Les résultats et discussions présentés dans les chapitres 2 et 3 de ce rapport soulignent la nécessité de transformer les systèmes agroalimentaires pour les rendre durables. Les résultats présentés au chapitre 2 montrent que les systèmes agroalimentaires font face à des coûts cachés importants qui diffèrent selon les contextes. Lorsque l’on tente de réduire ces coûts, des arbitrages se font jour. Les systèmes agroalimentaires doivent devenir durables sur le plan environnemental, mais aussi assurer la sécurité alimentaire et la nutrition pour tous, fournir des moyens d’existence aux agriculteurs et autres acteurs de la chaîne de valeur alimentaire, et encourager une transformation rurale inclusive67. Les décideurs doivent être capables de gérer finement les arbitrages que suppose ce triple défi et de comprendre comment les mesures adoptées dans un domaine peuvent se répercuter sur les résultats obtenus dans un autre.
Le chapitre 3 s’est arrêté sur la nécessité de mener des évaluations ciblées, en expliquant qu’elles devaient être rigoureuses sur le plan scientifique et inclusives sur le plan sociopolitique. Il a souligné que les décideurs devaient éviter de se focaliser sur une seule dimension mais privilégier une approche globale de l’élaboration des politiques, prenant en compte les interdépendances entre les dimensions économique, sociale et environnementale de la durabilité. Cela est essentiel pour exploiter les synergies potentielles et, ce faisant, limiter les arbitrages dans toute la mesure possible. Par exemple, une politique visant à encourager des modes d’alimentation plus sains en modifiant le niveau et la composition de la demande alimentaire peut entraîner une baisse ou une augmentation des émissions de GES, en fonction des aliments inclus dans les modes d’alimentation sains proposés. Pour garantir une alimentation saine tout en protégeant l’environnement, les politiques devraient viser les modes d’alimentation qui prennent en considération les questions de durabilité. Ces objectifs auront des répercussions sur les mesures à adopter pour gérer les arbitrages et concrétiser les objectifs de durabilité, tant pour la sécurité alimentaire et la nutrition que pour l’environnement67. De même, une politique dont l’objectif serait d’atténuer les pressions sur les ressources serait susceptible d’entraîner une baisse des rendements et, dans son sillage, une hausse des prix alimentaires qui pénaliserait les catégories les plus vulnérables2. En ce cas, les décideurs devront balayer tout le champ des politiques possibles pour éviter qu’un tel scénario ne se réalise. Les innovations et les technologies peuvent apporter des solutions permettant de réduire les pressions sur les ressources naturelles sans compromettre les rendements, mais dans d’autres cas, sans doute faudra-t-il recourir à des mesures de protection sociale pour atténuer les éventuelles pertes de revenus à court terme.
Marché aux fruits.
©Thomas Ulrich/Pixabay
Par ailleurs, avant de prendre des décisions au sujet des systèmes agroalimentaires, il est également important de reconnaître l’interdépendance des personnes, des animaux et de l’environnement, faute de quoi l’on peut s’exposer à des conséquences désastreuses, comme l’a récemment démontré la pandémie de covid-19. Pour cette raison, l’approche «Une seule santé» défendue par la FAO, l’OMS, l’Organisation mondiale de la santé animale (OMSA) et le PNUE préconise l’adoption d’une approche globale et systémique, qui reconnaisse les interdépendances entre la santé des populations, des animaux, des végétaux et de l’environnement68. Cette approche mobilise de multiples secteurs, disciplines et communautés à différents niveaux de la société pour promouvoir un avenir durable et sain, en s’appuyant sur la collaboration, la communication, la coordination et le renforcement des capacités. Sous réserve d’être soutenue par des cadres réglementaires appropriés, l’approche «Une seule santé» peut aider à la négociation des arbitrages et mettre au jour des solutions avantageuses pour tous.
Sur cette toile de fond, la présente section pose la question de savoir comment choisir entre plusieurs politiques et mettre en balance différents objectifs de politique, de façon à ce que les leviers de transformation déployés fonctionnent en synergie, et non les uns contre les autres.
La prise en compte des coûts cachés va-t-elle pousser les prix alimentaires à la hausse?
