距离实现消除饥饿、粮食不安全和一切形式的营养不良目标（可持续发展目标具体目标2.1和2.2）还有八年时间，然而全世界却正在背道而驰。正如本报告过去两年中所指出的，为了到2030年实现可持续发展目标2的具体目标，必须以更低成本提供健康膳食，提高可负担性。这意味着既要增加构成健康膳食的营养食物供应，又要推动向营养食物的消费转变。
目前实施的大多数粮食和农业政策支持措施与促进健康膳食的目标并不一致。在许多情况下，实际上破坏了粮食安全和营养成果。此外，许多支持措施的分配是不公平的，会扭曲市场，也对环境造成了破坏。
公共预算的分配可以更具成本效益、更高效，帮助降低健康膳食的成本，以可持续、包容的方式使健康膳食更易于负担，确保不让任何人掉队。
今年的报告首先介绍了世界各地粮食安全和营养状况的最新情况，包括对健康膳食成本和可负担性的最新估计。报告随后深入探讨了“调整粮食和农业政策支持，提升健康膳食可负担性”这一主题，具体而言是降低营养食物相对于其他食品和民众收入的成本，从而帮助各国更高效、更有效地利用通常十分有限的公共资源。
世界各地的粮食安全和营养状况
粮食安全指标 — 有关消除饥饿和保障粮食安全的最新数据和进展
尽管人们希望全世界能够更快摆脱危机，粮食安全能在2021年开始从疫情中恢复，但2020年疫情期间饥饿现象出现急剧上升，2021年则进一步加剧。疫情影响和恢复方面的差距，加上社会保护措施的覆盖范围和持续时间有限，不平等现象加剧，进而造成实现2030年零饥饿目标在2021年进一步受挫。
2015年之后，食物不足发生率（可持续发展目标指标2.1.1）一度保持相对稳定；但从2019年到2020年，食物不足发生率从8.0%跃升至9.3%，2021年又以较慢速度增至9.8%。据估计，2021年全世界共有7.02亿至8.28亿人面临饥饿（分别占世界总人口的8.9%和10.5%）。考虑到预测范围（反映因COVID-19疫情的持续后果而增加的不确定性）的中间值，与2020年相比，2021年受饥饿影响的人数增加了4600万；自2019年以来，受饥饿影响的人数比疫情前共增加1.5亿。
这些数字表明，区域差异持续存在，非洲的负担最为沉重。2021年，非洲有五分之一人口（总人口的20.2%）面临饥饿，亚洲为9.1%，拉丁美洲及加勒比地区为8.6%，大洋洲为5.8%，北美洲和欧洲不到2.5%。在非洲、亚洲、拉丁美洲及加勒比大部分地区，食物不足发生率从2019年到2020年有所增加，之后2021年在大部分次区域继续上升，但速度比之前有所放缓。
最新的食物不足人数预测表明，到2030年，仍将有近6.7亿人食物不足，比未发生疫情的情境增加了7800万人。同时，另一场危机正在逼近，可能会影响全球粮食安全的发展轨迹。乌克兰战争将通过贸易、生产和价格渠道对全球农业市场产生多重影响，让许多国家未来一段时间的粮食安全和营养状况蒙上阴影。
可持续发展目标具体目标2.1不只是要消除饥饿，而且要确保人人全年都能获得安全、有营养和充足的食物。可持续发展目标指标2.1.2 — 根据粮食不安全体验分级表确定的人口中度或重度粮食不安全发生率 — 用于监测在实现确保人人获得充足粮食这一宏伟目标方面取得的进展。
自粮农组织2014年首次开始收集粮食不安全体验分级表数据以来，全球层面中度或重度粮食不安全人数一直在增加。2020年，也就是COVID-19全球疫情暴发的那一年，其增长几乎相当于过去五年的总和。2021年的新估计数显示，与2020年相比，中度或重度粮食不安全发生率保持相对不变，而重度粮食不安全状况有所加剧。这进一步表明，那些已经面临严重困难的民众处境进一步恶化。2021年，估计全球人口的29.3%（23亿）处于中度或重度粮食不安全状态，11.7%（9.237亿）面临重度粮食不安全。
粮食不安全中的性别差距也在不断扩大。2021年，全世界有31.9%的女性处于中度或重度粮食不安全状态，男性比例为27.6%，差距超过4个百分点，而2020年为3个百分点。
