场政策使某种农产品的生产者价格相对于国际参考价格提高或降低的幅度进行量化。因此，该指标衡量此类政策对生产者产生多大的激励（即保护）或抑制（即不利）作用，从而对某个农产品、某类农产品或整个农业产业获得的价格激励进行估计。
财政补贴是政府通过政策措施、项目和计划，向粮食和农业部门的个别行为主体，如农民（对生产者的财政补贴）或消费者（对消费者的财政补贴）等进行的预算转移支付。
名义支持率衡量专门给予农民的支持，包括贸易和市场政策产生的价格激励（以名义保护率衡量）以及财政补贴。换言之，名义支持率加总了农场交货价格差距（即生产者价格与未扭曲的国际参考价格之间的差距）和对生产者的财政补贴（通常针对特定农产品）。
名义保护率和名义支持率指标没有反映影响中间投入品价格的政策。有效保护率或有效支持率指标则更全面地衡量对农民的政策支持，因为这两个指标还考虑了影响中间投入品成本的政策所产生的效果，从而将农民在收益上得到的净支持水平（即“有效”支持水平）量化。56但本章未采用有效保护率和有效支持率指标，原因是，由于该指标的计算需要大量数据，因此没有得到广泛应用，而是用来评估针对具体农产品的政策和建议。
名义保护率和名义支持率指标的主要数据来源是农业激励联盟2005-2018年数据库，该数据库汇总了经合组织、美洲开发银行、世界银行和粮农组织针对63个国家（欧盟作为一个单独的“国家”）编制的农业支持指标估计数。
但是，对于一般性服务支持指标（衡量用于为农业提供公共产品的公共支出）和对消费者的财政补贴（本章也有分析），农业激励数据库中没有相关数据，这些指标的数据来自农业激励联盟成员组织针对其监测的国家编制的指标。
附件4列出了本章对各种支持的盘点所涵盖的所有国家，并详细介绍了所分析指标的计算方法。
对生产者的财政补贴基本上是从纳税人向农民个体进行的预算转移支付，可根据以下条件发放：（1）产出（即根据某种农产品的产量水平进行的转移支付）；（2）使用的投入品（即为降低种子和肥料等可变投入品成本而进行的转移支付）；（3）使用的其他生产要素（如资本、劳动力或土地）；（4）无需开展生产的非农产品标准（如与环境或景观结果挂钩的补贴，58或向所有符合交叉合规条件的农民进行的一次性支付）。与产量或产品种类或某些投入品的使用相关联的补贴称为挂钩补贴。与之相对的，农民不需要生产某种农产品（或一定数量的该农产品）或使用某些投入品就有资格获得的补贴称为脱钩补贴。名义支持率指标将生产者补贴与贸易和市场措施带来的价格激励相结合，反映了生产者补贴的影响（插文7）。
一般性服务支持是指用于提供公共产品或集体产品的公共支出（或预算转移支付）。因此，这些支出不针对生产者、加工厂、贸易商或消费者等个体，但可能在长远上有利于农产品的生产、加工、贸易和消费。这种形式的财政支持可以针对：
- 农业研发和知识转移服务（如培训、技术支持和其他推广服务）；
- 农产品安全和病虫害检验检疫与防控，确保食品符合相关规定和产品安全规范；道路、灌溉、储存设施等基础设施的建设与维护；
- 公共储备，包括维持和管理储备的费用，这些储备有的来自市场采购措施，如政府从农民手中购买，有的则是出于粮食安全目的而建立的战略储备；i
- 粮食和农业营销服务和推广，包括集体产后设施项目以及其他旨在改善农业营销环境、促进和减少产后损失以及促进市场交流和贸易的服务（例如开展推广活动、参加国际展会）。本章讨论的粮食和农产品营销不同于世界卫生大会定义的向消费者推销品牌产品的“营销”；后者属于本章所称“推广”。j
一般性服务支持指标包括用于粮食和农业部门公共产品的所有公共支出（插文7）。