On se demande souvent si la prise en compte des coûts cachés des systèmes agroalimentaires va faire grimper les prix des aliments. Ce que nous pouvons répondre, c’est qu’une telle issue n’est pas inéluctable et que le résultat dépendra du coût caché considéré et des instruments utilisés. Une question plus générale est de savoir si les populations tireraient un avantage de la prise en compte des coûts cachés. Pour y répondre, il est utile d’établir des distinctions entre les différentes catégories de coûts cachés: les coûts cachés sociaux associés aux défaillances de la répartition, qui sont cause de pauvreté et de sous-alimentation; les coûts cachés environnementaux résultant des dommages liés aux externalités; et les coûts cachés sanitaires découlant de modes d’alimentation qui causent obésité et MNT. Les répercussions sur les revenus et sur le prix des aliments ne seront pas les mêmes selon la manière dont chacune de ces catégories sera traitée.
En abordant les coûts cachés sociaux sous l’angle des défaillances de la répartition, par exemple, on pourrait accroître la productivité dans le secteur de l’alimentation et de l’agriculture. La réduction de la pauvreté et de la sous-alimentation donnerait à une partie de la population les moyens d’être plus productive et pourrait ainsi conduire à une augmentation des disponibilités alimentaires. Cette hausse de la productivité pourrait faire baisser le prix des denrées alimentaires, ce qui globalement profiterait aux consommateurs. De telles interventions auront cependant un coût pour le contribuable. Il est donc important d’envisager des programmes de protection sociale et des investissements qui ciblent avec efficacité les segments de population qui ont le plus besoin d’aide.
En ce qui concerne les coûts cachés environnementaux, le résultat dépendra en grande partie des mesures adoptées et des catégories qui en supporteront le coût. Deux principes peuvent être appliqués pour remédier à ces externalités: le principe du pollueur-payeur, qui fait supporter les coûts liés à l’obtention des résultats souhaités aux acteurs qui sont à l’origine des externalités69; et le principe du bénéficiaire-payeur, qui fait supporter ces coûts aux bénéficiaires – généralement le public, mais aussi des groupes spécifiques particulièrement touchés par des activités auxquelles ils ne prennent pas part.
En vertu du principe du pollueur-payeur, ce sont les pollueurs qui assument les coûts qu’ils infligent aux autres, par exemple au travers de règlements imposant des pratiques agricoles moins nocives pour l’environnement, de prélèvements fiscaux ou de la création de marchés organisant le droit à polluer ou l’accès aux ressources, telles que la pêche. Parmi les exemples d’application de ce principe, citons les prélèvements et les taxes sur les pesticides et les engrais appliqués dans certains pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE); la mise en place de permis de pêche en Namibie, en Ouganda et en République-Unie de Tanzanie; les taxes sur les rejets de matières organiques en Colombie; et les redevances sur les eaux usées en Chine et en Malaisie70. Habituellement, de telles mesures entraînent une augmentation des coûts de production et par conséquent des prix alimentaires. Toutefois, si elles s’accompagnent d’initiatives de soutien aux agriculteurs pour leur permettre de réduire leurs coûts de production, par exemple des conseils pour améliorer leurs pratiques de gestion, les hausses de prix peuvent être évitées. La question du soutien aux agriculteurs est essentielle, car beaucoup de coûts cachés environnementaux peuvent être dus à des pratiques agricoles non durables, même si les avantages économiques privés procurés par les pratiques non durables sont répartis tout au long de la chaîne de valeur, jusqu’au consommateur. Par conséquent, s’il n’est pas complété par des conseils sur les moyens de limiter les coûts au point d’origine de l’externalité, le principe du pollueur-payeur sera soit absorbé plus en aval de la chaîne de valeur, soit répercuté sur les consommateurs sous forme de hausse des prix.
L’autre solution consiste à appliquer le principe du bénéficiaire-payeur, qui fait supporter la prise en charge des coûts réels des activités des systèmes agroalimentaires aux bénéficiaires. Ici, les politiques ne devraient pas entraîner d’augmentation des prix des produits alimentaires. Un exemple est celui de la rémunération des services environnementaux: le bénéficiaire rémunère les intervenants dont les activités peuvent nuire à l’environnement, pour qu’ils modifient leur comportement.
