Aparte de formular políticas, legislación e inversiones de carácter general, los órganos decisorios deben dirigir sus esfuerzos al sector agrícola para apoyar la automatización de forma más directa. Los gobiernos pueden utilizar distintas políticas, legislación, inversiones y otras intervenciones para dirigirse al sector, especialmente a los pequeños productores, a fin de apoyar la adopción de tecnologías de automatización. Como ejemplo cabe citar las políticas de tenencia de la tierra, las inversiones en fomento de la capacidad, la legislación sobre garantía de calidad, la investigación aplicada y la financiación específica. El orden concreto de prioridades entre estas medidas depende en gran medida del contexto, incluido el nivel de desarrollo general de un país o región y las características agroclimáticas y topográficas de la agricultura. Las estrategias nacionales de automatización agrícola son necesarias para orientar medidas, políticas e inversiones más específicas. Esto resulta esencial en los ámbitos en los que la automatización es inexistente o se encuentra en una fase inicial. Estas estrategias nacionales deben basarse en encuestas y estudios de campo que tengan en cuenta las experiencias de los investigadores, productores agrícolas, proveedores de servicios y fabricantes. La introducción de maquinaria y equipo digital específicos por parte de los productores debe basarse en sus condiciones y necesidades, que varían dentro de los países y entre ellos. En África, donde la automatización de la agricultura es todavía limitada, los gobiernos se han unido para acelerar su adopción, reconociendo las ventajas de la revolución digital (véase el Recuadro 27).
Recuadro 27Estrategias nacionales para potenciar la adopción de instrumentos digitales en la agricultura africana
La Unión Africana y varios gobiernos de África están acelerando los esfuerzos encaminados a crear un entorno que permita el uso eficaz de los instrumentos digitales para transformar los sistemas agroalimentarios. Un paso clave reciente es la Estrategia de agricultura digital de la Unión Africana, dirigida por el Departamento de Economía Rural y Agricultura de la Comisión de la Unión Africana. Se trata de una continuación de la Estrategia de transformación digital para África (2020-2030), que aborda también la agricultura16. La Estrategia de agricultura digital, que aún no ha sido aprobada oficialmente, alienta a los gobiernos a aprovechar mejor el poder de la innovación digital para impulsar el rendimiento, la inclusión y la sostenibilidad de la agricultura y otros sectores rurales, lo que exige la aplicación de estrategias de agricultura digital y la utilización de la digitalización para reforzar los servicios de mecanización.
Además, Smart Africa, un organismo intergubernamental creado por los jefes de Estado y de Gobierno africanos, ha elaborado un plan sobre tecnología agrícola para África17, si bien, hace unos años, la FAO y la Unión Internacional de Telecomunicaciones ofrecieron a los gobiernos una guía para sus estrategias de agricultura digital18. A partir de estas distintas iniciativas, muchos ministerios de agricultura de África están diseñando nuevas políticas para aprovechar mejor las oportunidades que ofrece la digitalización.
En las siguientes secciones se presentan las posibles políticas, inversiones y legislación en las que pueden centrarse los gobiernos, teniendo en cuenta las condiciones y necesidades de los productores, a fin de aprovechar el potencial de las tecnologías de automatización y elaborar un estudio de viabilidad para el mayor número posible de productores.
Mejora del acceso a las tecnologías de automatización, especialmente para los pequeños productores
Como se señaló anteriormente, el funcionamiento de los mercados de crédito tiene importantes consecuencias en el acceso a la financiación para adoptar tecnologías costosas como la automatización. Para comprar maquinaria, los agricultores pueden utilizar sus ahorros, pero cuando estos son limitados, recurren al crédito. Los gobiernos pueden influir en este proceso a través de políticas crediticias dirigidas directamente a la automatización de la agricultura. La solución más habitual para financiar la automatización son los préstamos de inversión, aunque estos pueden quedar limitados por la falta de garantías o tener costos elevados. Otras posibles opciones incluyen las garantías otorgadas mediante contrato, los sistemas de garantía de préstamos, los préstamos colectivos de responsabilidad conjunta y el leasing o arrendamiento financiero. En el caso del arrendamiento financiero, pueden aplicarse diversos incentivos, como por ejemplo donaciones de contrapartida o la concesión de subsidios “inteligentes” (es decir, que no distorsionen los mercados)26. Este tipo de instrumentos se utilizan en algunos países asiáticos para mejorar el acceso de los agricultores al crédito13. Otras opciones con potencial para el futuro incluyen los acuerdos de financiación de la cadena de valor, el crédito cooperativo (como se ha visto en la India27) y los productos de ahorro y seguro, especialmente para el equipo de mayor tamaño26. Además de los productores y los proveedores de servicios, también los fabricantes locales y los talleres de mantenimiento y reparación pueden necesitar préstamos5, 22.
