Introducción
En marzo de 2020, la OMS declaró pandemia mundial la enfermedad por coronavirus (COVID-19). Desde entonces, el mundo se ha visto azotado por una enfermedad que ha acabado con la vida de millones de personas y ha hecho enfermar a decenas de millones1. En cuestión de semanas, la economía mundial sufrió una drástica contracción como resultado de las medidas de urgencia aplicadas para evitar la propagación del virus. Ello tuvo importantes consecuencias en sectores que dependen en gran medida del comercio, entre ellos la pesca y la acuicultura. A nivel regional, los órganos regionales de pesca (ORP) notificaron, entre otros efectos, una repercusión negativa en las actividades relacionadas con el seguimiento, el control y la vigilancia de las actividades pesqueras y la investigación y gestión en el ámbito de la pesca y la acuicultura. La mayoría de los países y regiones experimentó acusados descensos de la producción, el empleo y los precios en la pesca y la acuicultura. Se notificaron dificultades para adoptar decisiones y crear capacidad en relación con la ordenación pesquera como consecuencia del aplazamiento de reuniones, sesiones de capacitación y talleres presenciales (FAO, 2021o). China, los Estados Unidos de América, Europa y el Japón, los cuatro mercados principales de alimentos acuáticos2, se vieron gravemente afectados por la pandemia. El cierre de las fronteras, con las restricciones para viajar y las perturbaciones de las importaciones, afectó a los países en desarrollo que dependen de las exportaciones de productos acuáticos2 para obtener ingresos en divisas.
La FAO estima que 3 000 millones de personas no se pueden permitir una dieta saludable, cifra a la que se sumarían 1 000 millones más si una perturbación redujera sus ingresos un tercio (FAO, 2020a). De hecho, la pandemia ha supuesto importantes desafíos para los medios de vida, el empleo, la seguridad alimentaria y la nutrición. Las campañas de vacunación y las respuestas de políticas ante la COVID-19 permitieron la recuperación económica mundial en 2021 con un incremento de la producción, el comercio y el consumo de productos acuáticos (FAO, 2021p). Sigue en aumento el renovado interés por la cocina casera, los servicios de entrega de alimentos y los canales minoristas digitales impulsados por la COVID-19 (UNCTAD, 2022), aunque persiste la incertidumbre en cuanto a cómo se reorganizará el sector para adaptarse al mercado cambiante y encarar el futuro, dado el riesgo de nuevas variantes que exigirán ulteriores medidas de restrictivas.
Perturbación de la cadena de suministro y riesgos conexos
Toda la cadena de valor de la pesca y la acuicultura se vio gravemente perturbada a raíz de los confinamientos. Nunca antes había llegado con tanta velocidad una perturbación externa como el brote de COVID-19, cuyas repercusiones en el comportamiento de los consumidores y el comercio mundial no tenían precedentes. La pandemia ha revelado las fragilidades de los sistemas alimentarios acuáticos, tanto en lo que respecta a la demanda como en cuanto a la oferta (FAO y WorldFish, 2021). A corto plazo, en los países europeos se vendieron alimentos perecederos por debajo de los costos o se desecharon, mientras que, a medio plazo, la capacidad de reponer existencias se vio limitada debido a la reducción de la producción y la capacidad de transporte. Se produjo un cambio drástico en las ventas con el paso de los servicios alimentarios a los establecimientos minoristas, lo cual dio lugar a una oferta excesiva de productos de servicios alimentarios y una escasez en el ámbito minorista, algo que afectó posteriormente a los precios (Kent, 2021). En numerosos países, las restricciones de la movilidad perturbaron por completo la cadena de suministro de la pesca y la acuicultura, al menos durante los primeros meses de la pandemia antes de que se reconociera gradualmente el carácter esencial del sector y se pusieran en marcha iniciativas dirigidas a reflotar la industria. Las restricciones de movilidad supusieron que los insumos de producción esenciales, como los piensos y las semillas, no pudieran llegar a las explotaciones con regularidad. Los criadores de camarones y tilapias de América central vieron caer la demanda un 75 % en los mercados tanto locales como internacionales. Todo ello paralizó la industria, que experimentó excesos de existencias y unos costos de alimentación y congelación imprevistos con repercusiones económicas graves, y el cierre de algunas unidades de producción (OSPESCA y SICA, 2020).
