- ➔ 调整当前的粮食和农业公共支持，增加营养食品供应，有助于在全世界范围内，特别是在中等收入国家中，实现降低健康膳食成本、提高健康膳食可负担性的目标。
- ➔ 改变现有财政补贴的对象，特别是由生产者转向消费者时，可以最大程度地提高健康膳食的可负担性。这种情况下，农业的温室气体排放量会下降，但可能对消除贫困、农业收入、农业总产出以及经济复苏产生负面影响。
- ➔ 通过调整边境措施和市场价格管制，在全球范围内改变价格激励，也能降低健康膳食的成本和提高健康膳食的可负担性，但效果逊于将财政补贴对象从生产者变为消费者。按照这一方案，农业的温室气体排放量也会下降，而且一般还能避免潜在的权衡取舍。
- ➔ 为降低健康膳食成本而调整公共支持的情况下，如果农民受到资源限制，不能专门从事营养食品的生产，那么可能出现不平等的取舍问题，政策制定者不得不予以避免。对于小规模农户、女性和青年来说，尤其如此。
- ➔ 为切实把握在全球范围内调整边境措施、市场价格管制以及财政补贴对象可能带来的机遇，各国必须考虑在世贸组织现行规则下的承诺和灵活性。
- ➔ 鉴于农业仍是主要影响低收入和部分中等偏下收入国家经济、就业和生计的关键部门，因此必须增加公共支出，并将支出重点优先放在提供一般性服务支持方面。就生产营养食品、促进创收以提高健康膳食的可负担性而言，一般性服务支持是填补生产力缺口的一种有效方式。然而，在这些国家加大此类支持的力度，将需要大量发展资金。
- ➔ 还需要其他一些关键的农业粮食体系政策，对上述调整工作形成补充，以确保粮食供应链、食物环境和消费者行为都向健康膳食模式转变。例如，此类补充政策包括食品配方调整和食品强化政策、食品标签和销售规范、对高能量的食品征税，以及健康食品的公共采购。
- ➔ 此外，还有必要出台社会保护政策，以抵消因调整政策支持而可能产生的顾此失彼，特别是最弱势群体的短期收入损失或给其生计带来的消极影响。卫生系统政策也将十分关键，可确保提供必要的营养服务，以保护弱势群体及粮食和农业部门劳动者的健康，还可确保食品安全。
- ➔ 环境、交通运输和能源系统政策是绝对必要的，有助于强化上述调整政策支持的努力在效率、平等、营养、卫生、减缓气候变化和环境方面所产生的积极成果。
- ➔ 调整粮食和农业政策能否取得成功，还将受到下列因素影响：政治背景和社会环境、治理、权力（不）平衡、利益相关方在利益、理念和影响力上的差异、市场权力的集中化，以及为推动改革进程、防止和管理利益冲突而制定的治理机制和监管框架等。
- ➔ 考虑到每个国家的政治背景各不相同，调整政策支持的努力将离不开地方、国家和全球各级强有力的机构体制，还需要吸引和激励公共部门、私营部门和国际组织利益相关方的参与。中小型企业和民间社会团体的参与将对于平衡农业粮食体系内的不平等权力非常关键。
- ➔ 监督和评价机制将尤为重要，可在调整政策支持的过程中确保问责，查明需要改进的领域，前提是可通过数据开发和维护，以及以模型为基础的审查，为此类机制提供支持。
要进行决策，确定为提高健康膳食的可负担性应当改革哪些粮食和农业政策支持，以及如何改革，就需要仔细评估不同政策组合可能带来的影响和权衡取舍。对于为政策决策提供信息，以及在可持续发展的各个层面间取得适当平衡，这一点十分关键。
各国政府会发现，调整部分粮食和农业支持，可作为实现下列目标的一种途径：（1）提高农业粮食体系效率，为农业粮食体系内一切想要从此种政策调整中获益的行为主体实现公平和包容（平等）；（2）提高营养食品的可获得性并降低成本，从而改善健康膳食的可负担性，增加获取途径；（3）提供强效激励，以便可持续地减少温室气体排放，适应气候变化和管理自然资源。
然而，将需要采取一种系统方法，来利用上述可能性。换言之，某些可能归属于其他系统的政策和激励措施必须与农业粮食体系调整政策支持的努力实现互补，保持一致。总体上，这种政策组合的成功与否将取决于具体的国家背景：粮食不安全和营养不良可能是若干因素（即冲突、极端气候和气候变异、经济波动）、结构特点（如收入状况、不平等程度、自然资源禀赋、净贸易地位等）、政治经济考虑因素及可行性共同造成的结果。
4.1 调整粮食和农业政策支持、降低营养食品价格可能产生的影响
近期研究表明，改变粮食和农业部门公共支持的分配情况可能带来更优的结果，但在可持续发展的一些重要领域可能产生负面影响，还需予以认真了解。222针对现有问题，大多数此类研究依赖于模型模拟，而且由于大部分公共支持的对象是农民，这些研究主要聚焦农业支持，而不是全面考量粮食和农业支持。
调整政策支持会对整体经济产生直接和间接影响，因而重新分配支持内容就需要提前了解由此带来的结果。比如，一笔公共支出经过重新分配，用于促进农业部门提高生产率，将直接影响这些部门的生产活动。但是，这些部门与其他经济部门、尤其是食品行业之间存在生产性关联，因而也会受到间接的影响。部分农业部门还参与国际贸易。在这些得到投资的部门中，农民对农业投入品的需求也会扩大，同时他们作为消费者对于食品的最终需求一样会提升。正是因为存在这样的相互关联，采用可计算一般均衡模型（CGE）的模拟结果对不同的支持调整方案开展分析非常适合。223
大部分基于上述模型的现有研究还关注了为改善气候相关成果和环境成果而改革或调整农业支持。在这些研究中，基于全球模型进行的模拟不仅显示了农业支持与温室气体排放之间的关联，而且发现调整此类支持有助于减少温室气体排放。然而，这些基于全球模型开展的分析还凸显了一些重大负面影响，例如，对农业产量、农业收入和经济效率方面的负面影响。虽然这些研究提出了几点关于健康膳食可负担性的重要洞察，4,224,225,226但这并不是这些研究所分析的核心问题。
取消农业支持并非可行方案
基于全球模型的分析发出了警示，简单地取消全部农业支持是不可取的。1,227这种极端的做法虽然能减少一定的农业温室气体排放量，取得一定效率和全球经济净收益，但会给社会造成极高的社会经济成本和人力成本。负面影响可能包括种植业产量、畜牧业产量和农场就业水平的大幅下降。