Los datos aportados por los 27 estudios de casos examinados en el Capítulo 3 muestran que cuando los productores agrícolas —especialmente los pequeños agricultores— carecen de capacidad financiera, los proveedores de servicios pueden buscar modelos de negocio alternativos para rentabilizar sus soluciones. En algunos casos, los servicios están vinculados al crédito, los seguros o los contratos agrícolas, como los acuerdos de agricultura por contrato que garantizan a los agricultores la compra de su cosecha por un precio y una cantidad predeterminados. Esto permite reducir los riesgos de producción, mejorar la capacidad de inversión y, en consecuencia, aumentar el rendimiento de los cultivos y la calidad de los productos. A falta de una normativa en materia de agricultura por contrato o cadenas de suministro que mejore la capacidad contractual de los pequeños productores, estos modelos de negocio pueden generar bloqueos tecnológicos (es decir, exigir a los agricultores que utilicen servicios específicos), o dependencias y asimetrías de poder no deseadas, con consecuencias socioeconómicas imprevistas. Estas soluciones también pueden coaccionar tanto a los agricultores como a los compradores y a los proveedores de servicios para que sigan determinadas pautas de comportamiento y prácticas agronómicas promovidas por los agentes con mayor poder de mercado. Al mismo tiempo, estas soluciones vinculan a los agricultores a un sistema cerrado y particular25. Disponer de servicios formales más organizados contribuye a reducir los riesgos de producción, pero también puede restringir las opciones del agricultor. Es necesario disponer de normas para proteger a los pequeños productores ante los contratos abusivos.
Otra esfera de políticas en la que los gobiernos pueden facilitar el acceso a la financiación es la tenencia de la tierra. La inseguridad en la tenencia de la tierra priva a los productores de incentivos para invertir en tecnologías agrícolas —y en sus explotaciones en general— porque les genera una gran incertidumbre sobre si podrán llegar a percibir beneficios de su inversión. Además, restringe el acceso al crédito, ya que los agricultores no pueden utilizar los títulos de propiedad como garantía. Esta situación es especialmente problemática cuando la inversión es costosa y tarda varios años en amortizarse, como en el caso de la maquinaria motorizada. Una mayor seguridad en la tenencia de la tierra facilita el acceso al crédito, especialmente para los pequeños productores, e incentiva la inversión en maquinaria. En Myanmar, por ejemplo, las reformas de la tenencia de la tierra han aumentado considerablemente la probabilidad de obtención de un préstamo bancario para comprar maquinaria agrícola23. Los agricultores pueden utilizar este crédito para adquirir insumos como fertilizantes y semillas mejoradas; las sinergias entre estos insumos y el uso de maquinaria y equipo digital contribuyen a aumentar la productividad y la eficiencia en el uso de los recursos. La concesión de créditos para la automatización debería quedar bajo la responsabilidad de los agentes del mercado y orientarse por criterios de viabilidad comercial. Las iniciativas públicas para financiar directamente la automatización de la agricultura han chocado a menudo con considerables problemas de gobernanza26, 28.
Las políticas comerciales pueden desempeñar un papel decisivo en el acceso a las tecnologías de automatización agrícola. El suministro de automatización agrícola puede verse afectado por los elevados derechos de importación, los largos procedimientos aduaneros y las barreras no arancelarias al comercio, como las medidas sanitarias. En Asia, la supresión de las restricciones a la importación ha contribuido notablemente a la mecanización13, mientras que, en África, la maquinaria está ahora exenta de derechos de importación en muchos países, aunque no en todos12, 13. En algunos países en los que la maquinaria está en gran parte exenta, las piezas de recambio suelen estar sujetas a elevados aranceles, lo que socava la sostenibilidad de la mecanización. La reducción de los derechos arancelarios aplicados a la maquinaria, el equipo digital y las piezas de recambio, junto con la mejora de los procedimientos aduaneros, puede contribuir a reducir los costos de transacción de las tecnologías de automatización y estimular su adopción. Los gobiernos deberían otorgar prioridad a las exenciones arancelarias y fiscales para la maquinaria y el equipo que mejor se adapten a las condiciones locales y aborden los principales desafíos relativos a los objetivos nacionales de mejora de la productividad, aumento de la sostenibilidad y mayor resiliencia.