对消费者的财政补贴是从政府（更确切地说是纳税人）向食品的中间消费者（如加工厂、贸易商等）或最终消费者进行的预算转移支付，目的是降低获取食品的成本（食品补贴），增加消费者收入（如现金转移支付）或提供直接获得食品的机会（如实物形式的食品转移支付和学校供餐计划）。
上述一些政策工具，特别是边境措施以及对产出和投入品的补贴，有可能扭曲贸易。因此，多边贸易规则在制定全球框架方面发挥着至关重要的作用，该框架决定了各国农业政策的政策空间。世界贸易组织（世贸组织）《农业协定》是乌拉圭回合多边贸易谈判的成果，就成员的贸易和农业政策制定了一整套纪律，力求减少农产品市场的扭曲。《农业协定》包含具有约束力的承诺，对面向农业生产者的关税和补贴进行了限制（插文8）。
插文8世贸组织关于价格激励和财政支持的规则
1995年，随着乌拉圭回合贸易谈判的结束，世贸组织成立，《农业协定》生效。《农业协定》的主要目标是约束对生产和贸易造成扭曲的农业政策，包括关税和某些类型的补贴。《农业协定》是唯一一份具有法律约束力的多边农业贸易监管条约。
世贸组织164个成员承诺不以关税以外的任何手段限制农产品进口，并将税率保持在为每个国家设定的固定上限之内。这一上限税率被称为“约束关税”。世贸组织还为动植物检疫措施和技术性贸易壁垒等影响进口的非关税壁垒制定了实施规则。
世贸组织规则还涉及出口竞争。2015年，在内罗毕通过关于出口竞争的部长级会议决定，其核心内容为预计到2018年所有成员都取消出口补贴，只有部分例外将保留到2022年底。在逐步取消农产品出口营销和运输成本补贴方面，对于在世贸组织拥有“发展中国家”地位的成员，截止日期延长至2023年；对于最不发达国家和粮食净进口发展中国家，延长至2030年。
农业补贴也受到世贸组织规则的约束。《农业协定》将“国内支持”*（包括对生产者的补贴和其他类型的转移支付）分为两大类：一类为无限制；一类为有限制。
- 《农业协定》附件2列出了不受任何限制的转移支付措施，其中包含的支持类型称为“绿箱”措施。此类措施必须满足一个基本要求，即对生产和贸易不产生扭曲性影响或者影响非常微弱，还必须符合附件规定的一般性标准和针对具体措施的标准。此类措施包括用于一般性服务（如科研、病虫害防治、营销和推广服务）的公共支出、用于粮食安全公共储备和国内粮食援助的政府支出，以及对生产者的直接支付（如与生产脱钩的收入支持，环境计划和区域支持计划下的付款）。
- 此外，生产限制计划下的直接支付（所谓的“蓝箱”，只有极少数国家使用）没有限制**。
- 最后，某些工具只能由发展中国家无限制地使用（列于《农业协定》第6.2条，所谓的“发展箱”），如向低收入或资源贫乏生产者广泛发放农业投入品补贴。
不符合这三个“箱”的标准的措施（称为“黄箱”措施）须遵守限额，以综合支持量计算。一般认为“黄箱”措施对生产和贸易造成扭曲。
还应指出的是，除了投入品和产出补贴外，有一类市场价格管制措施的实施是通过政府计划以管理价从农民手中购买，这类措施可能构成国内支持承诺的一部分，纳入综合支持量的计算。
粮食和农业支持对农业粮食体系有何影响？
为实现农业粮食体系在经济、社会和卫生领域的多重目标，各国政府可利用上文介绍的政策工具为粮食和农业提供支持，包括如第1章图1所述，通过粮食和农业支持来影响生产和消费选择以及粮食供应链格局和食物环境，从而影响健康膳食的成本和可负担性。这一政策支持的目标和最终影响在很大程度上取决于具体国情，即收入和发展水平、生产结构和产量、农业部门的表现及其在经济中的地位、消费模式、政治经济考量、气候变化对农业的影响，以及可能影响人口安全和生计的紧急情况（如人道主义危机、冲突）。