Parmi les dispositifs de rémunération des services environnementaux qui s’appliquent aux systèmes agroalimentaires, on peut citer ceux qui concernent la protection des bassins versants, la conservation de la biodiversité, le piégeage du carbone et les services à l’échelle du territoire. De même, les autorités publiques peuvent favoriser et même subventionner l’adoption de pratiques plus propres et moins polluantes, sans nécessairement lier celles-ci aux services environnementaux fournis. Par exemple, dans les pays de l’OCDE où la rémunération des services environnementaux est largement utilisée, les agriculteurs bénéficient d’abattements fiscaux au titre de l’investissement dans la réduction de la pollution et de subventions au titre des investissements dans des systèmes d’économie d’eau71.
Dans les pays à faible revenu et ceux à revenu intermédiaire, ces mécanismes sont moins couramment appliqués. Lorsqu’ils choisissent un instrument d’action pour réduire les coûts cachés, les pouvoirs publics doivent analyser soigneusement les conséquences de leur choix en termes de répartition. Ils doivent aussi être conscients du fait que les dispositifs fondés sur des subventions grèvent les ressources budgétaires, qui sont déjà limitées, et des objectifs en concurrence pourraient conduire à des arbitrages entre, par exemple, la dimension sociale et la dimension environnementale. Le choix entre les instruments sera déterminé par les répercussions sur le plan de l’équité lesquelles, à leur tour, dépendent d’une autre considération, à savoir qui sont les bénéficiaires. La priorité doit être donnée aux situations où il y a des synergies. Par exemple, si une politique ayant pour objectif d’atténuer les pressions sur les ressources permet, en parallèle, d’accroître la productivité agricole, la hausse des prix pourra être évitée67, 72.
Il est un ensemble de mesures qui combine le principe du pollueur-payeur et celui du bénéficiaire-payeur: la réorientation des subventions agricoles. La réorientation des subventions agricoles peu efficaces vers la protection et la remise en état des terres agricoles dégradées peut être une option plus utile pour les communautés locales et peut aider les pays à atteindre leurs objectifs en matière de climat, de biodiversité et de développement rural. Toutefois, il est difficile de savoir si les coûts de ces mesures sont supportés plutôt par les pollueurs actuels (qui perdent leurs subventions) ou par les bénéficiaires. Cela étant, les mesures de réorientation peuvent être conçues d’une manière qui ne pénalise pas les petits exploitants agricoles73. C’est le cas par exemple lorsque les objectifs sont guidés par les besoins locaux74, tiennent compte de la façon dont les incitations sont perçues et s’appuient sur la participation de toutes les parties concernées. Si elle est minutieusement conçue et correctement ciblée, une réorientation du soutien public à l’alimentation et à l’agriculture pourrait aussi permettre d’accroître la disponibilité d’aliments sains et de rendre ceux-ci plus abordables, en particulier les aliments qui sont écologiquement viables. Ce pourrait être un moyen efficace de s’attaquer aux coûts cachés associés à des modes d’alimentation qui nuisent à la santé, dont on a vu dans le présent rapport qu’ils sont considérables. Par exemple, actuellement, les graisses et les sucres assurent un apport énergétique pour un prix sur le marché très faible, ce qui est dû en partie aux subventions à la consommation pratiquées dans de nombreux pays à faible revenu ou à revenu intermédiaire, contribuant à l’épidémie grandissante d’obésité2.
Les évaluations ciblées fondées sur la CCC peuvent éclairer la conception des régimes de taxation et l’orienter vers des dispositifs qui modifient les prix relatifs des aliments en faveur d’options plus nutritives et plus durables. Si le régime fiscal est conçu de manière à promouvoir des modes d’alimentation sains et durables, le budget que les ménages consacrent à l’alimentation pourrait rester le même. En outre, sur le long terme, une amélioration de la santé publique, avec pour corolaire un accroissement de la productivité, pourrait aboutir à une augmentation du revenu des ménages. Dans ce cas, même si une alimentation plus saine pourrait être plus onéreuse, l’augmentation des revenus pourrait contribuer à compenser la dépense supplémentaire. Des études plus poussées seraient toutefois nécessaires pour bien comprendre le coût de la transition vers des régimes sains et durables et les effets distributifs de celle-ci.