有一项研究227分析了2030年以前取消全球农业支持对消费、膳食问题引发的死亡、超重和肥胖等的影响。生产的变化会带来消费的变化，但其间还有贸易和商品价格变动的调节作用。世界各区域可供食用的水果、蔬菜及其他园艺产品人均消费量都在下滑，能量摄入总量也是如此。伴随这些变化而来的是，与膳食问题相关的死亡率预计发生净增长，其中大多数死亡案例与可供消费的水果蔬菜供应量下降有关，不过超重和肥胖发生率的下降稍有抵消作用。此外，这一研究指出死亡率最终升高了，这会对劳动力供应和经济福利造成消极影响。
改变农业支持分配模式是可选方案
近期研究的另一关键结论为，通过调整农业支持的构成，可在确保有益成果的同时最大限度地减少负面影响。例如，一项研究分析了4一种基于模型的设想，即所有国家都一致改变当前的挂钩补贴对象，有条件地发放补贴给那些生产力水平高、排放强度低的农民，同时辅之以额外的政府支持，用于研发此类技术和改良基础设施。此设想方案不仅有助于大幅降低农业生产和土地利用变化所致温室气体排放量，而且有助于提高全球产量，推动降低食品价格，提高发展中国家的农业收入，减少贫困和饥饿，还降低了贫困人口健康膳食的成本。
另一项采用类似建模框架的研究227发现，若干改革方案可在全球范围减少温室气体排放，改善人口健康，同时又不会损害经济福利。这些改革方案包括：调整多达半数的农业补贴对象，支持有益于健康和环境的食品生产，此类食品包括水果、蔬菜及其他园艺产品。
上述研究结果显示，明智地调整当前的农业支持，有可能促进农业的环境可持续性，并且还能（适度）推动减贫、粮食安全和营养改善。取得这些成果的关键在于，确保农业支持转向显著提高效率，不论是在提高产量还是在降低排放强度上。显然，这样调整农业激励的方向也不能充分解决农业粮食体系的全部挑战。
其他一些依赖于建模的近期研究发现，调整国内农业补贴，尤其是第3章所述与生产挂钩的补贴，将补贴目的转向改善营养、健康和环境成果，有益于转向将可持续性考虑在内的健康膳食模式。227,228
例如，通过增加营养食品的消费量，包括水果和蔬菜、坚果、种子和豆类，可在人类健康方面取得积极效益。228调整半数或全部的营养食品补贴，可以减少数十万例与膳食问题相关的死亡，并减少温室气体的排放。建模分析还显示，最终引起的水、土地、氮和磷等资源的需求变化并不大，而管理做法的改变则可能更有效地调节水土资源的利用（如通过补贴改革，包括为采用可持续管理做法提供激励措施，以及鼓励改变生产方式的组合）。但是，上述研究仅聚焦于补贴，而未关注其他政策支持工具。
填补当前知识空白，从健康膳食的视角理解支持方向的调整
尽管上述基于全球模型的分析提供了有关调整政策支持的重要政策洞察，但都不足以帮助我们更彻底地理解一个问题：如果为所有人降低营养食品的成本和提高健康膳食的可负担性也作为关键政策目标，那么调整政策支持的设想会产生什么影响。填补这一知识缺口至关重要，可为调整政策支持过程中的相关决策提供信息，以确保推动消除饥饿、粮食不安全和一切形式的营养不良，并为实现其他发展目标形成合力。同样重要的是，各国政府应了解在像如今这种经济低迷的时期，可通过哪些方式更加明智地支配公共资源，尽可能以最高的成本效益来改善人民生活，同时尊重地球环境。
本节后文将介绍调整粮食和农业政策支持模型情境的最新分析结果；这些模型情境专为本报告而编写，大部分着眼于全球层面，但增添了具体国家案例。分析解答了几个关键问题：如果所采取的方式会影响营养食品价格（相对于其他食品和人们的收入），进而改变健康膳食对人们的可负担性，那么调整当前粮食和农业公共支持的分配情况，可能对食品的生产和消费模式产生什么影响？对于不同组别的国家，这种调整带来的结果是否不同？多种可持续发展目标和政策组合之间可能需要做出怎样的权衡取舍？有哪些替代性的政策组合可以避免这种问题？
调整政策支持可能在某些国家不具可行性，尤其是在中等偏下收入国家以及部分中等偏下收入国家，这些国家极少在粮食和农业上安排开支，而且仍处于农业转型过程。对于这些国家来说，问题就变成：调整政策支持能帮助他们前进“多远”？虽然这些国家几乎不可能调整（或重新分配）资源，但仍有可能开展政策改革，更有效、高效地利用这些资源。这些国家如何确保通过政策支持使得农业转型与改善健康膳食获取协同增效？
调整政策支持、以可持续、包容的方式降低健康膳食成本并提高健康膳食可负担性的不同情境
前文讨论的一些研究运用国际关系建模应用一般均衡模型（MIRAGRODEP），来确定彻底取消农业支持和调整农业支持分配模式两种做法的潜在影响。MIRAGRODEP模型是一种覆盖全球、递归且动态的可计算一般均衡模型，涉及多个区域和部门，把农业部门与更广泛的经济联系起来，反映出政策变化对整个经济的影响。该模型最初旨在分析农业政策对温室气体排放的影响，229后来分析范围扩大，涵盖了自然、气候、食品供应对消费和营养的影响。1,4,226,227
本报告进一步扩展了MIRAGRODEP模型的应用范围，分析了专以降低健康膳食价格和提高健康膳食可负担性为目标，调整粮食和农业政策可能产生什么影响。分析还利用了第3章的最新农业生产者支持数据。和任何经济模型一样，利用MIRAGRODEP模型模拟政策变化得出的结果非常依赖于基本的假设和所使用的数据。因此，本节所介绍的设想方案将分析重点放在估测影响的对象和相对规模上，而不是影响的实际规模。分析结果最多可理解为对潜在影响的示意性说明。关于本报告如何扩展该模型的分析范围，以及分析所利用数据的更详细说明，载列于《2022年世界粮食安全和营养状况》背景文件中，230更多技术细节（包括模型的数学说明）可参见Glauber和Laborde（即将出版）。230
分析中参考了2017-2030年的基线情境，该方案采用了联合国的人口预测值231以及国际货币基金组织的最新经济增长估计值。232这些基准预测的摘要统计数据参见Glauber和Laborde（即将出版）。230实际上，这是一种一切照旧的情境，因为世界各地的国家政府对粮食和农业的支持方式没有发生变化。
基线情境的政策工具经过调整，就形成了另外五种情境（见表7）。其中，第二和第三种情境分别取消了通过边境措施和市场价格管制实行价格激励，以及向生产者提供财政补贴这两种做法。第四至第六种方案以不同方式重新分配了政策支持，旨在降低健康膳食的成本，提高健康膳食的可负担性。五种政策设想方案均假定世界各国同时开展一样的政策改革，即便各国的发展水平、经济结构、政策制度和优先重点各不相同；而且更重要的是，即便各国政策支持的程度和结构也各不相同。