例如，实施贸易和市场干预措施通常是为了支撑生产者价格，从而提高农民收入（如进口关税），或使消费者价格保持在较低水平（如出口禁令）。低收入和中等收入国家经常使用其中一些措施来保护其农业部门不受进口竞争的影响，或用其来影响国内价格，确保食物供应充足，消费者能够买得到。然而，边境措施除了影响贸易流动外，还影响国内的粮食生产行为和供应的多样性（或单一性），因此可能需要认真权衡利弊。例如，通过使某些农产品的国内生产者价格和边境价格之间形成差价，这些措施对某些作物的生产者有利，但可能同时抑制了其他作物的生产。关税等措施也会影响消费决策，因为关税会提高进口食品及其国内替代品的价格。
为生产者提供财政补贴通常是为了通过降低生产成本来提高农产品产量和生产水平，并支持农民收入。在中等收入和低收入国家，此类转移支付通常被用来纠正某些市场失灵，例如投入品、资本或信贷供应不足。然而，若这些补贴与投入品的使用或农产品的产量挂钩，像边境措施一样，可能极大地影响所生产和销售的农产品的种类和/或投入品的类型和使用量，对气候、粮食安全和营养、公平和效率产生超出农业部门的重要影响。
如果无条件提供投入品补贴，可能导致农用化学品和自然资源的过度使用，助长单一栽培，对环境以及农业粮食体系可持续性产生负面影响。58,59有时，此类补贴可能长期过度促进谷物生产，而牺牲水果和蔬菜等有助于健康膳食的其他食品，从而不利于在营养方面取得积极效果，第3.2节对此有详细讨论。3此外，如果大农场比小农户更有能力满足获取这些补贴所需的条件，那么这些补贴可能具有累退性质。由于这些政策带来的影响立竿见影，且往往非常具体，一旦实施，从政治角度而言很难取消，这使得以上潜在负面影响进一步加剧。
与大多数类型的边境措施相反，财政补贴还会消耗公共资源，而这些资源本可以投资于或许回报更高、惠益更持久的领域，例如研发、基础设施或营销设施等一般性服务；因此，财政补贴可能不利于更有效、更可持续地利用常常有限的公共资金。60,61不过应该认识到，如果设计财政补贴时考虑到可持续发展目标，可能有助于改善生产和生计。62
与生产脱钩的补贴和一般性服务公共支出不太会阻碍可持续性，甚至可能加强可持续性，特别是在补贴水平较低、生产水平仍很落后的国家。此类支持可能有助于提高产量和生产水平，加强食品安全，强化农民、市场和消费者之间的联系，并可能促进长期的粮食安全和营养改善，还可能间接影响农场收入或消费支出。尽管与边境措施、价格管制政策及投入品补贴相比，许多一般性服务的积极影响需要更长时间才能显现，但普遍认为一般性服务投资对农业增长和减贫的回报更高。63,64,65对研发、营销服务和基础设施的投资如果经过良好设计，具备包容性和可持续性，还可以有效地降低营养食品的成本，改善健康膳食的可获得性，第3.2节对此进行了详细讨论。 66
对消费者的补贴，包括对加工厂或贸易商的食品补贴，以及通过社会保护计划提供的补贴，如现金转移支付、食品券和学校供餐计划等实物食品转移支付，可对不同方面产生积极影响。k如果精心设计，此类补贴可以增加家庭食品消费总量，改善膳食多样性和营养效果，降低贫困率（更多分析参见第3.2节）。67此类补贴还有可能缓解影响投资和生产决策的流动性限制和信贷限制，从而影响农业绩效。 67,68
粮食和农业政策支持有重要意义，但政策工具各异
2013-2018年间，全世界对粮食和农业的支持资金年均约为6300亿美元。l以农业生产者个体为对象的支持按净值计算（即既包括对农民的价格激励，也包括价格抑制）年均近4460亿美元，相当于部门支持总额的70%左右，全球产值的13%左右。m政府每年向该部门提供一般性服务的费用约为1110亿美元，每年平均用于食品消费者的费用为720亿美元（图18）。
图18全球粮食和农业支持措施的资金规模和构成（单位：10亿美元；2013-2018年均）