La comptabilisation du coût complet au service de la gestion d’objectifs de politique multiples
Lorsque les politiques poursuivent plusieurs objectifs, ce qui est généralement le cas, des compromis peuvent s’avérer nécessaires. Toutefois, ces compromis peuvent être atténués dès lorsqu’il y a au moins autant d’instruments d’action que d’objectifs. C’est ce que l’on appelle parfois la règle de Tinbergen75. Il est donc souhaitable de prévoir un bouquet de mesures permettant de répondre à différents objectifs. Pour donner un exemple, si un pays cherche à reconstituer ses stocks de poissons mais aussi à lutter contre la pauvreté rurale, une mesure unique consistant à imposer une interdiction totale des captures risque d’entraîner une augmentation de la pauvreté dans les communautés de pêcheurs pratiquant une pêche artisanale. L’introduction d’une deuxième mesure, telle qu’une aide aux revenus ou la création de nouvelles possibilités d’emploi (ou une dispense d’interdiction pour les petits pêcheurs), permettrait en revanche d’atteindre les deux objectifs.
Lorsque l’actionnement des leviers est susceptible de produire des arbitrages défavorables à certaines parties prenantes, des mesures de protection sociale peuvent se révéler nécessaires, en particulier pour amortir les pertes de revenus à court terme ou les effets négatifs sur les moyens d’existence2. À cet égard, l’approche CCC – et l’analyse de scénarios en particulier (voir le chapitre 3) – offre un moyen de bien appréhender les liens d’interdépendance et d’évaluer les arbitrages. L’étude TEEBAgriFood sur le riz en Thaïlande (encadré 11) est un bon exemple en la matière. Dans cette étude, on a procédé à une analyse de scénarios pour mettre en évidence les synergies et les arbitrages potentiels associés à l’extension de la riziculture biologique en Thaïlande. Cette analyse a montré que la riziculture biologique générait des externalités positives sous la forme d’améliorations de la santé et de l’environnement, mais que ses rendements étaient légèrement inférieurs. L’étude en conclut que pour compenser la perte de revenus, il faudrait que le riz biologique soit vendu au moins 3,5 pour cent plus cher que le riz conventionnel – voire beaucoup plus que cela, dans la mesure où le niveau de déclin des rendements associé à la riziculture biologique reste entouré d’incertitude. Pour inciter les agriculteurs à passer à la production biologique, les subventions devraient également être réorientées et subordonnées à l’adoption de pratiques agricoles durables76.
En outre, les décideurs doivent apporter des réponses cohérentes. La CCC peut être utile à cet égard. Par exemple, les politiques peuvent être conçues de manière à encourager les initiatives qui soutiennent et maintiennent l’infrastructure écologique dont dépendent l’agriculture et les moyens d’existence ruraux, comme en Ouganda (encadré 23). Toutefois, ces mesures ne doivent pas être prises en vase clos, et il ne faut pas qu’en parallèle subsistent, voire soient renforcées, des initiatives non durables. En Ouganda, au moment même où le gouvernement investissait dans la remise en état des bassins versants, des forêts et des terres, les subventions aux engrais chimiques étaient augmentées.
ENCADRÉ 23AUGMENTATION DES FINANCEMENTS PUBLICS À L’APPUI DE LA GESTION DURABLE DES RESSOURCES NATURELLES – LE CAS DE L’OUGANDA
En Ouganda, l’agriculture et les moyens d’existence sont lourdement tributaires des ressources naturelles – des pâturages aux terres destinées aux cultures, en passant par les forêts et l’eau. Or, la croissance démographique, l’agriculture et l’utilisation d’énergie biomasse sont responsables d’une dégradation de plus en plus marquée de ces actifs précieux. Le secteur agricole est à la fois une cause et une victime de la dégradation des ressources naturelles. Si, d’un côté, ce secteur a été à l’origine de 85 pour cent de la dégradation des terres au cours des dernières décennies, de l’autre, la dégradation de l’environnement a entraîné des pertes de productivité considérables dans l’agriculture78.