营养状况：实现全球营养目标的进展
本报告评估了全球和各区域七项全球营养目标的水平和趋势。提出的估计数主要基于2020年之前收集的数据，没有充分考虑到COVID-19疫情带来的影响。
对低出生体重的最新估计显示，2015年有14.6%的新生儿（2050万）出生体重较低，与2000年的17.5%（2290万）相比有小幅下降。最佳的母乳喂养方式，包括出生后六个月内纯母乳喂养，对于孩子的生存以及促进健康和认知发展至关重要。在全球范围内，六个月以下婴儿的纯母乳喂养率已从2012年的37.1%（4990万）上升到2020年的43.8%（5940万）。尽管如此，全球六个月以下婴儿中有半数以上没能通过纯母乳喂养获得保护性益处。
发育迟缓是指儿童的年龄别身高较低，会损害儿童的身体和认知发育，增加其死于常见感染的风险，并使其在以后的生活中易患超重和非传染性疾病。在全球范围内，五岁以下儿童的发育迟缓发生率稳步下降，从2000年估计的33.1%（2.016亿）降至2020年的22.0%（1.492亿）。
儿童消瘦是由营养摄入不足、营养吸收不良和/或频繁或长期疾病引起的威胁生命的状况。受影响儿童非常瘦弱，免疫力低下，死亡风险较高。2020年，五岁以下儿童消瘦发生率为6.7%（4540万）。
超重或肥胖儿童面临着直接和潜在的长期健康影响，包括在以后的生活中患非传染性疾病的风险更高。在全球范围内，五岁以下儿童超重发生率从2000年的5.4%（3330万）略微上升至2020年的5.7%（3890万）。全球大约一半国家都出现了上升趋势。
2019年，15-49岁女性的贫血发生率估计为29.9%。贫血女性的绝对人数从2000年的4.93亿持续增至2019年的5.708亿，这对女性发病率和死亡率造成影响，并可能导致不良妊娠和新生儿不健康的结果。全球范围内，成人肥胖的绝对数量几乎翻了一番，从2000年的8.7%（3.431亿）增加到2016年的13.1%（6.757亿）。最新的全球估计数据将在2022年底前公布。
农村地区和较贫困家庭的儿童更容易出现发育迟缓和消瘦。城市地区和富裕家庭的儿童和成人，特别是妇女，分别面临着更高的超重和肥胖风险。农村地区和较贫困家庭以及母亲没有接受过正规教育的婴儿以及女婴更有可能接受母乳喂养。没有接受过正规教育的妇女更容易患贫血，她们的孩子更容易出现发育迟缓和消瘦。解决不平等问题对于实现2030年目标至关重要。
虽然一些区域正在取得进展，但所有区域都存在多种形式的营养不良现象，实际情况可能比这些调查结果所显示的更为严重，因为COVID-19疫情对营养结果的影响仍在显现。为实现2030年全球营养目标，将需要采取巨大的努力，以抵消全球在进展方面遭遇的严重挫折。全球15-49岁女性贫血、儿童超重，肥胖（特别是成人肥胖）的趋势需要扭转，以取得实现可持续发展目标所需的进展。
健康膳食的成本和可负担性：最新情况
2020年版报告中首次纳入了对健康膳食成本和可负担性的全球估计。这些是衡量营养食物和健康膳食的经济手段的有用指标。
COVID-19疫情的经济影响以及为遏制疫情而采取的措施对消费者食品价格上涨的影响显著。2020年底，全球消费者食品价格高于过去六年中的任何一个月。这直接转化为2020年世界所有区域和几乎所有次区域的健康膳食平均成本增加。
健康膳食的可负担性指标衡量膳食相对于收入的平均成本，因此随着时间推移发生的变化可能是膳食成本、收入或两者共同作用的结果。2020年，抗疫措施使全世界和大多数国家陷入经济衰退，人均收入下降的国家比最近若干年任何时候都多。然而，尽管2020年的可负担性估计反映了粮食价格冲击，但由于还没有2020年的收入分配数据，该估计数中尚未体现收入受到的冲击。因此，一旦获得收入分配数据，考虑到消费者食品价格上涨和收入损失的综合影响，无力负担健康膳食的估计人数可能会进一步增加。