向农民个体提供的支持一半为价格激励（净额2020亿美元），其余（2450亿美元）为财政补贴的形式，其中大部分（1750亿美元）与生产或不受限制地使用可变生产投入品挂钩。对生产者的财政补贴只有不到三分之一（690亿美元）与生产脱钩（图18）。
不同收入组别国家不同时期对粮食和农业的政策支持不同
对政策工具支持的分析表明，总体而言，价格激励措施和财政补贴在高收入国家使用最为广泛；在一些中等收入国家，特别是中等偏上收入国家也越来越受欢迎。低收入国家则历来对农民实施价格抑制措施，让消费者以更低价格获得食品。而且，低收入国家为生产者和消费者提供财政补贴的资源有限，也没有足够资金支持有利于整个粮食和农业部门的一般性服务。
生产者支持
虽然高收入国家组的内部差异很大，但世界各地的高收入国家向来占农业生产者支持的大头。通过名义支持率来看，在高收入国家，2005年生产者支持约占总产值的40%，但此后这一比重大幅下降，2018年降至24%（图19）。这一下降趋势背后的原因是，20世纪90年代以来，特别是乌拉圭回合多边贸易谈判结束以后，世贸组织成员开始降低关税，价格激励措施（即名义保护率体现的部分）由此减少，在其推动下，高收入国家的生产者支持水平长期以来呈总体下降趋势。此外，从政治经济学的角度来看，由于技术进步，农业生产和劳动力成本降低，高收入国家提供公共支持的必要性可能也因此降低。不过，尽管高收入国家的支持率下降，且与生产脱钩的补贴占了一定份额（6%），但高收入国家对农民的支持仍然大多是扭曲价格的贸易措施以及与生产挂钩的补贴。
图19按支持工具和国家收入组别分列的名义支持率占产值的比重
在中等收入国家中，中等偏上收入和中等偏下收入组别之间在生产者支持上有很大不同。在中等偏上收入国家，尤其是自20世纪90年代末以来，农业支持明显增加，特别是价格激励增加显著，而价格激励主要由进口关税等贸易限制措施产生。按名义支持率计算，最近几年中等偏上收入国家的农业支持约为农业产值的16%（图19），其中对生产者的财政补贴仅为总产值的5%；而在高收入国家，这一比例接近13%（表6）。
表6 2013-2018年按国家收入组别分列的粮食和农业部门支持措施占产值的比重
中国在很大程度上影响着这一分组的总体支持估计值。从占产值比例的角度看，中国的支持不仅本身相当高，而且大大高于其他国家。20世纪90年代初，中国的支持率由负转正，此后一直呈上升趋势，原因是，为了实现国家的粮食自给和粮食安全目标，价格激励措施不断增强，特别是对谷物。1历史上，中国对农民的财政补贴与价格激励措施相比一直很小，但自2005年以来，此类补贴有所扩大，目前约为中国农业总产值的5%。
中等偏下收入和低收入国家历来使用贸易和市场政策将国内价格保持在较低水平，以此保护贫困的消费者，无形中给农业部门带来不利。中等偏下收入国家的农民一直面临价格抑制（表现为名义保护率为负），但有时得到投入品补贴的支持。其他财政补贴在这些国家几乎没有使用（图19）。近年来，中等偏下收入国家的负支持率有所缩小，从2005-2012年的年均-10%缩小至2013-2018年的-4%。
其中最突出的例子是印度，该国粮食和农业政策历来侧重于保护消费者，通过出口限制措施（针对小麦、除印度香米之外的大米以及奶类等）和营销法规（围绕各种农产品的定价和公共采购、公共粮食储备和流通），确保食品价格让消费者能负担得起。69因此，总体而言，农民一直面临价格抑制（即名义保护率为负）。为了补偿农民因贸易和市场措施而受到的价格抑制，同时促进本国的农业生产和粮食自给，印度广泛使用投入品补贴，并投资于研发和基础设施等一般性服务。