Face à cette situation, le pays s’est engagé, à travers différentes initiatives, à préserver ces ressources naturelles et a revu à la hausse les dépenses publiques consacrées à la gestion durable des forêts, des terres et de l’environnement15. Entre 2008 et 2017, les dépenses publiques totales affectées aux forêts, aux terres et à l’environnement ont été multipliées par trois (voir la figure). Ce sont les dépenses pour les forêts qui ont le plus augmenté, principalement sous la forme d’octroi de fonds à l’Autorité forestière nationale, qui gère les réserves forestières centrales, y compris les forêts naturelles et les plantations commerciales78. Il est possible que cette hausse des dépenses ait contribué au recul du taux de déforestation constaté depuis 2017, qui, après avoir grimpé de 28 400 hectares (ha) en 2006 à 117 000 ha en 2017, a progressivement reflué à 49 000 ha en 202179. Des progrès tangibles ont également été accomplis sur le plan de la restauration, une évaluation approfondie du potentiel national de restauration réalisée en 2016 ayant conclu que 8 millions d’hectares de terres pouvaient être remis en état, principalement à des fins d’agroforesterie80.
FIGURE Dépenses publiques de l’Ouganda dans le domaine des forêts, des terres et de l’environnement, 2008-2017
![NOTES: Les dépenses consacrées aux forêts, aux terres et à l’environnement s’entendent ici comme les dépenses directement liées au secteur de l’alimentation et de l’agriculture au sens large, et comprennent les dépenses de divers ministères et organismes publics non spécialisés dans l’agriculture. SOURCE: D’après FAO. 2021. Uganda. Dans: MAFAP Monitoring and Analysing Food and Agricultural Policies. [Consulté le 27 juillet 2023]. https://www.fao.org/in-action/mafap/data/en](../img/CC7724FR_SOFA_box23.jpg)
SOURCE: D’après FAO. 2021. Uganda. Dans: MAFAP Monitoring and Analysing Food and Agricultural Policies. [Consulté le 27 juillet 2023]. https://www.fao.org/in-action/mafap/data/en
Malgré ces efforts en faveur de la durabilité, les dépenses de l’Ouganda pour les subventions aux intrants agricoles ont plus que doublé, atteignant un pic de 24 pour cent du total des dépenses agricoles en 201681. Cette hausse s’explique en partie par la volonté du gouvernement d’encourager la production d’aliments de base et l’exportation de produits tels que le café, le coton, le thé et le cacao, qui, à l’instar de la canne à sucre et du tabac, sont associés à des taux de déforestation plus élevés82.
Pour atteindre pleinement ses objectifs en matière de développement et de climat, l’Ouganda doit renforcer la cohérence de ses politiques, tant au sein des secteurs qu’entre eux. Des efforts sont actuellement menés pour améliorer la traçabilité et la certification des exportations ougandaises, de façon à éradiquer la déforestation dans les chaînes d’approvisionnement83, et la conception des projets s’attache de plus en plus à renforcer les synergies entre l’agriculture, les forêts et les ressources naturelles. C’est le cas par exemple du programme d’amélioration du revenu agricole et de conservation des forêts mis en œuvre par le Ministère de l’eau et de l’environnement, qui vise à améliorer les moyens d’existence par le biais de l’irrigation, du secteur agroalimentaire et de la gestion des ressources naturelles.
Des améliorations sont également nécessaires dans le domaine des systèmes d’alerte précoce et d’action rapide, qui sont importants pour atténuer les effets des catastrophes. Il est toutefois difficile d’évaluer le coût réel des activités d’intervention face aux catastrophes, car les pays touchés manquent de données fiables. Néanmoins, les évaluations menées avec le système Données en situations d’urgence (DIEM-Impact) de la FAO livrent des informations précises, dans de brefs délais, sur les impacts des aléas sur l’agriculture et les moyens d’existence agricoles, ainsi qu’une estimation des pertes et des dommages subis par le secteur de l’agriculture77. Prenant l’exemple de la recrudescence du criquet pèlerin en 2019-2021 dans la Corne de l’Afrique, qui a menacé la sécurité alimentaire déjà fragile de la région, l’encadré 9 souligne la nécessité d’intégrer les évaluations CCC dans la planification et la préparation des interventions en cas de catastrophe et de situation d’urgence. Cette approche permet de passer en revue les différentes options disponibles et les impacts qu’elles sont susceptibles de produire dans toutes les dimensions (environnementale, sociale, sanitaire et économique) avant qu’une menace ne se matérialise. De la sorte, elle peut améliorer la préparation aux menaces en orientant les investissements consacrés à la prévention des catastrophes vers des solutions plus durables, aptes à prévenir les pertes économiques sans compromettre l’environnement et la santé.