Las repercusiones de la pandemia en los sistemas alimentarios acuáticos han variado en función de la especie, el mercado y la demanda de los consumidores, así como de la estructura de la mano de obra y la capacidad de adaptación tanto de los gobiernos como de la industria (Figura 67). En general, las cadenas de suministro con predominio de pequeñas y medianas empresas experimentaron especial vulnerabilidad a las restricciones relacionadas con la COVID-19 (FAO, 2021q). En África y en Asia meridional en particular, antes de la COVID-19 estas cadenas de suministro ya experimentaban limitaciones debidas a un almacenamiento frigorífico y una capacidad de elaboración insuficientes, a la infraestructura de transporte deficiente, a los mercados de insumos inconexos o a proveedores con una financiación insuficiente. Por el contrario, las cadenas de suministro integradas verticalmente a gran escala se han visto, en general, menos afectadas, pues es mayor su capacidad de controlar la entrega de insumos y de productos. El sector en pequeña escala con gran densidad de mano de obra fue vulnerable a las restricciones de movilidad, que afectaron a los trabajadores, y a las perturbaciones del suministro y transporte de insumos (IFPRI, 2021). En Asia meridional y sudoriental, las conclusiones preliminares de un estudio realizado por la FAO y la Organización Intergubernamental de Información y Asesoramiento Técnico para la Comercialización de Productos Pesqueros en la Región de Asia y el Pacífico (INFOFISH) mostraron que la pandemia de la COVID-19 y los confinamientos afectaron en gran medida a los pescadores y acuicultores en pequeña escala de muy distintos países. Las restricciones perturbaron las cadenas de suministro y los mercados, estorbaron las operaciones comerciales, afectaron al empleo, mantuvieron determinadas desigualdades, como, por ejemplo, la participación en función del género, y contribuyeron a la fluctuación de los ingresos de los hogares y a reducciones en la recaudación tributaria y la entrada de divisas de los gobiernos (FAO e INFOFISH, en prensa).
FIGURA 67EJEMPLOS DE PERTURBACIONES, ESTRATEGIAS DE ADAPTACIÓN Y MITIGACIÓN, Y ENSEÑANZAS EXTRAÍDAS DE LA CRISIS DE LA COVID-19
Los operadores y los mercados se van recuperando lentamente, pero los costos de flete en aumento, los nuevos procedimientos en las fronteras, la reducida disponibilidad de contenedores para transporte, las congestiones en los grandes puertos internacionales y el riesgo de nuevas variantes empañan las perspectivas a medio plazo (FAO, 2021p). En general, el sistema alimentario acuático ha logrado adaptarse y mantener los flujos de productos y la oferta, pero numerosas empresas han quebrado o se encuentran en situación precaria (FAO y WorldFish, 2021).
Trabajo, género y seguridad alimentaria
La pandemia ha repercutido en el trabajo, los ingresos y el poder adquisitivo conexo (FAO y WorldFish, 2021; y Béné et al., 2021). A nivel mundial, cuatro de cada cinco trabajadores han experimentado desempleo, de manera parcial o total, o han tenido que trabajar desde casa (Tooze, 2021). La pandemia ha agravado la falta de acceso a una alimentación adecuada que padecen millones de personas, lo cual convierte su seguridad alimentaria en un problema enorme y persistente. La vulnerabilidad a estas perturbaciones de los ingresos resulta especialmente preocupante en los países de ingresos bajos, donde llevar una dieta que satisfaga las necesidades energéticas básicas está fuera del alcance de muchas personas (FAO, 2021q).
Numerosos estudios coinciden en que las perturbaciones afectan de manera desproporcionada a las personas vulnerables y marginadas, y la pandemia de la COVID-19 no es una excepción3. Los hogares de bajos ingresos, los pequeños operadores, las mujeres, los lactantes y niños pequeños, las personas mayores, las personas con discapacidad, los pueblos indígenas, los refugiados, los migrantes, los desplazados y las minorías corren mayor riesgo de sufrir los efectos adversos de la pandemia a nivel mundial. Los pescadores y trabajadores de la pesca en pequeña escala que dependen de la migración estacional se han visto afectados por las prohibiciones de viajes y alojamiento (Sowman et al., 2021). Los cambios en las tripulaciones y el reducido acceso a los servicios costeros han afectado a los marineros, en particular a los trabajadores migrantes empleados en buques de pesca industriales de larga distancia (Vandergeest, Marschke y MacDonnell, 2021). Muchos trabajadores de los sectores de la elaboración, la captura y la comercialización han perdido sus puestos de trabajo (Alam et al., 2022). Además, trabajar a bordo de buques de pesca en la manipulación, el envasado y la elaboración tras la captura ha entrañado un mayor riesgo de transmisión del virus y brotes de COVID-19 entre los trabajadores debido al espacio reducido y a la humedad (IFPRI, 2021).