表7 一切照旧、取消以及调整粮食和农业支持的几种情境
资料来源：粮农组织，来自Glauber, J.和Laborde, D.。即将出版。“调整粮食和农业政策，以可持续、包容的方式提供可负担的健康膳食：存在哪些问题？”，《2022年世界粮食安全和营养状况》背景文件。粮农组织农业发展经济学工作文件第22-05号。罗马，粮农组织。
按照Glauber和Laborde（即将出版）的定义，230已报告结果的关键粮食安全、营养、平等和气候变量如下所列：
- 健康膳食的可负担性 — 衡量的是可负担本报告所定义的健康膳食的人口比例（参见第2.3节和附件3）。
- 健康膳食可负担性方面的收入差距 — 衡量的是健康膳食的成本与无力负担此类膳食的人口在食品上支出之间的平均差距。
- 食物不足发生率 — 衡量的是营养不足人口比例（参见第2.1节和附件1B）。
- 极端贫困人口（每天生活费用低于1.90美元） — 衡量的是处于极端贫困生活状态的人口比例。
- 农业收入 — 衡量的是农业部门的实际增值。
- 农业产量 — 从数量的角度衡量农业生产情况。
- 包括土地利用变化在内的农业所致温室气体总排放量（2025-2030年间累计） — 衡量的是2025-2030年这五年期间累计的农业生产和土地利用所产生的总排放量数值。ab
针对健康膳食的可负担性、这种可负担性方面的收入差距、食物不足发生率以及极端贫困人口，五种政策情境的结果以2030年数据相对于基线情境的百分点变化呈现。而针对农业收入、农业产量和包括土地利用变化在内的农业所致温室气体总排放量，结果则以2030年数据相对于基线情境的百分比变化呈现。
为调整政策支持提供更充分的理由
第二和第三种情境分别在基线情境的基础上取消了边境支持和市场价格管制或取消了对生产者的财政补贴，所得出的结果可支持下述观点：彻底取消以上这些政策支持并非可行的方案。
如果在全球范围取消一切对农产品有影响 — 无论是积极影响还是消极影响 — 的边境支持和市场价格管制措施，农业进口量会上升，为粮食进口国的消费者和生产者降低了价格，但是粮食出口国的食品价格却会提高，因其产品需求将上升。反过来，农业价格的总体下降有助于减少食物不足现象，提高健康膳食的可负担性，缩小在此方面的收入差距，尤其是在低收入国家（附件6表A6.2）。
农业导致的温室气体总排放量也会下降，但在获得这些益处的同时将产生一些负面影响。全球极端贫困问题基本上并无改善，在中等偏下收入国家实际上变得更为严重。除高收入国家以外，全球农业产量明显下降；中等收入和低收入国家的农业收入减少，因为相对于财政补贴而言，这些国家更常提供边境支持（附件6表A6.2）。中等收入和低收入国家的农业产量降低会减少农业温室气体的总排放量。
如果取消对个体生产者的全部财政补贴，主要是在高收入和中等偏上收入国家，而保留所有其他的支持政策，包括边境措施和市场价格管制，负面影响会更为明显（附件6表A6.3）。虽然全球粮食安全和营养状况也会有所恶化，但农业收入和农业产量方面的结果会尤其糟糕，特别是在高收入国家。全球农业产量下跌会推高农产品价格，在低收入国家，这一定程度上有利于农业生产、农业创收和减少贫困。即便如此，全球贫困率将上升，亚洲一些中等偏下收入国家的农业收入会下降，前述农产品价格的上涨会推高食物不足发生率和营养食品的成本，进而降低健康膳食的可负担性，尤其是在中等偏下收入国家。鉴于全球农业产量下降，农业温室气体排放量将减少，但在粮食安全、营养和平等方面产生了负面影响，这就提供了更充分的证明：彻底取消对生产者的财政补贴并非可行的方案。
根据上述结果，政策制定者可以看出，调整粮食和农业政策支持比起彻底取消此类支持是更好的选择。政策制定者将需要考虑各种调整粮食和农业政策支持、改善健康膳食可负担性的潜在方案。包括考虑能为政策改革决策提供信息的各种不同情境。
调整情境
这些情境模拟使用不同政策工具，来重新分配当前支持农业生产者的预算。模拟针对各地理区域所有国家，目的是降低健康膳食的成本，提高健康膳食的可负担性（见表7）。这样的重新分配在2023-2028年间划一实施，并评估其在2030年的影响。到2030年，已有足够时间实施政策改革，市场和投资也已做出调整。
需考虑的政策工具包括：通过边境措施和市场价格管制实行的价格激励、给予个体生产者的财政补贴，以及对消费者的财政补贴（定义参见第3.1节）。由于政策目标是以可持续、包容的方式降低健康膳食的成本并提高健康膳食的可负担性，因此调整方案为：如某种食品的当前消费水平低于推荐膳食水平，则以高于所有其他食品的费率予以补贴。各种食品按照次优摄入量进行分类，目标支持水平的确定则基于这种摄入不足的情况，将食品划分为“高优先级”、“中等优先级”和“低优先级”三类。在大多数区域，“高优先级”食品包括水果和蔬菜、渔业产品和乳制品（见插文13）。
插文13将食品划分为“高优先级”、“中等优先级”和“低优先级”三类，旨在将其供应量和消费量提升至推荐膳食水平
按照食品对健康膳食的贡献程度进行分类是情境设计的重要环节。与此同时，在界定这种分类方法方面不存在什么独特、客观的标准。另外，各区域在生产做法、膳食习惯和文化偏好上的特殊情况也会影响分类结果。
本节所分析的三种调整情境中，按照目前各国/区域人均消费量（根据食物损失情况加以调节），相对于计算健康膳食成本的基于食物的膳食指南所界定的该国/区域的建议水平（参见第2.3节和附件2E），对农产品进行分类。某种食品的当前消费量若平均低于推荐水平，即最低健康膳食成本的80%，就分类为“高优先级”食品。某种食品在一个国家/区域的人均消费量若在推荐水平的80%-120%范围内，就分类为“中等优先级”食品。某种食品在一个国家/区域的人均消费量若达到推荐水平的120%以上，就分类为“低优先级”食品。
图A显示了“高优先级”、“中等优先级”和“低优先级”三种食物类别在不同区域的比例情况。在超过95%的区域，前两类食品都包含了水果和蔬菜。乳制品和渔业产品也属于“高优先级”和“中等优先级”的食物类别。一些区域的“低优先级”食品包括植物油在内。大米、小麦和玉米等谷物最常被归类为“中等优先级”食品。