Fomento de los conocimientos y las competencias
Los fabricantes, los propietarios, los operadores y los técnicos de maquinaria, así como los productores agrícolas, necesitan adquirir conocimientos y competencias sobre cómo crear, gestionar, operar, mantener y reparar equipo de automatización agrícola. El fomento de los conocimientos especializados suele ser deficiente, a pesar de su importancia para mantener la rentabilidad y la sostenibilidad de las tecnologías de automatización5. Un buen ejemplo de ello es Ghana, donde el 86 % de los tractores tienen averías frecuentes y duraderas debido al mantenimiento deficiente y a la escasez de operadores y mecánicos cualificados19. Las iniciativas públicas destinadas a crear conocimientos y competencias han desempeñado un papel fundamental a lo largo de la historia de la mecanización en todo el mundo20. Los centros de formación profesional, que combinan el aprendizaje teórico con el práctico, pueden ser especialmente adecuados para proporcionar los conocimientos y aptitudes necesarios. La capacitación también es esencial para las personas encargadas de supervisar la automatización digital. En Australia, el código de prácticas elaborado específicamente para los usuarios de máquinas con funciones autónomas hace mucho hincapié en cómo alertar a los supervisores y en cómo estos deben notificar los incidentes21.
El analfabetismo digital, así como la falta de competencias para supervisar, mantener y reparar las tecnologías de automatización, es otro de los principales obstáculos para la adopción de la automatización digital en todo el mundo, sobre todo en el caso de los pequeños productores (véase el Capítulo 3). El desarrollo del capital humano es fundamental, por lo que debe formularse un programa de fomento de la capacidad, que incluya inversiones para fomentar las competencias digitales. Este programa no solo debería dirigirse a los productores agrícolas, sino también a otros agentes de la cadena de valor agrícola, abarcando todas las etapas, desde el suministro de insumos y servicios hasta las fases posteriores (por ejemplo, la elaboración y la comercialización). Disponer de este programa es fundamental para apoyar la transición de los trabajadores de los puestos de trabajo poco cualificados a los de alta cualificación, y es especialmente importante para los jóvenes, a menudo considerados los principales impulsores de la transformación de la agricultura familiar hacia la automatización agrícola, ya que tienden a adoptar las nuevas tecnologías en mayor medida que sus padres. Por lo tanto, las políticas e inversiones de los gobiernos deben dirigirse a los jóvenes trabajadores rurales.
Inversión en investigación y desarrollo aplicados
Las tecnologías de automatización se ven impulsadas en gran medida por la investigación y el desarrollo privados. Los gobiernos pueden brindar apoyo general por medio de las instituciones pertinentes y llevar a cabo o financiar actividades de investigación sobre soluciones técnicas, agronómicas y económicas que fomenten una automatización sostenible y adaptada a las condiciones locales. El programa de investigación también debería incluir estudios sobre los efectos de soluciones específicas de agricultura de precisión en la rentabilidad, la sostenibilidad ambiental (en particular, las huellas de carbono, hídrica y energética), la seguridad laboral y la inclusión de las mujeres, los jóvenes y otros grupos vulnerables. Otro ámbito pertinente es el de los distintos tipos de agricultura practicada en entornos protegidos y controlados (por ejemplo, la agricultura vertical o los invernaderos), que no siempre son percibidos positivamente por los consumidores y los responsables de la formulación de políticas. También es fundamental desarrollar y validar modelos agronómicos específicos que ayuden a entender las respuestas de los cultivos a tecnologías concretas de la agricultura de precisión, como la TDV. Los gobiernos pueden apoyar los sistemas nacionales de investigación e innovación —privados o públicos— para adaptar y mejorar la maquinaria y el equipo digital existentes, adaptándolos a las necesidades de los productores a medida que evolucionan los sistemas agrícolas.
Es necesario investigar sobre el uso de macrodatos y macroanálisis agrícolas como un bien público capaz de ofrecer servicios de asesoramiento gratuitos a los pequeños productores. También se recomienda la investigación aplicada para estudiar la adaptación de las soluciones automatizadas a diferentes regiones, países, condiciones agroecológicas, orientaciones de producción y tipos de explotaciones (véase el Recuadro 28). Las ideas que han funcionado en un lugar tal vez no sean adecuadas en otros sitios. Para fomentar el desarrollo de una agricultura autónoma pertinente, los marcos de I+D deben promover la colaboración entre innovadores y agricultores a fin de diseñar las soluciones y ampliar su escala. Un ejemplo extraído del Reino Unido es un programa de Innovate UK llamado “Science and Technology into Practice” (Ciencia y tecnología en la práctica). El programa, que está financiado con fondos públicos, exige a los innovadores colaborar con los usuarios finales a lo largo del proyecto, celebrar actos de demostración, así como recabar las opiniones de los agricultores para actuar en consecuencia.
