距离实现消除饥饿、粮食不安全和一切形式的营养不良目标（可持续发展目标具体目标2.1和2.2）还有八年时间，然而全世界却正在背道而驰。正如本报告所示，2021年粮食不安全状况进一步恶化；对照2030年全球营养目标，唯一的进展是六个月以下婴儿纯母乳喂养和儿童发育迟缓，而女性贫血和成人肥胖反呈倒退趋势。为防止营养不良问题加剧，保障食物权，每个人都应当获得健康膳食，但最新估计数据表明，全球范围内约31亿人无力负担健康膳食。
COVID-19疫情余波未消，仍制约着2030年实现可持续发展目标2的进展。2021年，各国经济恢复情况不一，在疫情中受到最大影响的群体收入损失仍未恢复，不平等现象愈演愈烈，已经勉力维持温饱的家庭粮食安全状况恶化。去年，疫情导致供应链受阻，运输成本飞涨，加之其他干扰因素，推动粮价不断走高。此外，全球两个最大的农产品和主粮谷物生产国 — 俄罗斯与乌克兰之间的战争也给供应链带来压力，进一步影响着全球谷物、肥料和能源价格，导致供给短缺，进一步推高粮价。除此之外，极端天气事件发生的频率和强度都在不断提高，也成为了供应链的重要干扰因素，在低收入国家尤其如此。
粮食不安全和营养不良的主要影响因素不断强化 — 冲突、极端天气、经济冲击，伴随着不平等状况的加剧 — 这些因素往往相互交织，不断侵蚀着人们能够获取的食物的数量和质量；另一方面，很多国家财政吃紧，政府在减缓这些因素影响方面难度越来越大。
之前两期报告强调，为了到2030年实现可持续发展目标2中诸多具体目标，必须推动农业粮食体系转型，确保以可持续、包容的方式提供成本更低的、安全营养的食物，让所有人负担得起健康膳食。本报告指出，健康膳食必须降低成本，要让人们买得起；这意味着，既要扩大构成健康膳食的营养安全食物的供应，又要促进人们转而消费此种食物。从政策和宣传的角度来看，这也意味着健康膳食的可负担性要高于不健康膳食。这方面有若干切入点，但在当前背景下 — 经济衰退，家庭收入减少（至少对于20%收入最低的人群而言），税收收入不稳，通胀压力增加 — 很多国家，特别是中等收入和低收入国家，都无法大力投资建设农业粮食体系，促进经济恢复，提升居民的粮食安全和营养水平。
因此，农业粮食体系的转型方案必须审慎考虑，目的是让有限的资源得到最具成本效果、最为高效的利用，让所有人负担得起健康膳食。在当前的衰退背景下，公共支出和投资尤为重要，因为很多私营投资者（包括农业粮食体系行为体）更加趋避风险，而农业粮食体系从货币回报的角度来看，通常风险更高、回报更低，短期更是如此。为此，政府必须借助公共政策支持提供可负担的健康膳食，为私营投资营造更加有利的环境，加快恢复居民的粮食安全和营养水平。
调整政策支持，以可持续、包容的方式提高健康膳食的可负担性
在此背景下，调整公共预算和价格激励更加紧迫，也更为必要；此举必须成为首要措施，即便有能力增加预算的国家也是如此。公共预算的分配可以更具成本效益、更高效，以支持实现各项发展目标，包括降低健康膳食的成本，从而以可持续、包容的方式使健康膳食更易于负担，确保不让任何人掉队a。为此，很多国家可以对照这些目标调整粮食和农业政策，同时确保落实其他的农业粮食体系政策以及其他部门（例如卫生、社会保护和环境部门）的补充政策，创造与此目标相符的激励机制（见插文1，调整以及粮食和农业政策支持的定义）。
插文1调整以及农业和粮食政策支持的定义
根据联合国粮食及农业组织（粮农组织）、联合国开发计划署（开发计划署）与联合国环境计划署（环境署）（2021年）1近期发布的一份联合报告，调整政策支持是指减少低效、不可持续及/或不平等的措施，替换为与之相反的支持措施。换言之，不是取消支持，而是调整支持。因此，调整一直蕴含着改革*。
在本报告中，粮食和农业政策支持是指政府对着这些部门所有形式的财政支持，或直接或间接影响整个食品价值链上食品和农产品生产与贸易的政府政策。
- 农业政策支持通常包括直接或间接影响农场交货价格或利润率，或面向农民提供货币转移，或在有益于农业部门的一般性服务和公共产品**上安排公共支出和投资的各类措施。例如，农业政策支持可以是价格激励（或抑制）（主要为边境措施和国内价格干预），这种措施相当于由消费者和纳税人向农民转移支付（或反之）。