图A 按照相对于区域膳食指南的人均消费水平划分的食物类别
表A显示了每一种调整情境下的目标支持变化，按照食品分类为“高优先级”、“中等优先级”或“低优先级”。
表A 各种调整情境下对三类不同优先等级食品的目标支持变化
资料来源：Glauber, J.和Laborde, D.。即将出版。“调整粮食和农业政策，以可持续、包容的方式提供可负担的健康膳食：存在哪些问题？”，《2022年世界粮食安全和营养状况》背景文件。粮农组织农业发展经济学工作文件第22-05号。罗马，粮农组织。
除了前文介绍的七项指标，新增了六项指标来审查调整政策支持对健康膳食成本和可负担性的影响，以及对广泛食品类别人均消费量的影响，此类影响的计算会根据食物损失和浪费情况进行调整（定义参见Glauber和Laborde[即将出版]230），所有结果以2030年数据相对于基线情境的百分比变化呈现：
- 实际膳食成本 — 衡量的是全国平均食品支出基础上计算得出的平均膳食成本，全国平均食品支出由当前数据得出，因而此成本在基准方案中有所体现。
- 健康膳食成本
- 乳制品（即生乳、加工乳、奶酪）的人均消费量
- 动物脂肪和植物油的人均消费量
- 糖和甜味剂的人均消费量
- 水果和蔬菜的人均消费量
人均消费量侧重于目前国家/区域人均消费量尚未达到该国家/区域建议水平的食物组，依照标准由用于计算健康膳食成本的基于食物的膳食指南所界定（见第2.3节，插文13和附件2E）。各种政策情境中，政策改革只要能提升这些食物组的产量和供应量，就能提升其消费量。ac假设条件是消费者将有能力充分消化新增的食物供应量。当然，要真正实现这一点，将需要同时实行其他以消费者行为为目标的政策，更多解释可参见第4.2节。
调整通过边境措施和市场价格管制实行的价格激励，支持健康膳食
虽然对个体生产者的公共支持在逐步减少，尤其是在高收入国家，但各国仍在通过扭曲价格的贸易措施提供大部分此类支持（参见第3章）。某些产品的相关边境措施和市场价格管制会构成一种激励，直接影响其生产者和消费者。改变这种激励措施还可能对财政收入产生影响（例如，减少或取消此类激励会造成税收损失）。
第四种情境下，针对每一区域当前消费水平低于该区域推荐水平的产品，取消或减少了相应的边境措施和市场价格管制。所有农业生产者都受到了影响，包括作物、牲畜、渔业和水产养殖产品的生产者。如果目标食品的当前消费水平低于该区域推荐消费水平的80%，就列为“高优先级”。按照此方案，“高优先级”食品的相关边境支持和市场价格管制予以100%的削减，“中等优先级”食品予以50%的削减，而“低优先级”食品不作变动（插文13）。
针对在健康膳食方面具有优先级的商品取消或减少边境支持和市场价格管制，可降低其价格，特别是在边境保护程度较高的市场。按照设想，这可能促进进口国对此类商品的消费；不过，与此同时，出口国却会面临因国际需求上升而导致的国内价格上涨（表8）。其结果是，全球可负担健康膳食的人口比例会增加（2030年数据相对于基线情境增加0.64个百分点），健康膳食的成本降幅相对大于平均膳食（分别为1.7和0.4个百分点）（表9）。ad由于水果和蔬菜、乳制品、尤其是油脂和油类的供应量增多，ae这些食物类别的消费量可能会上升。模拟的调整稍稍降低了所有国家收入组别和地理区域中全球食物不足人口的比例。
表8 2030年支持健康膳食的边境措施调整的影响（相对于基线情境的变化）
资料来源：Glauber, J.和Laborde, D.。即将出版。“调整粮食和农业政策，以可持续、包容的方式提供可负担的健康膳食：存在哪些问题？”，《2022年世界粮食安全和营养状况》背景文件。粮农组织农业发展经济学工作文件第22-05号。罗马，粮农组织。
表9 2030年支持健康膳食的边境措施调整对膳食成本和人均消费量的影响（相对于基线情境的百分比变化）
资料来源：Glauber, J.和Laborde, D.。即将出版。“调整粮食和农业政策，以可持续、包容的方式提供可负担的健康膳食：存在哪些问题？”，《2022年世界粮食安全和营养状况》背景文件。粮农组织农业发展经济学工作文件第22-05号。罗马，粮农组织。
在转向成本更低、可负担性更高的健康膳食的同时，全球农业产量将下降，这一点还会体现为农业温室气体排放量的下降（表8）。所有国家收入组别的温室气体排放量都有所下降，高收入国家除外（这些国家的农业产量有所增加）。其他影响包括全球农业收入小幅增长（增幅0.03%）。不过，对于低收入和中等偏下收入国家而言，边境措施和市场价格管制在其粮食和农业支持资金总额中占很大比例，农业收入受到负面影响，且降幅大于全球平均水平。在全球层面，极端贫困受到的影响微乎其微；中等偏下收入国家极端贫困率的小幅增长被其他国家收入组别极端贫困率的降低所抵消。
调整对生产者的财政补贴，支持健康膳食
第五种情境重新分类了基线方案中给予个体生产者的财政补贴（表7）。个体生产者指从事种植业和畜牧业的农民；不包括渔业和水产养殖业的生产者，因为这些部门的生产活动对于健康膳食十分重要，但相关数据有限，纳入统计可能影响结果（回顾插文9）。由于政策目标是支持健康膳食，因此对“高优先级”食品生产者给予比所有其他食品生产者更高的补贴（定义参见插文13）。此前一种情境是调整对生产者发放的财政补贴，使之与生产活动脱钩，而根据前述政策目标，对这一情境不予考虑，即便此类补贴有可能对营养食品的生产和供应量有所裨益。
重新分配对生产者的财政补贴会对农业收入和农业产量产生直接影响，预计财政补贴力度最大的高收入和中等偏上收入国家受到的影响最大。如果这种重新分配偏向“高优先级”食品，那么全球农业收入都会下降（2030年数据相对于基准方案的降幅为0.94%），农业产量反倒稍有提升（升幅0.27%）（表10）。
表10 2030年为支持健康膳食而重新分配对生产者的财政补贴的影响（相对于基线情境的变化）