据估计，2020年，全球和世界各区域无力负担健康膳食的人数都有所增加。2020年，近31亿人无力负担健康膳食，比2019年增加了1.12亿人。这一增长主要由亚洲推动，2020年亚洲无力负担健康膳食的人数上涨了7800万，其次是非洲（2500万），而拉丁美洲及加勒比地区以及北美洲和欧洲的人数分别增加了800万和100万。
世界各地的粮食和农业政策支持：成本几何，对膳食影响有多大？
综合回顾：目前向粮食和农业提供了哪些政策支持？
政府通过各种政策支持粮食和农业，包括产生价格激励或抑制因素的贸易和市场干预措施（例如边境措施和市场价格管制）、对生产者和消费者的财政补贴以及一般性服务支持。这些政策会影响所有利益相关方和食物环境的部分环节，并由此影响健康膳食的可获得性和可负担性。
2013-2018年间，全世界对粮食和农业的支持资金年均约为6300亿美元。以农业生产者个体为对象的支持按净额计算平均每年近4460亿美元（包括针对农民的价格激励和抑制因素），平均相当于部门支持总额的70%和全球产值的13%。各国政府每年花费约1110亿美元向该部门提供一般性服务，而食品消费者每年平均收到720亿美元。
不同国家收入组别和不同时期对粮食和农业的政策支持不同。总体而言，价格激励措施和财政补贴在高收入国家使用最为广泛，在一些中等收入国家，特别是中等偏上收入国家，越来越受欢迎。历史上，低收入国家一直实施政策，推动抑制价格的措施，促进消费者以更低价格获得食物。这些国家为生产者和消费者提供财政补贴的资源有限，也没有足够资金支持有利于整个粮食和农业部门的一般性服务。
在中等收入国家，对农业生产者的财政补贴仅占生产总值的5%，而高收入国家几乎占13%。一般性服务支持表示为占生产价值的份额，低收入国家占比（2%）低于高收入国家（4%）。世界上三分之二的对消费者的财政补贴（无论是最终补贴还是中间补贴，如给予加工厂的补贴）集中在高收入国家。
不同食物类别和商品的政策支持不同。收入水平较高的国家向所有食物类别提供支持，特别是主粮（包括谷物和根茎类作物），其次是乳制品和其他富含蛋白质的食品。在高收入国家，这三个食物类别内的支持以价格激励和财政补贴的形式平等地提供给生产者。另一方面，2013-2018年间，对于水果和蔬菜以及油脂，财政补贴（约占生产价值的11%）大大高于价格激励。
中等偏下收入国家一贯实行压低生产者价格的政策，不鼓励大多数产品的生产，但这些国家向农民提供财政补贴，特别是针对主粮、水果和蔬菜以及油脂。对于低收入国家的大多数食物类别来说，价格激励是负面的，从主粮（主要是谷物）的-7%到其他作物（如糖、茶、咖啡）的1%不等。
粮食和农业政策如何影响膳食？
许多国家的公共支持金额庞大。按其分配方式，可能支持也可能会阻碍降低营养食物成本、帮助每个人都能负担得起健康膳食的努力。
边境措施影响国内市场粮食的供应、多样性和价格。虽然其中一些措施针对的是包括食品安全在内的重要政策目标，但各国政府可以采取更多行动，减少水果、蔬菜和豆类等营养食物的贸易壁垒，以增加这些食品的供应和可负担性，从而降低健康膳食的成本。
在低收入和中等收入国家，市场价格控制措施，如对消费者的最低价或管理价，绝大多数针对小麦、玉米、大米以及糖等农产品，目的是稳定或提高农业收入，同时确保为保障粮食安全而提供主粮。不过，这些政策可能会加剧世界各地存在的不健康膳食。
分配给某些特定农产品或生产要素的财政补贴有助于显著增加生产和降低谷物（特别是玉米、小麦和大米）以及牛肉和奶类的价格。这对粮食安全、农业收入产生了积极影响，并间接支持更好技术和新型农业投入品的开发和使用。另一方面，这些补贴实际上对生产营养食物造成（相对）阻碍，鼓励一些国家采用单作制度，导致不再种植某些营养农产品，还阻碍一些得不到同等支持的食物的生产。
表现为资助和提供一般性服务的公共支持进一步从整体上促进粮食和农业部门的行为主体受益，这原则上对小规模农户、女性和青年有利。但此种支持远低于通过价格激励和财政补贴向生产者个体提供的支持，而且这种支持在高收入国家更为广泛。在某些情况下，研发等服务偏向于主粮生产者。
调整粮食和农业政策支持、提高健康膳食可负担性的潜在方案