- 粮食政策支持通常范围更宽，包括粮食生产、加工、分配、购买和提供，以及如何设计政策确保人类健康和营养需要。农业政策支持方面有些全球可比数据，但很遗憾，粮食支持方面的全球可比数据十分有限。
政府运用政策创造激励和/或抑制，引导农业粮食体系行为主题、人群和农业食品部门结果向好发展。***政府也受到其他国家政策影响，因此产生影响的不仅是各国自身的政策。
由于本报告主题为调整粮食和农业政策，因此在文中使用“农业粮食体系”取代了之前几版中“粮食体系”的表述。这是因为，“农业粮食体系”在推动粮食体系可持续包容性转型语境下使用得越来越多，定义也更加宽泛 — 包括农业体系和粮食体系，同时着眼于粮食和非粮农产品，有着明显的交叠。****
遗憾的是，粮食和农业政策支持中少有明确着眼于同步、连贯实现粮食安全和营养方方面面的所有目标以及环境目标。此外，绝大多数政策支持措施的设计和实施都是各自为政，目的十分明确，但却没有考虑可能在其他方面产生的非预期影响。
因此，在当前政策的影响下，现代农业粮食体系中健康膳食的成本是仅通过主食谷物满足膳食能量需求的膳食成本的5倍。3这些政策还刺激了高能量密度、低营养价值的低价食物消费量增多。不健康膳食的健康代价很高 — 每年与死亡和非传染性疾病关联的膳食相关健康成本预计到2030年将超过1.3万亿美元。3同时，农业粮食体系已经成为全球温室气体排放的重要来源，给土地、水资源和其他自然资源系统带来的压力不断增加。到2030年，当前农业粮食体系及其膳食模式相关温室气体排放带来的膳食相关社会成本每年预计会超过1.7万亿美元。若转向基于植物的膳食模式，到2030年温室气体排放的社会成本将减少41%-74%。3
农业和粮食政策支持历史悠久，多数目的是提高农业生产率，尤其是主粮谷物，保护农业收入及/或确保国家粮食安全。4以往，国家粮食安全政策的设计是为了确保国家粮食供应，尤其是谷物（如玉米、小麦或大米）。因此，全球农业粮食体系在通过低成本谷物提供膳食能量方面成效斐然。在全球各个国家和区域，绝大多数贫困人群都买得起谷物，能够满足日常的膳食能量需求；3但这不足以满意其他膳食需求，包括充足的宏量营养物和微量营养物，以及有助于预防一切形式的营养不良和膳食相关非传染性疾病的多种食物摄入。3平均而言，主食成本在健康膳食成本中的占比仅为15%。
当前实施的多数农业政策支持措施不符合推广健康膳食的国家目标，很多情况下甚至是削弱了粮食安全和营养结果，导致超重和肥胖问题以及膳食相关非传染性疾病问题加剧。例如，正如第3.1节所述，全球范围内糖或排放密集型商品（如牛肉、牛奶）受到的支持最多，尽管高糖摄入可能对健康有损，且由于畜牧业碳排放量大，也不利于气候变化适应和减缓。此种支持也对水果、蔬菜和豆类作物等营养食物的生产带来了（相对的）抑制作用。此类政策对于营养食物成本及健康膳食可负担性具体影响的实证数据非常有限。
此外，当前的粮食和农业政策支持很多情况下分配不均，尤其是某些支持与特定商品的产量标准挂钩，或以某些投入品的使用为条件，而这些标准或条件都是小农难以企及的。换言之，在缺乏自由开放竞争的条件下，很多当前的粮食和农业政策支持都会扭曲市场，尤其是附带挂钩条件的支持；此外，当前支持往往惠及能够满足要求（即特定产品产量、使用特定投入品等）的大型生产者。
因此，当前亟需反思公共支出的分配方式，调整粮食和农业政策。调整方案需仔细斟酌，不但要考虑农业生产（数量和多样性），也要考虑整个粮食供应链、食物环境，以及消费者行为。这种反思非常重要，因为正如2020年报告所述，驱动营养食物成本高企的因素遍布在整个农业粮食体系中。b此外，调整粮食和农业支持触发的各种权衡取舍也要仔细评估。例如，大米排放量大，除卡路里外提供的微量营养物很少，然而在全球范围内大米都获得了较大支持，是30多亿人的主粮（第3.1节）。环境可持续性考虑、营养结果以及健康膳食供应都应当纳入精心设计的大米支持调整策略。