资料来源：Glauber, J.和Laborde, D.。即将出版。“调整粮食和农业政策，以可持续、包容的方式提供可负担的健康膳食：存在哪些问题？”，《2022年世界粮食安全和营养状况》背景文件。粮农组织农业发展经济学工作文件第22-05号。罗马，粮农组织。
“高优先级”食品产量的总体提升可削减其价格，有利于促进对营养食品的消费，让全球更多人口负担得起健康膳食（2030年增幅0.81个百分点）。所有国家收入组别和地理区域的情况均是如此，清楚无误（表10）。由于对生产者的财政补贴变成以“高优先级”食品为目标，健康膳食的成本将低于当前膳食的成本，这说明了生产者支持工具的调整既会影响农场交货价格和生产者成本，也会影响消费者价格（表11）。按照产量提升和价格下降的既定情况，全球范围内所有国家收入组别和区域的水果和蔬菜人均消费量将有所提高（增幅1.5%）。
表11 2030年为支持健康膳食而重新分配对生产者的财政补贴对于膳食成本和人均消费量的影响（相对于基线情境的百分比变化）
资料来源：Glauber, J.和Laborde, D.。即将出版。“调整粮食和农业政策，以可持续、包容的方式提供可负担的健康膳食：存在哪些问题？”，《2022年世界粮食安全和营养状况》背景文件。粮农组织农业发展经济学工作文件第22-05号。罗马，粮农组织。
模拟还表明，比起调整边境措施和市场价格管制，调整对生产者的财政补贴更能提高健康膳食的可负担性（可比较表10和表8）。还可以降低全球极端贫困人口和食物不足人口比例。然而，前一种情境未虑及一种重要的负面影响，即农业产生的温室气体排放总量增加（增幅1.5%），原因是农业产量提高，乳制品等高蛋白食品的消费量增加，以满足膳食所需，特别是在中等偏下收入国家（见表10）。af
附件6展示了这一情境变更后的结果，新方案旨在更公平地分配对生产者的财政补贴，因而间接消除了目前情境对“高优先级”食品的偏好。ag就支持方向而言，该情境的结果类似于第五种情境；就影响而言，既然不以“高优先级”食品为目标，那么健康膳食可负担性的改善幅度就会略小。此外，农业收入的降幅更大，农业产量则增幅更大，并且农业带来的温室气体排放量有所减少，因为该情境的主要目的不是提高各类食品（如乳制品）的产量和供应量，以达到膳食指南的要求（可比较表10和附件6表A6.4）。
为支持健康膳食而将财政补贴对象从生产者变为消费者
最后一种情境假设各区域所有国家都把对生产者的财政补贴变为对“高优先级”食品消费者的财政补贴，然后审查了这种做法带来的结果（见表7）。这种新情境下，原先分配给生产者的财政补贴不再留置于农业部门，但仍在农业粮食体系范围内。
尽管财政补贴仍然以“高优先级”食品为目标，但由于消费者获得了财政补贴，健康膳食的成本降幅比在前两种情境中更为明显，无论是绝对值（2030年数据相对于基线情境下降3.34%）还是相对于平均膳食成本而言（表13）。可负担健康膳食的人口比例增加（增幅接近0.8个百分点），但由于收入效应，如前所述（表12），增幅还是略低于对生产者发放财政补贴的方案。全球范围乳制品、油脂和油类、水果和蔬菜的人均消费量估计都将有所增长，但会存在区域差异，因为各区域确定的“高优先级”食品不尽相同（插文13）。估计油脂和油类的人均消费量所受影响最大，尤其是在中等收入国家和亚洲各地区。
表12 2030年为支持健康膳食而将财政补贴对象从生产者变为消费者的影响（相对于基线情境的变化）
资料来源：Glauber, J.和Laborde, D.。即将出版。“调整粮食和农业政策，以可持续、包容的方式提供可负担的健康膳食：存在哪些问题？”，《2022年世界粮食安全和营养状况》背景文件。粮农组织农业发展经济学工作文件第22-05号。罗马，粮农组织。
表13 2030年为支持健康膳食而将财政补贴对象从生产者变为消费者对于膳食成本和人均消费量的影响（相对于基线情境的百分比变化）
资料来源：Glauber, J.和Laborde, D.。即将出版。“调整粮食和农业政策，以可持续、包容的方式提供可负担的健康膳食：存在哪些问题？”，《2022年世界粮食安全和营养状况》背景文件。粮农组织农业发展经济学工作文件第22-05号。罗马，粮农组织。
在这种情境下，重要的积极协同作用包括减少极端贫困和减轻食物不足程度，这可部分归因于低收入国家的农业收入增加。此外，农业产量下降会带来全世界温室气体排放量的下降。相比之下，由于没有补贴，该方案会对生产者造成沉重打击。全球范围内，农业收入和农业产量将会下降（2030年数据相对于基线情境分别下降3.7%和0.2%）（表12）。高收入国家的农业收入降幅相对最大（13.8%），中等偏上收入和中等偏下收入国家的农业收入也出现下降。考虑到高收入和中等偏上收入国家的财政补贴力度最大，所以补贴对象从生产者变为消费者的做法对这些收入组别的国家直接影响最大。
低收入国家在这一情境中的情况比较特殊，因为假定其他国家消费者目前需要更多健康膳食，对低收入国家生产的营养食品需求增加，低收入国家会由此获得收益。所以，这些国家的农业收入和农业产量出现增长（表12）。然而，由于低收入国家的财政补贴力度相对较小，消费者获得的补贴也可几乎忽略不计，不足以抵消世界其他国家食品需求增长所带来的农业价格上涨。因此，低收入国家，特别是在非洲，当前膳食的成本和健康膳食的成本估计出现上涨（涨幅分别为0.44%和0.20%）。尽管如此，这些国家的健康膳食可负担性仍得到了改善，因为消费者收入有所提高；不过，事实上，那些低收入或无收入的贫困家庭的情况可能并无改观。
按照前一种情境，财政补贴仍留置于农业部门，与之相比，财政补贴的对象从生产者变为消费者这一做法避免了农业所致温室气体排放量的负面影响，但却对高收入国家、中等偏上收入和中等偏下收入国家的农业收入和农业产量，以及尤其是非洲低收入国家的膳食成本，产生了负面影响。此外，前一种情境下，仅水果和蔬菜的全球人均消费量有所提高，而最后这种调整情境下，相对价格的变化导致乳制品、油脂和油类的人均消费量也有所提高；水果和蔬菜的人均消费量也在提高，但增幅小于前一种情境。ah
调整政策与经济复苏
调整粮食和农业支持还必须考虑到下述可能性，即在健康膳食的可负担性以可持续、公平的方式得到改善的同时，各个经济体也能实现持续的经济复苏。这一点在当前世界经济背景下尤为重要。