Recuadro 28Adaptación de la automatización digital a diversos contextos: datos extraídos de 27 estudios de casos
En los 27 estudios de casos del presente informe se muestra cómo adaptar la automatización digital a las necesidades locales en distintos sistemas de producción, países y tipos de explotaciones. Por ejemplo, con respecto a la producción de cultivos existen pruebas de que los países de ingresos bajos están desarrollando pequeña maquinaria automatizada; es el caso de los recolectores de hojas de té en Uganda, y las cosechadoras automatizadas de algodón (una actividad difícil de automatizar, como se menciona en el Capítulo 3) en la India y en el África occidental. Estas tecnologías están actualmente a disposición de los productores de mediana y gran escala, y se espera que su uso se extienda, gestionado por las organizaciones de productores por conducto de centros de contratación.
En la ganadería de precisión, los modelos de negocio y de servicio de los robots de ordeño ofrecen valiosas enseñanzas en cuanto a la aplicación de las tecnologías en distintos tipos de explotaciones. Mientras que en los países de ingresos altos los robots de ordeño son utilizados principalmente por las explotaciones de mediana y gran escala, existen otras tecnologías adaptadas a las explotaciones de interior de pequeña escala, así como a instalaciones para el pasto que permiten el libre movimiento de las vacas en países de ingresos medianos.
Por último, en lo que respecta a la agricultura en entornos controlados, los invernaderos son cada vez más comunes en los países de ingresos altos y medianos, donde existe un cierto nivel de automatización (por ejemplo, para el control del clima). Estas soluciones están apareciendo en países de todo el mundo (Arabia Saudita, Chile y México, entre otros). La agricultura controlada, y en particular los invernaderos, representan una importante oportunidad para la robótica con inteligencia artificial (IA).
FUENTE: Ceccarelli et al., 202225.
Un último ámbito de investigación es el de la nueva dinámica de poder en los países de ingresos bajos y medianos como consecuencia de la creciente dependencia de las tecnologías de digitalización y automatización. Es necesario comprender los intereses comerciales de los grandes actores en el desarrollo de las tecnologías y la prestación de servicios, y las posibles repercusiones en los pequeños productores, especialmente en lo que respecta a la concentración de poder, la redistribución de la tierra y la riqueza, y la pérdida o creación de conocimientos y competencias, así como las consecuencias para la mano de obra y el empleo.
Garantía de calidad y elaboración de normas de seguridad
La falta de mecanismos de garantía de la calidad mediante la realización de pruebas experimentales y la certificación de la maquinaria, el equipo y las piezas de repuesto puede perjudicar la adopción de diversas tecnologías de automatización agrícola, dado el aumento de la incertidumbre y los riesgos asociados a la compra13. Por ejemplo, en Ghana, una desgranadora de maíz de fabricación local acoplable a un tractor cuesta menos que una máquina similar de importación, pero resulta difícil evaluar la calidad antes de la compra debido a la falta de normas o sistemas de certificación. Por esta razón, muchos agricultores optan por las marcas extranjeras5. La realización de pruebas puede resultar demasiado costosa para los pequeños y medianos fabricantes que no disponen de líneas de montaje; es más, estos carecen de incentivos para realizar ensayos si los mercados locales no exigen una certificación oficial. No obstante, existen organizaciones públicas, comerciales o del tercer sector que pueden llevar a cabo pruebas para mitigar eficazmente las asimetrías de información, sin que por ello aumenten considerablemente los costos de la maquinaria. La existencia de un servicio público de validación que evalúe la eficiencia en función de los costos, la eficacia y la facilidad de uso de las tecnologías podría repercutir positivamente en su adopción. Asimismo, el fortalecimiento de las instituciones normativas puede fomentar la fabricación y el comercio de tecnologías de automatización22.
Los responsables de la formulación de políticas deben garantizar la seguridad de la automatización agrícola mediante un conjunto equilibrado de leyes y reglamentos. Estas normas deben abarcar todos los aspectos, ya sean positivos o negativos, y basarse en una consulta inclusiva, interactuando con todas las partes interesadas tanto antes como después de la aplicación de la normativa. En el Reino Unido, por ejemplo, el Gobierno ha restringido rigurosamente el uso de drones en la aplicación de insumos alegando motivos de seguridad, a pesar de los considerables beneficios que estos dispositivos aportan al medio ambiente y la seguridad humana. La legislación también exige la supervisión humana sobre el terreno del 100 % de las máquinas autónomas para que no causen accidentes. Existen estudios que indican que esta legislación anula los beneficios económicos del equipo autónomo para los pequeños y medianos productores y aumenta las economías de escala, con lo que su uso es rentable para las explotaciones más grandes únicamente24. Este tipo de conclusiones pueden dar lugar a una revisión de las políticas, siempre y cuando estas se hayan elaborado en un proceso transparente e inclusivo.