在大多数低收入国家都可以看到类似的政策支持模式。这些国家的价格抑制水平也在缩小，从2005-2012年的年均-17%下降至2013-2018年的年均-9%（图19）。这一趋势在很大程度上由谷物价格与生产支持政策推动。2007/08年度粮食价格危机后，为保障粮食安全，低收入国家纷纷实施粮食自给战略，谷物作为主粮，获得了价格与生产支持。这些国家向农民提供的为数不多的财政补贴也以主粮生产为目标，通常是对投入品进行补贴。
尽管农业仍然是低收入国家经济增长和创造就业的重要部门，但与其他收入组别的国家相比，低收入国家在其公共预算总额中用于粮食和农业的比例总体较小。财政支持只占低收入国家对该部门总支持的一小部分。平均而言，低收入国家对农业生产者的补贴仅为总产值的0.6%，而中等收入国家为4%-5%，高收入国家为12.6%（表6）。一般性服务支出的形势也与之类似。例如，如下文所述，非洲国家便是如此，尽管根据“非洲农业综合发展计划”，非洲国家承诺将其公共支出总额的至少10%用于农业。70低收入国家之所以对农民的财政支持有限，原因是：（1）财政空间非常狭窄，这在很大程度上是由财政收入增长有限、债务负担沉重以及多个部门争夺稀缺资源所致；与此同时，（2）预算执行率低（粮食和农业预算的五分之一未支出），特别是捐助方资助的支出，未花掉的资金所占比重相当高（约为40%）。n 70 因此，对低收入国家而言，调整政策可能并非可行或有效的解决方案。未来的研究可以探索其他措施（例如高收入国家通过财政措施为国际转移支付提供资金），支持低收入国家解决粮食和农业公共投资方面的挑战。
一般性服务支持
按照占产值比重计算，一般性服务支持的趋势与上文介绍的趋势一致，即低收入国家（2%）低于高收入国家（4%）（表6）。不同收入组别之间一般性服务支出的构成也相当不同（图20）。在高收入国家，政府投资的服务主要是基础设施、研发和知识转移；此外，质检和营销推广活动也是公共投资的重要领域。在中等收入国家，相当大一部分公共支出用于支付公共储备计划的费用。这在亚太地区（如中国、印度、印度尼西亚、巴基斯坦和菲律宾）非常普遍，虽然实施机制可能有所不同，但总体上是为了向农民提供有利可图的价格、稳定市场以及确保消费者的粮食安全。71低收入国家用于一般性服务支持的金额相对较低，资金支持主要集中在农业基础设施的建设和维护（特别是灌溉设施）、研发服务以及专门安排用于林业、土地管理和环境保护的开支（列在杂项中）（图20）。70
图20按收入组别和服务类型分列的一般性服务支持内容占产值的比重（2015-2018年均）
消费者支持
与上文介绍的几种财政支持类似，全球对消费者的财政补贴（无论是给最终消费者还是中间消费者，后者如给予加工厂的补贴）有三分之二集中在高收入国家。2013-2018年平均来看，在高收入国家，对消费者的财政补贴为总产值的4.6%，而在低收入国家还不到总产值的1%（表6）。与前文所述类似，这表明，与低收入国家相比，高收入国家有更多的手段和资源为农业粮食体系中的行为主体提供财政支持。而低收入国家则倾向于更多地选择贸易和市场干预措施，通过将国内价格保持在较低水平来支持消费者。为中间消费者提供补贴的通常只有高收入和中等偏上收入国家，典型的有挪威、冰岛、美国和哈萨克斯坦。
低收入和中等收入国家向消费者提供的补贴大多放在社会保护计划下，采取实物或现金转移支付的形式。例如，印度和印度尼西亚向最终消费者提供大量补贴：印度实施了粮食定向公共销售制度；印度尼西亚针对大米实施了基于电子券的粮食援助项目。在撒哈拉以南非洲一些国家，对消费者的补贴近来有所增加，有时以损害生产者的利益为代价，因为在现有预算限制下，生产者得到的财政支持减少；而现金转移支付、实物转移支付和学校供餐计划得以扩大。70