尚不明朗的是，以“高优先级”食品为支持目标，如上文所界定和模拟的那样，会限制还是会刺激国内生产总值增长。实际上，为支持健康膳食而把“高优先级”食品确定为支持目标，可能意味着某些商品生产的专业化，而有的国家在此方面可能既没有比较优势也不具备竞争力。由此引起的特定商品全球价格变化和贸易地位变化可能导致一些国家/区域国内生产总值下滑。最终，我们面临一个实证性的问题。
针对消费量低于膳食指南推荐水平的农产品减少边境措施和市场价格支持，可明显提高所有国家收入组别（图23）和区域（未显示）的国内生产总值。中等偏下收入和低收入国家的国内生产总值增幅最大，这些国家的边境措施支持通常高度扭曲（参见第3.1节）。
图232030年不同调整情境对国内生产总值的影响（相对于基线情境的百分比变化）
针对消费量低于推荐膳食水平的商品调整对生产者的财政补贴，会降低中等偏上收入国家的效率，在亚洲尤其如此，因为大部分支持资金都投入到了产出效率较低的生产活动。于是，该区域的国内生产总值会下跌。低收入国家的效率下降得最少，因为他们少有财政支持可供调整；然而，这些国家的国内生产总值却会增长，原因是农业价格和出口量都在上涨。
针对消费量低于膳食指南推荐水平的农产品，将财政补贴的对象从生产者变为消费者，可能使大部分地理区域受益，特别是拉丁美洲及加勒比地区（未显示）。所有国家收入组别当中，只有低收入国家（尤其是在非洲，未显示）受到不利影响，因为这些国家大多是粮食净进口国家，将面临价格上涨。
总之，为支持健康膳食而改变支持方向，以“高优先级”食品为目标，将有助于促进全球经济复苏，条件是通过减少边境措施和市场价格管制，或将财政补贴对象从生产者变为消费者来实现这一目标。但是，结果会因国家收入组别和地理区域不同而有所差异。
低收入国家提供一般性服务支持的理由
各国政府除了调整通过边境措施和市场价格管制实行的价格激励，并在相同预算下调整财政补贴，以实现粮食和农业支持调整，还可考虑重新分配部分预算来增加一般性服务支持，包括在提供公共或集体商品上的公共支出（或预算转移）（参见第3章）。当然，理论上，此类公共支出会较直接地影响农业生产率，条件是各国政府要确保次国家一级支出的高价值和高质量，资金都投入到最需要的地方，但是这往往取决于中央到省、区或市级的资源转移情况，以及落实此项工作的相关能力水平。
出于若干理由，前文分析的几种全球情境中未包含一般性服务支持。一个主要原因是，尚无明确证据反映各种不同类型的一般性服务支持支出实际上能在多大程度上影响各国/区域的生产率。一般性服务支持对生产率的影响因各个具体国家而异，而全球设想方案中每一个区域都汇总了若干国家的数据，因此更难解释与一般性服务支持相关的方案及其对生产率的影响。在此方面，国别分析可能更有意义。
国家层面的一般性政府服务并不总能有利于生产者，因为除其他原因外，大量农民已经受益于这种服务；这种服务只能影响到粮食价值链的部分环节；这种服务专门适用于那些存在设计和实施问题的特定计划；或者这种服务是出于政治经济考虑因素而提供的。就某些一般性政府服务支出而言，高收入国家基本达到了“前沿”水平。例如，增加新的实验室设施、卫生监督人员或新的农村基础设施，也许并不能像在不太发达的经济体中那样明显提高生产率。相反，对于正在开展农业转型的低收入国家，一般性服务支持上的支出可能收效明显，但也会造成公共服务不足和生产力缺口。
一些基于国别可计算一般均衡模型的研究分析了在诸如乌干达等低收入国家，233抑或是像墨西哥这样的中等收入国家，223以适度公共投资来增加一般性服务支持的供应（比如改善农村道路、灌溉系统、存储基础设施等）会产生什么影响，且这样的公共投资每次都针对一个农业部门做出。研究结果发现，全要素生产率保持增长，私营资本得到积累，从而推动了国内生产总值、农业粮食产出、私人消费的增长，并减少了农村的贫困现象。然而，这些研究建议，此类公共投资应优先安排给一部分部门，以尽可能获取最多的经济和社会收益。
关于墨西哥的研究尤其呼吁，要优先开展对农业的公共投资，并兼顾营养问题。223一项关键建议是投资于甘蔗部门，因为比起其他农业部门，该部门的产出增幅最大，带来的福利和扶贫效益最多。研究建议不再使用甘蔗来生产提供给最终消费者的含糖饮料和糖果（研究建议对这种最终消费征税），而是利用该部门的潜力，为生物燃料提供主要原料。
一般性服务支持上的支出应排列优先次序，以最大限度地创造经济和社会效益，这种观点对于那些农业公共支持力度非常薄弱、但仍存在巨大生产力缺口的国家十分重要。低收入国家如何优化分配给农业的少量公共预算，这一问题已变得极为重要，关系到能否确保这些国家的农业转型目标与降低健康膳食成本、提高健康膳食可负担性的目标保持一致。除非特别审慎地调整农业预算安排，来确保让所有行为主体共同受益，包括女性和青年在内，否则，目前还不太清楚能否在达成这些多重目标的同时不产生负面影响。
一项关于埃塞俄比亚的研究已确认，如果以最优方式调整分配给农业的公共预算，有可能在多重目标之间取得政策的连贯一致性。最优方式即在政策制定过程中达成折衷方案，以一种独特的方式分配原有预算，这样就不太可能一方面促进了实现某一项或多项政策目标，却在另一方面妨碍了实现其他政策目标（插文14）。
插文14优化公共预算，使农业转型与健康膳食可负担性的目标保持一致：埃塞俄比亚的实证
粮农组织制定了一种创新的政策优化工具，帮助政策制定者应对最常见问题：即实现在预算制约下可能相互冲突的多重目标。Sánchez和Cicowiez（2022年）234提出了这种优化方法，并借助埃塞俄比亚的数据予以应用。他们展示了通过优化政策达成折衷方案后，如何在最大限度消除负面影响的同时，实现包容性农业转型目标。*此工具最初考虑到三项政策目标：最大限度地提高农业粮食部门的国内生产总值、促进农村非农就业、消除农村贫困。Sánchez和Cicowiez（即将出版）235扩展了这一工具，纳入了第四项至关重要的政策目标：最大限度地降低营养食品的成本。按照本报告的界定，此类营养食品应属于埃塞俄比亚成本最低的健康膳食（参见第2.3节和附件2E）。