调整粮食和农业政策支持、降低营养食品价格可能产生的影响
专门为本报告编写的一份基于模型的调整粮食和农业政策支持情境的新分析指出，世界上所有国家都可以将现有对粮食和农业的公共支持加以调整，促进提高健康膳食的可负担性。
这些情境模拟了使用不同政策工具对当前支持农业生产者的预算进行重新分配。模拟针对各地理区域所有国家，目的是降低健康膳食的成本，提高可负担性。重新分配政策在2023-2028年间持续实施，之后对2030年的影响进行了审查。
在这些情境中，重新分配的预算指向实现健康膳食的“高优先级”食品。这些食物类别目前在每个国家/区域的人均消费水平尚未达到计算健康膳食成本的基于食物的膳食指南所界定的该国家/区域的建议水平。
一个基于实证的普遍看法是，调整世界所有地区对农业的现有公共支持，将其用于促进营养食物的生产（消费量低于膳食要求的食物种类），将有助于在全球范围内降低健康膳食的成本，提高可负担性，特别是在中等收入国家。
取消或减少对健康膳食关键产品的边境支持和市场价格控制措施，可降低其价格，特别是在边境保护程度较高的市场。其结果是，全球人口中可负担健康膳食人口的比例会有所增加（2030年与基线相比增加0.64个百分点），而健康膳食的成本下降幅度相对大于平均膳食成本下降幅度（分别为1.7%和0.4%）。
转向成本更低、更可负担的健康膳食的同时，全球农业产量将出现下滑，农业温室气体排放量也会随之减少。所有收入组别国家的温室气体排放量都有所下降，除了高收入国家（这些国家的农业产量有所增加）。
其他影响包括全球农业收入小幅增长（增长0.03%）。不过，对边境措施和市场价格控制在农业支持资金总额中占很大比例的低收入和中等偏下收入国家而言，调整对农业收入的影响是负面的，且幅度大于全球平均变化。在全球范围内，对极端贫困的影响微乎其微；中等偏下收入国家极端贫困的小幅增长被其他收入组别的减少所抵消。
另一方面，模拟结果表明，调整生产者财政补贴对提高健康膳食可负担性的影响高于调整边境措施和市场价格管制措施（两者分别为0.81和0.64个百分点）。该做法还可以降低全球极端贫困和食物不足人口比例。然而，一个重要的权衡取舍（在前文调整情境中并未出现）是，农业温室气体排放总量增加（1.5%），原因是农业产量扩大，包括乳制品等高蛋白食品的消费量增加以达到建议膳食水平，特别是在中等偏下收入国家。
相反，尽管财政补贴仍然针对“高优先级”食品，但由于消费者获得了财政补贴，健康膳食的成本比前两种调整情境下降得更为明显，无论是绝对值（2030年与基线相比下降3.34%）还是相对于平均膳食而言。可负担健康膳食的人口占比增加（几乎增加了0.8个百分点），但由于收入效应，略低于对生产者财政补贴情境。
在这种情境下，重要的积极协同作用包括减少极端贫困和降低食物不足程度，部分原因是低收入国家的农业收入增加。此外，农业产量收缩带来全球温室气体排放量减少。相比之下，由于没有补贴，该情境会对生产者造成沉重打击。全球范围内，农业收入和农业生产均呈下行态势（2030年相对于基线分别下降3.7%和0.2%）。
无论是通过边境措施和市场控制，还是通过财政补贴，政策制定者在调整支持资金的用途时，都必须要考虑到可能带来的不平等结果，即小规模农户（包括女性和青年）由于资源限制可能无法生产营养食物。
低收入国家（或许还有一些中等偏下收入国家）政策制定者面临的一项关键挑战，不仅是在调整粮食和农业支持的用途方面达成妥协，以实现与降低营养食物成本密切相关的若干包容性农业转型目标。考虑到这些国家的预算较少，政府还必须调动大量资金，以加强提供下列服务：（1）一般性服务支持，必须优先考虑这一服务，以有效弥补在以可持续、包容的方式生产营养食物方面的生产力缺口；（2）向消费者发放财政补贴，提升其负担能力。在此方面，国际公共投资支持对于顺利过渡到较高的一般性服务支持水平将起到关键作用，特别是在低收入国家。
为切实把握调整支持可能带来的机遇，各国须在多边框架下紧密合作。在调整边境措施、市场价格管制和财政补贴的用途时，各国必须考虑在世贸组织现行规则下的承诺和灵活性，以及正在谈判的问题。