不同食物组和农产品的政策支持不同
与上文讨论的一样，收入水平较高的国家向所有食物组提供支持，特别是主粮（包括谷物和根茎类作物），其次是乳制品和其他富含蛋白质的食品。o在高收入国家，这三个食物组内的支持以价格激励和财政补贴的形式平等地提供给生产者。另一方面，从2013-2018年平均水平来看，对于水果和蔬菜以及油脂，财政补贴（约占产值的11%）大大高于价格激励（图21）。p
图21按收入组别和食物组分列的名义支持率占产值的比重（2013-2018年均）
资料来源：粮农组织，来自国际食物政策研究所汇编的经合组织、粮农组织、美洲开发银行和世界银行数据。
世界上大多数国家坚持将主要谷物作为粮食和农业政策的重点，这并不是什么新趋势。自“绿色革命”时期以来，促进提高主要作物生产水平的政策一直很常见，包括价格激励、针对具体作物的投入品补贴以及用于粮食安全储备的粮食采购。72从历史上看，这些措施减弱了农民将其生产体系多样化的动力，第3.2节对此进行更为详细的分析。73,74
中等偏下收入国家一贯采用压低农场交货价格的政策，给大多数农产品的生产带来不利，但这些国家向农民提供财政补贴，特别是针对主粮、水果和蔬菜以及油脂的生产。低收入国家大多数食物组的价格激励为负值，从主粮（主要是谷物）的-7%到其他作物（如糖、茶、咖啡）的1%不等（图21）。如前文所述，这些国家几乎没有通过财政补贴支持农民的空间。
通过研究对具体食品的支持，可以进行更深入的考察。q
大米、糖和不同类型的肉类是世界各国获得支持最多的农产品（图22）。对这些产品的主要支持措施是通过贸易和市场政策改变价格，为农民带来价格激励。前文已经预见到，这些措施并不总是符合健康膳食的需要，比如可能会对农民的水果和蔬菜生产带来（相对）抑制，因为这些措施促使农民生产竞争较小、价格较高的作物。此外，在低收入和中等偏下收入国家，从2013-2018年平均数来看，一些水果和蔬菜，如香蕉、芒果和洋葱的价格受到抑制（图22）。虽然这可能会引发对供给侧的担忧，但应该承认，在国内价格相对较低（根据名义保护率的定义，指的是低于国际参考价格）的情况下，这些产品对消费者来说可能会更容易负担。
图22按收入组别分列的部分获支持最多食品名义支持率占产值的比重（2013-2018年均）
世界各国对大米生产的支持水平都很高。无论是哪个国家组别，生产大米的农民都享有较高的价格激励（图22）。这些激励措施占高收入国家大米产值的70%以上，主要由若干亚洲国家（如日本和大韩民国）贡献，这些国家通过边境措施和国内价格管制措施为这一重要农产品的生产提供大量支持。大米通常是一种高排放农产品，热量高，所含微量营养素却很少。然而，作为全球30多亿人的主粮，政策制定者在评估最适当的政策改革和调整方案时，需要对其特殊对待，仔细考量，避免影响粮食安全。奶类和牛肉等动物源性食品也需要这样的考量 — 在某些低收入和中等偏下收入国家，此类食品有助于改善膳食质量和营养状况，高收入国家则往往食用过量，对健康造成负面影响。而恰恰是高收入和中等偏上收入国家对此类畜产品的生产提供了较多支持。2013-2018年间，这两个收入组别的国家对畜产品的名义支持率为平均每年11%左右。
一些低收入国家对某些主粮（如小麦和大米）提供价格激励，但玉米等其他主粮的价格受到抑制（图22）。有些国家还实施了投入品补贴计划，特别是针对玉米（主要是马拉维）和小麦（卢旺达）的生产。2013-2018年间，东非国家（如布隆迪、卢旺达和乌干达）对大米的价格激励特别高。奶类、腰果和香蕉则是处境最不利的产品（图22）。