因此，现在有可能了解到，相对于允许各国同时实现四项目标的最优预算，将现有预算分配到对生产者的各种财政补贴（通过补贴和一般性服务支持）会带来什么结果。考虑到支出的类型和支出旨在促进哪些商品的生产，预算做了详细分类。为方便说明，以两幅图表代替原先的一幅图表来展示结果。**
将两种调整情境与基线情境进行比较。后一种调整情境始于2015-2016财年，一直持续至未来某一年（如2025年）。这是一种一切照旧的设想方案，展示了如果预算内容保持不变，到2025年会产生何种结果。这两种调整情境致力于在2022-2025年实现包容性农业转型目标（即最大限度地提高农业粮食部门的国内生产总值、促进农村非农就业和消除农村贫困）。其中仅有一种方案同时考虑到最大限度地降低属于最低成本健康膳食的营养食品的成本这一目标（即健康膳食的可负担性目标）。
图A表明，改善上述所有目标将需要改变预算安排的优先次序。例如，在仅实现包容性农业转型目标的过程中，谷物种植业和畜牧业的推广服务以及肥料部门才会获得较少的预算分配，尽管这份预算已经在削减其他部门预算的基础上相对有所提高。政策制定过程中再加入健康膳食的可负担性这一目标以后，加大灌溉等方面的支出就是一种最优选择，主要因为水果和蔬菜等营养食品的产量和消费量都会增多，而此类食品耗费的水资源相对较多。这种情况下，灌溉支出就可以专门投入到特定商品上（即营养食品），同时，投资于农村道路也会对所有商品产生积极影响。
图A 2025年以前埃塞俄比亚的国内农业预算分配：当前预算方案与最优预算调整方案的对比情况预测
鉴于以最优方式重新安排了预算分配，图B显示所有目标（相对于基线情境）均有所改善，这说明初始的预算分配效率不高；不过，仍需考虑一些负面影响。政策制定过程中加入健康膳食的可负担性目标的问题以后，健康膳食的成本降幅最大，可负担健康膳食的人口数量增加了2962234人（相比之下，不考虑第四项目标时，增幅为2346193人）。这就是为支持属于健康膳食的营养食品的生产，而以最优方式调整预算得到的结果。然而，这种调整的代价是不能大幅改善包容性农业转型目标，因为当前预算偏向于支持营养食品的生产。其结果是，失去了新增25950个就业岗位和实现23429人脱贫的机会。
图B 反映2025年埃塞俄比亚最优农业预算分配对发展目标改善情况的指标（相对于基线情境的百分比变化）
事实证明，仅致力于实现包容性农业转型目标，对于降低健康膳食的成本相当有利。诸如埃塞俄比亚等低收入国家的政策制定者可能认为比较可取的是，在这种情境下寻求一种折衷做法，前提是政策目标中也包含经济复苏（提高产出、创造就业及减少贫困都对经济复苏十分关键），而且仍能确保调整后的预算支持健康膳食。当然，随着这些国家的发展，最优政策组合将随时间推移而不断变化。
- * 此工具基于多标准的决策技术，以动态可计算一般均衡模型的等式作为解决政策优化问题的制约条件。** 预算细分如下：按商品分类的研发、按商品分类的推广服务、按商品分类的良种、肥料、按商品分类的灌溉、按商品分类的机械化、农村道路、农村电气化和现金转移支付。这一分类法借鉴了粮农组织粮食和农业政策监测和分析（MAFAP）项目的粮食和农业公共支出方法。有关数据和方法的更多详情参见www.fao.org/in-action/mafap/data。
政策讨论和政策影响
情境分析指出了几种可能的做法，供世界各国调整对粮食和农业部门的现有公共支持，以提高健康膳食的可负担性。这种可负担性是保证健康膳食消费的一个必要条件，但并非充分条件。通过调整政策支持方案提高健康膳食的可负担性以后，全球范围的食物不足和极端贫困一般会有所减轻（有时降幅非常小）。
一项重要发现是，各种不同的提供公共支持的现行政策工具当中，改变财政补贴对象以在全球范围增加“高优先级”食品的供应量，促进健康膳食，这一做法可能对健康膳食可负担性的影响最大，尤其当补贴对象变成消费者时。不过，该方案既有潜力促成协同增效，也有可能在温室气体排放、农业收入、农业总产出和全球经济复苏等方面带来负面影响。
另一方面，通过边境措施和市场价格管制来调整支持，以激励生产，提高“高优先级”食品供应量和消费量，促进健康膳食，研究发现这一情境对于减少低收入国家中的食物不足现象最为有效，原因是这些国家极少有可供调整的财政支持。
比起目前的支持方案，以“高优先级”食品为目标来调整支持，促进健康膳食，无论是通过边境措施和市场价格管制，还是通过财政补贴的方式，都在对农产品的支持中引入了平等的因素。然而，这也可能造成不平等，因为有些可能愿意利用这种支持的农民，尤其是小规模农户和女性，最终面临资源上的制约，因而无法专门从事有利于健康膳食的“高优先级”食品的生产。
改变财政补贴对象这一情境的负面影响最严重，尤其会减少各个国家收入组别（特别是高收入国家）的农业收入，降低农业产量。如果财政补贴的对象从生产者变为消费者，这种负面影响更加突出。如果改变财政补贴对象，但仍分配给农业部门生产者，特别是在低收入和中等收入国家，会造成全球范围温室气体排放的增加（甚至妨碍经济复苏），抵消部分在提高健康膳食可负担性方面的积极影响。另一方面，如果仅通过边境措施和市场价格管制来调整支持，所产生的负面影响则小得多。
当然，很有必要理解基于模型的情境的局限性。迄今讨论的各种情境并未考虑到一个事实，即与其他生产技术相比，有的生产技术或多或少会造成温室气体排放（或环境危害）。例如，不同情境下政策支持模式的改变，如增加肥料或减少肥料，可能稍稍改变某些产品的排放强度。但各种方案没有明确考虑过转向采用排放强度较低的技术（如新型饲牛技术、虫害管理中的生物防治改良方法、有助于改善土壤健康的新型轮种做法、减少肥料施用等）。实际上，如果在调整支持的同时，采用排放强度较低的营养食品生产技术，并按照健康膳食指南，减少高收入和中等偏上收入国家对肉类和乳制品等食品的过度生产和过度消费，就不必以温室气体排放增加为代价。还有一个问题是，各种方案对“高优先级”食品的食物类别划分比较宽泛，比如，尚不清楚任何情况下增加油脂和油类摄入在多大程度上有利于健康膳食，至少在缺乏油脂和油类更具体分类数据的情况下无法确定。