Los gobiernos deben adoptar marcos transparentes para garantizar la seguridad. Estos marcos deben incluir como elementos esenciales inspecciones para verificar el cumplimiento por parte de los usuarios; normas para brindar orientación, y mecanismos para permitir la autorregulación, por ejemplo, a través de sistemas de garantía (sistemas voluntarios que establecen normas de producción que abarcan la inocuidad de los alimentos, el bienestar animal y la protección del medio ambiente). Las normas pueden ser jurídicamente vinculantes o no. En Australia, se ha adoptado un código de prácticas para orientar el uso de máquinas autónomas en la agricultura21. Este código proporciona confianza tanto a los agricultores, para adoptar soluciones autónomas, como a los fabricantes, para ampliar la escala de las soluciones. Su objetivo es normalizar el enfoque de la automatización de la maquinaria. El código de buenas prácticas abarca varios ámbitos, entre ellos: controles generales de peligros y preparación para emergencias; transporte de vehículos entre los campos; requisitos de mantenimiento y reparación; gestión de emergencias, así como disposiciones legislativas y normas. En el Reino Unido se están llevando a cabo trabajos similares para los robots, en particular los utilizados en la agricultura9.
Aprovechamiento del potencial de las tecnologías de automatización agrícola de bajo costo
En los casos en que la inversión en maquinaria de gran tamaño no está justificada económicamente debido a limitaciones financieras, o porque la maquinaria no se adapta a las condiciones topográficas locales (por ejemplo, terrenos accidentados) o al tamaño de las explotaciones (por ejemplo, parcelas muy pequeñas y fragmentadas), la maquinaria pequeña puede aportar grandes beneficios a los productores de cultivos, especialmente a los que explotan pequeñas parcelas en zonas relativamente marginales. Entre estas máquinas y equipo se encuentran los tractores de dos ruedas o motocultivadores, las sembradoras de tambor, las rotativas de deshierbe y las escardadoras mecánicas29. Existen datos objetivos que demuestran las ventajas económicas derivadas de la introducción de maquinaria pequeña (véase el Recuadro 17). De hecho, estas sencillas tecnologías pueden contribuir a una considerable simplificación de las tareas más fatigosas, así como a un ahorro de tiempo y de insumos, lo que se traduce en una mejora de la productividad y en una mayor resiliencia gracias a la realización puntual de las labores. También son más respetuosas con el medio ambiente, ya que el consumo de combustible fósil para su funcionamiento es mínimo o inexistente, y muchas de ellas son adecuadas para métodos agroecológicos como los sistemas de cultivo de arroz y cría de peces y la alternancia de humectación y secado, en la que los agricultores aplican tecnologías de ahorro de agua para reducir el consumo de recursos hídricos en los campos de arroz sin que ello afecte el rendimiento de los cultivos. En algunos contextos, fomentan una mayor inclusión de las mujeres, que pueden quedar excluidas de la mecanización debido a costumbres culturales y tradiciones29, 30.
En la mayoría de los países de ingresos bajos y medianos se dispone de tecnologías como la IVR, los USSD o los SMS, además de los centros de llamadas, y, por tanto, estas son las soluciones más comunes, si no las únicas, para los pequeños productores, especialmente en el África subsahariana. Estas tecnologías permiten acceder a los servicios agrupados, ya que pueden llegar a los agricultores (independientemente de los dispositivos que estos utilicen y de sus conocimientos digitales), son de bajo costo y requieren poco mantenimiento. Los servicios agrupados suelen combinar varios subservicios (por ejemplo, suministro de información sobre los mercados, el clima y la meteorología, así como datos de seguimiento de las explotaciones en tiempo real), y también establecer vínculos entre los agentes. Estas tecnologías ofrecen la posibilidad de limitar las brechas digitales gracias a su gran accesibilidad. Son menos vulnerables a los fallos en la infraestructura, ya que requieren menos energía y una infraestructura de datos más sencilla en comparación con las tecnologías avanzadas basadas en datos, y son las más rentables. Sin embargo, es importante que las soluciones que se ofrezcan no solo respondan a las necesidades locales, sino que proporcionen un asesoramiento fiable25.