渔业和水产养殖产品也是对世界各地数十亿人的生计、粮食安全和营养至关重要的农产品，可惜对这类产品没有统一的政策支持指标。鱼类和其他水产食品在健康膳食中发挥着关键作用；事实上，在许多国家，这些产品是健康膳食所需动物蛋白最便宜的来源。这类食品的很大一部分由小规模手工渔民和渔业工人生产，在许多国家的劳动力中占很大比例（插文9）。过度捕捞是农业粮食体系和环境亟待解决的挑战。渔业补贴有可能加剧过度捕捞以及非法和不平等做法。针对这些对健康膳食有重要意义的产品，迫切需要收集和开发数据，了解其公共支持水平和类型，因为许多国家的战略调整必须考虑到这些问题（插文9）。
插文9鱼类和渔业产品对健康膳食的重要性以及渔业补贴在政策调整工作中的作用
鱼类等水产食品是人体必需omega-3脂肪酸的宝贵来源，还含有丰富的维生素、矿物质和优质动物蛋白。此外，食用以植物为食的水生动物能增加人体对锌、铁等营养物质的吸收。75,76尽管动物饲料中小鱼的使用量减少，但小鱼仍被用来生产鱼粉和鱼油。在一些地区，这样的做法有可能对营养脆弱人口造成影响。在世界许多地区，小型本土鱼类整条食用（包括鱼头、鱼眼、鱼骨和内脏），构成微量营养素的重要来源。相比之下，罗非鱼、金枪鱼或三文鱼等鱼类通常只吃鱼片，占一条鱼的30%-70%，其余部分则被丢弃。77,78只需要简单加工，鱼头和鱼骨就可以转化为营养美味的产品，例如，在加纳，学校供餐往传统食谱中添加了金枪鱼骨粉，学生的接受度很高。79
规模小，价值大：小规模渔业对健康农业粮食体系的贡献
据估计，全球渔获至少有40%来自小规模渔业，其中约三分之一来自内陆渔业。80小型中上层鱼类，如沙丁鱼、鲱鱼和凤尾鱼，以及其他中上层鱼类，如鲭鱼、竹荚鱼和金枪鱼，占海洋小规模渔业总渔获量的近50%。小规模渔业对于充足食物权的实现发挥着关键作用：小规模渔业上岸量的95%以上供本地食用。81通过食用来自小规模渔业的鱼类，有1.5亿非洲女性和7.73亿亚洲女性可以获得50%的omega-3脂肪酸每日推荐摄入量。* 80
全球约4.92亿人的生计在一定程度上依赖于小规模渔业。小规模渔业占捕捞渔业价值链就业总人数的90%，有5300万人从事生计型捕鱼，其中很大一部分是女性。因此，小规模渔民和渔业工人拥有巨大的潜力，可以推动转变鱼类和渔业产品生产、加工和流通的方式、主体和服务对象，在整个全球粮食体系引发积极连锁反应。“2022年国际手工渔业和水产养殖年”将为《粮食安全和消除贫困背景下保障可持续小规模渔业自愿准则》的实施提供难得的展示机会。81
世界贸易组织（世贸组织）渔业补贴谈判
过度捕捞是可持续发展面临的紧迫挑战，因为过度捕捞可能引起物种灭绝、海洋生物量水平变化等，从而损害水生环境，并可能对依靠鱼类和渔业产品获取营养、粮食安全和生计的弱势社区造成损害。有些渔业补贴会增加捕捞能力，可能会鼓励过度捕捞，会大大加剧上述问题，还有可能加剧大型船队和个体手工渔民之间的不公平竞争，加深不平等问题。
自2001年多哈发展议程启动以来，渔业补贴纪律一直是世贸组织规则谈判小组的议题，并于2005年世贸组织香港部长级会议期间商定了谈判授权。这项授权要求取消对非法、不报告和不管制捕鱼的补贴，禁止某些助长产能过剩和过度捕捞的渔业补贴，并指出，对发展中国家和最不发达国家的特殊和差别待遇是谈判的重要内容。在世贸组织授权确立后，全球呼吁制定《2030年可持续发展议程》，确定了可持续发展目标，其中具体目标14.6的内容是禁止和取消渔业补贴，其支柱与世贸组织正在谈判的支柱相同，甚至在世贸组织授权的基础上更进一步。
为渔业补贴建立多边规则，解决非法、不报告和不管制捕鱼问题、产能过剩问题和过度捕捞问题，受益的不止是贸易和环境。在科学实证的基础上采取综合办法对渔业补贴进行调整，可以增加可持续、营养食品的供应，并减少部分小规模渔业经常面临的不公平竞争。