各种方案的结果也说明，比起向生产者发放财政补贴，给予消费者财政补贴更能改善健康膳食消费模式的多样性，减少温室气体排放；即便补贴对象不同的两种政策都支持同样的营养食品，结果也是如此。这种结果是可以预见的，因为降低健康膳食的成本和提高健康膳食的可负担性是消费侧的目标，而不是生产侧的目标。但是，补贴“高优先级”食品消费者以促进健康膳食的政策并非毫无负面影响，在低收入国家，这种做法会降低农业收入和农业产量，甚至提高健康膳食的成本，而政策制定者实际上可能想要避免这些影响。
以低收入国家为例，如果把财政补贴对象从生产者变为消费者，健康膳食和当前膳食的成本都会略微提高，原因有二：一是世界其他国家对低收入国家食品的进口需求上升，推高了食品价格；二是低收入国家可供重新分配的财政补贴非常有限，不足以实现对营养食品需求的刺激。这种重要的负面影响值得予以考虑，尤其是在非洲，若消费者收入提高，健康膳食的可负担性一般就会改善，所以降低健康膳食的成本会在非洲国家带来更多挑战。然而，创收能力较弱或毫无创收能力的贫困家庭可能无法从这一方案中受益。
为避免负面影响，政策制定者可能不会通过把财政补贴从（农业）生产者转入消费者手中的方式，来降低健康膳食的成本和提高健康膳食的可负担性。他们可能会考虑逐步取消对生产者发放与特定商品生产挂钩的财政补贴，而且事实证明此类补贴具有扭曲作用和环境危害，并不能推动营养食品的生产。在此情况下，可能将资源改变用途，转向与生产脱钩的生产者财政补贴，这种补贴的设计考虑到营养问题，可促进采用低排放强度的技术，并兼顾其他环境限定条件。同时，政策制定者不妨考虑利用本报告提供的证据；这些证据表明，对于那些根据膳食指南需提高消费量的商品，财政补贴政策会非常高效。遗憾的是，目前在全世界向粮食和农业提供的全部支持当中，对消费者的补贴仅占极小一部分（参见第3章图18）。要充分利用此类财政补贴，加大对消费者的支持力度十分重要。
为切实把握调整政策支持可能带来的机遇，各国须一道参与多边协商；单边行动也许有用，但某些情况下可能不够充分，在另一些情况下还可能造成破坏性的后果。在调整边境措施、市场价格管制和财政补贴的用途时，必须考虑到各国在世贸组织现行规则下的承诺和灵活性，以及正在谈判的问题（插文15）。
插文15调整农业补贴对于各国履行在世贸组织下承诺的影响
第3章插文8概述了价格激励和财政支持措施是如何受世贸组织规则约束的。这种背景下，有必要考虑调整农业补贴会对各国作为世贸组织成员国履行其承诺产生哪些影响。
比如，若一国提高了对营养食品生产者的财政补贴，旨在降低消费者最终负担此类食品的成本，那么依照世贸组织《农业协议》，这种做法仍会被视作扭曲贸易，因为针对食品的补贴被计入综合支持量，而综合支持量是有限额的。世贸组织全体成员国均有权就特定产品提供补贴，无论其营养价值如何，但不得超过综合支持量上限（此限值取决于各国在世贸组织下的承诺）。*因此，若一国选择将对某种产品的补贴改为对另一种产品的补贴，就有必要考虑上述限制。
另一方面，如果有的国家选择削减扭曲贸易的补贴，那么就可以选择为农民提供直接收入支持。与生产水平脱钩的收入支持被列为“绿箱”措施之一，不受任何限制（插文8）。同样，如果有的国家提高一般性服务支持水平，也不受世贸组织规则的限制，但必须符合《农业协议》设定的标准。
实质上，对于那些营养价值较低或不能促进健康膳食的食品，各国可以削减或取消相关补贴，还可采取替代性措施，包括提高对基础设施服务的公共资金支持，实施营养食品研究计划，提供农业推广服务，但同时不影响遵守世贸组织规则。也就是说，调整支持无需减少对粮食和农业的总体支持，而只是转向采取贸易扭曲作用较小的措施。
针对水果和蔬菜等营养食品，各国也可选择减少边境措施（包括高关税和配额税率），但并不改变抑或是增加对高脂肪、高糖或高盐含量产品的贸易保护。根据世贸组织规则，各国可在一定限制范围内（关税的约束水平）如此行事。**
如果许多国家都对农业补贴加以调整，有可能为世贸组织的农业贸易谈判开启新的篇章。各国可以寻找新的依据，就如何约束扭曲贸易的国内支持开展讨论。一种方案是针对给予营养食品生产者的特定产品补贴提高灵活度。同样，在包括关税在内的市场准入谈判中，各国可以考虑针对水果、蔬菜、豆类及其他对健康膳食很重要的产品，降低约束关税，促进此类产品的贸易。
- * 根据世贸组织的“特殊与差别待遇”条款，低收入和中等收入国家在提供扭曲贸易的支持方面享有更多灵活度。其中包括农业投入补贴，此项补贴不受任何限制。 ** 各国对农业和粮食产品实施的实际关税水平（应用关税）可低于或等于此种产品的约束关税水平。
旨在改善健康膳食可负担性的一般性服务支持问题是一个特例。此问题最常见于那些一般性服务支持力度偏低，正在开展农业转型，而当前农业生产力缺口仍然较大的国家，通常都是低收入和中等偏下收入国家。就健康膳食而言，一般性服务支持是公共支持的关键组成部分，用以解决诸如收获后处理和收获后损失之类的问题，这些问题尤其会影响易腐营养食品。按照世贸组织相关协定的规定，可以无限制地提供这一类公共支出（插文15）。
在降低营养食物成本方面加大一般性服务支持力度，提高健康膳食的可负担性，这样的做法不应减缓低收入和中等偏下收入国家开展的包容性农业转型速度。不仅如此，根据定义，一般性服务支持将能集中支持农业，而且不会将小规模农户、女性和青年排除在外。但是，在实践中如何调整一般性服务支持的支出方向或扩大其规模，需要考虑到以下情况：农业粮食体系中的部分行为主体面临较大的生产力缺口，特别是女性，她们往往缺乏对土地和信贷等生产性资源及生计资产的获取途径和控制权，可获得的农业推广及其他服务和农村基础设施也不足。236
低收入国家、或许还有一些中等偏下收入国家的政策制定者面临一项关键挑战，不仅是在调整粮食和农业支持的用途方面达成妥协，以实现与降低营养食物成本密切相关的若干包容性农业转型目标。考虑到这些国家的预算较少，政府还必须调动大量资金，以加强提供下列服务：（1）一般性服务支持，必须优先考虑这一服务，以有效弥补在以可持续、包容的的方式生产营养食物方面的生产力缺口；（2）向消费者发放财政补贴，提升其负担能力。在此方面，国际公共投资支持（例如，国际金融组织、区域性开发银行、全球农业和粮食安全计划等提供的支持）对于顺利过渡到较高的一般性服务支持水平将起到关键作用，特别是在低收入国家。