总之，调整措施支持健康膳食中具有高优先级的食品将有助于全球经济复苏，条件是通过减少边境措施和市场价格管制或将财政补贴从生产者转移到消费者手中来实现这一目标，但可能存在需要考虑的权衡取舍关系。因此，结果会因国家收入组别和地理区域而有所不同。
确保调整政策所需的农业粮食体系内外补充政策能够产生影响
为使相关调整产生最大效果，推动降低健康膳食的成本和提高健康膳食的可负担性，还将需要其他一些农业粮食体系政策，以及农业粮食体系以外的政策和激励措施。经过协同实施，这些补充政策可以通过两种方式提供支持。
首先，它们可以提供激励（或抑制），支持粮食供应链、食物环境和消费者行为向健康膳食模式转变。其次，它们可以减轻调整政策支持带来的意外后果或权衡取舍，特别是如果这些问题减少了脆弱和处境不利人群获得营养食物和健康膳食的机会。
使营养食物更可及、更可负担是消费者能够选择、青睐和消费健康膳食的一个必要条件，但还不是充分条件。因此，促进食物环境和消费者行为向健康膳食模式转变的补充政策至关重要。相关政策可以包括：实施强制性限制或自愿目标，提高加工食品和饮料产品的营养质量；颁布有关食品销售的立法；以及实施营养标签政策和健康采购政策。将土地利用政策与其他补充政策结合起来解决食物荒漠和食物沼泽问题也非常重要。
鉴于调整可能导致对某些利益相关方产生不利影响。此种情况下，有必要出台社会保护政策，以减轻可能带来的顾此失彼，特别是短期收入损失或对生计的不利影响，尤其是对最弱势群体而言。
环境、卫生、交通运输和能源系统政策对于加强在效率、平等、营养、卫生、减缓气候变化和环境等领域调整支持措施的积极成果是绝对必要的。对于无法通过膳食获取所需营养的贫困和弱势群体而言，为他们提供保护性的卫生服务尤其重要。不充分解决交通运输领域效率低下和存在的问题也会破坏和导致调整工作无果而终。
影响调整政策支持的政治经济和治理动态
调整粮食和农业支持的努力能在多大程度上取得成功，将取决于地方、国家和全球范围内的政治经济、治理和利益相关方的激励措施。一般来说，政治经济学是指随着时间的推移，构成、维持和改变公共和私人行为主体群体及其利益和关系的社会、经济、文化和政治因素。这包括影响日常决策议程及其结构的制度设置，即“游戏规则”。制度、重视程度和思路是影响农业和粮食政策支持的动态因素。治理系指公共和私营行为方用于阐明其利益，做出并执行决定的正式和非正式规则、组织和程序。
在调整粮食和农业政策支持措施时，需要考虑和有效管理三个广泛的政治经济因素：（1）政治背景、利益相关方观点和政府意愿；（2）权力关系、利益和不同行为主体的影响；（3）促进和实施调整所需的治理机制和监管框架。管理这些要素的动态和机制在报告中有详细探讨。
考虑到每个国家的政治背景各不相同，地方、国家和全球各级须建立强有力的机构，还需要吸引和激励公共部门、私营部门和国际组织利益相关方支持调整工作。对于许多国家来说，农业粮食体系的转型路径提供了一个引导调整方向的框架。中小型企业和民间社会团体的参与，以及旨在防止和管理利益冲突的透明治理和保障措施，将是平衡农业粮食体系内不平等权力的关键。
结语
今年的报告让我们充分确认，全世界在努力消除饥饿、粮食不安全和一切形式的营养不良方面正在出现倒退。当前，距离到2030年实现可持续发展目标的期限，我们只有八年时间。实现可持续发展目标2中诸多具体目标的差距每年都在扩大，而到2030年的时间正在缩短。有些国家在努力朝实现可持续发展目标2取得进展，但在更具挑战性、更不确定的背景之下，这些努力还不充分。
在当前经济衰退的环境中，许多政府难以增加预算，对农业粮食体系转型展开投资。与此同时，利用现有资源可以、而且需要做很多事情。本报告的一个重要建议是，各国政府必须着手考虑如何调整使用现有公共预算，提高成本效益和效率，降低营养食物成本，提高健康膳食的可获得性和可负担性，并持续推动可持续发展，不让任何人掉队。