这些考虑凸显了农业粮食体系方法对调整粮食和农业政策支持的重要意义（图1）。这种方法需要考虑营养食物相对于高能量密度、低营养价值食物（通常定价较低）的政策、供应和成本，人们的收入水平，以及农业粮食体系的营养和环境影响。这些考虑意味着既要扩大构成健康膳食的营养食品的供应，又要降低营养食物的绝对成本，降低健康膳食的相对成本。转变当前粮食消费模式，消除饥饿和一切形式的营养不良，既需要政策实施，也需要宣传。
图1农业粮食体系方法对于调整粮食和农业政策支持不可或缺
健康膳食的可负担性不仅取决于构成健康膳食的营养食品的成本，也取决于健康膳食相对人群收入的成本，以及健康食品相对于高脂肪、高糖和/或高盐食品的成本，后一类食品可能销路更广，宣传更多。过去几期报告论述了削减贫困和不平等现象对于提高人民获取充足营养食物的能力至关重要，并提出了具体的政策建议。提高收入水平当然是经济发展的核心问题，但却超出了本年度报告的讨论范畴。本报告关注的重点是调整政策支持，降低健康膳食成本。在调整粮食和农业政策支持降低健康膳食成本的过程中，需要考虑不同政策组合对收入，包括农业收入的影响，以及由其触发的各种权衡取舍，这两方面都要细致考虑和处理。
同时，要认识到粮食和农业政策支持可能最终会形成适当的激励，在农业粮食体系中产生预期的影响，但其他领域的结果可能恰恰相反。因此，在过渡期以及从协同增效和权衡取舍的角度，要考虑农业粮食体系与其他部门（包括卫生和环境部门）的政策互补，以期实现政策协同，充分利用现有资源。
然而，粮食和农业政策支持的调整可能需要时间才能显现成效，降低营养食物成本，甚至可能引发短期粮食不安全和收入减少。换言之，这个过程中少不了权衡取舍。因此，可以需要配合社会保护等减缓措施来避免不利影响，尤其是变革期间最脆弱人群。在农业粮食体系内外调整粮食和农业政策支持，出台配套政策，要根据各国的结构特点进行不同的设计，包括收入水平、生产结构、自然资源禀赋、净贸易地位、粮食安全和营养状况以及政治经济考量。
调整现有粮食和农业政策支持是关键的第一步，本报告就此提供了实证和政策指导。但是，对很多国家而言，单靠这一项措施不足以确保所有人获得健康膳食；粮食和农业部门的投资要加大力度。实际上，某些国家在粮食和农业政策支持方面投入的公共资源有限，无需进行任何调整。此类国家要加大公共支出和私营投资的力度，包括通过混合融资模式。识别出这些国家是本报告的另一个重要贡献。
粮食和农业政策支持与营养食物成本之间的联系
调整粮食和农业政策支持，降低营养食物成本，让所有人负担得起健康膳食，将成为很多国家到2030年实现可持续发展目标2中诸多具体目标的重要途径，包括与可持续农业相关的具体目标，以及其他可持续发展目标。当前，全球近31亿人（第2.3节）无力负担最便宜的健康膳食，即便此种膳食对于良好健康与福祉不可或缺。因此，提高所有人对健康膳食的经济获取能力也会推动实现可持续发展目标3（良好健康与福祉），为营养食物创造更加公平的获取途径，强化健康、粮食安全和营养，推动实现可持续发展目标10（减少不平等）。此外，正如之前几期报告所示，转向健康膳食有助于减少温室气体排放；3因此，这些措施不但有利于人群健康，也有利于地球健康，成为双赢解决方案，推动实现可持续发展目标12（负责任消费和生产）和可持续发展目标13（气候行动）。
今年的报告首先介绍了世界各地粮食安全和营养状况的最新情况，包括对健康膳食成本和可负担性的最新估计（第2章）。报告随后深入探讨了“调整粮食和农业政策支持，提升健康膳食可负担性”这一主题，具体而言是降低营养食物相对于其他食品和民众收入的成本，从而帮助各国更高效、更有效地利用通常十分有限的公共资源。
首先，报告对目前世界各地主流粮食和农业政策支持措施进行了评估，以便更好地了解所涉资金的数额、获得支持最多的活动和行为主体（或相反，最不受鼓励的行为主体），以及这些支持措施推高营养食物相对成本和助长不健康膳食的途径（第3章）。然后，在分析和实证的基础上，本报告提出指导意见，说明哪些粮食和农业政策支持措施组合可以帮助降低营养食物成本，以及应如何管理由此产生的权衡取舍关系，以确保农业粮食体系不仅更高效，而且更可持续、更包容。最后，本报告仔细研究了农业粮食体系内外对调整支持措施十分重要的补充政策，以及阻碍或推动调整工作的政治经济因素和发展动态（第4章）。