La representación relativamente elevada de mujeres en los sectores más afectados por los confinamientos se ha traducido en descensos del empleo más acusados entre las mujeres que entre los hombres (FAO y WorldFish, 2021). Yuan et al. (2022) investigaron la repercusión de los medios de vida de los hogares que forman parte de la cadena de valor de la acuicultura en China: los ingresos familiares descendieron de manera significativa debido a la reducción de los salarios y de los ingresos comerciales (por ejemplo, los ingresos de todos los productores de semillas de bagre se redujeron más del 50 %), y las familias del 30 % al 40 % de los acuicultores encuestados tuvieron dificultades financieras; asimismo, las mujeres soportaron una mayor carga relacionada con los cuidados y la educación de los hijos debido al cierre de las escuelas, y experimentaron presiones adicionales a efectos de mantener las condiciones de vida básicas de la familia. Las mujeres representan la mitad de la mano de obra si se consideran los sectores primario y secundario de la pesca y la acuicultura (FAO, 2020a). No obstante, se encuentran infravaloradas en el sector, a pesar de su función esencial a lo largo de la cadena de valor y en los medios de vida y la nutrición de los hogares. Además, el sector secundario, que se ha visto especialmente afectado por la pandemia, es el que congrega a la mayoría de las mujeres trabajadoras. Por otro lado, no se puede ignorar que las mujeres también se han perfilado como agentes del cambio y líderes en la respuesta ante la COVID-19 (FAO, 2020j, 2021r; y Misk y Gee, 2020). En muchos casos, la solidaridad ha servido de base al desarrollo de estrategias de emergencia por parte de las mujeres durante la crisis de la COVID-19, y estas han empleado sus aptitudes, conocimientos y redes para desarrollar soluciones innovadoras y apoyarse mutuamente (WorldFish, 2021). Como en todos los sectores a escala mundial, se precisan esfuerzos concertados en el sector de la pesca y la acuicultura para evitar que la pandemia anule los progresos alcanzados en materia de igualdad de género (Turquet y Koissy-Kpein, 2020). Para ello, resulta esencial formular estrategias apropiadas de mitigación sensibles a las cuestiones de género que aborden los aspectos económicos y sanitarios y aumenten la resiliencia de las personas que trabajan en la pesca y la acuicultura (FAO, 2020k).
Estrategias de adaptación
Ni el mundo ni el sector (a ninguna escala) estaban preparados para una perturbación de tanta trascendencia. Sin embargo, algunas empresas han logrado adaptarse con el tiempo e innovar. Algunas pequeñas empresas han podido adaptarse y sobrevivir utilizando plataformas de comercio electrónico y modificando sus actividades comerciales (Stoll et al., 2021; y Witteven, 2021). Organizaciones de pesca en pequeña escala de toda América Latina han adoptado enfoques innovadores para comercializar sus productos. Por ejemplo, han establecido puntos de venta temporales en lugares cercanos a zonas urbanas muy pobladas de Chile, el Perú, Panamá y Nicaragua, y los criadores en pequeña escala han adoptado el comercio electrónico y la entrega a domicilio para anunciar y vender sus productos. Las ventas directas han surgido como mercados nuevos y emergentes en respuesta al cierre de otros mercados. En Malasia, el intermediario de entrega de pescado en línea MyFishman.com ayudó a pequeñas y medianas empresas pesqueras y acuícolas a vender sus productos mediante suscripciones y servicios de entrega de pescado fresco, evitando así los mercados tradicionales de productos frescos y el contacto directo con los consumidores (IFPRI, 2021). Parece que algunos cambios perdurarán, y existen indicios de que la COVID-19 puede favorecer la consolidación del sector (Simeon, 2020).
En Asia meridional y sudoriental, los pescadores, acuicultores y operadores de empresas basadas en la pesca en pequeña escala respondieron de diversas formas en función del nivel de restricción establecido, el apoyo del Gobierno (o la falta del mismo) y su resiliencia e innovación propias. A grandes rasgos, sus empresas han experimentado un declive general. Sin embargo, se ha incrementado la resiliencia mediante la diversificación de los ingresos de los hogares o la sustitución de estos por otras actividades agrícolas, la optimización de los costos comerciales hasta situarlos en los mínimos necesarios y la adopción de la comercialización en línea y la entrega directa. Este cambio en el modus operandi de las empresas está impulsando nuevas oportunidades para que los pescadores, acuicultores y operadores de empresas basadas en la pesca en pequeña escala mantengan una relación más estrecha y directa con los clientes, lo cual les permite explorar nuevos mercados y productos (FAO e INFOFISH, en prensa).
Son ejemplos de estrategias de mitigación proporcionados por los ORP el incremento rápido de la adopción de instrumentos de seguimiento electrónico mejorados para las actividades de seguimiento, control y vigilancia, la elaboración de procedimientos especiales de embarque e inspección en embarcaciones de pesca, la adopción de reuniones virtuales, el establecimiento de procesos de adopción de decisiones en línea, la comercialización en línea de productos acuáticos y la prestación de apoyo para la transición de productos alimentarios acuáticos frescos a productos alimentarios acuáticos elaborados con valor añadido (FAO, 2021o). Países como China pusieron en marcha una plataforma nacional de oferta y demanda de pescado para vincular a los productores de las pesca y la acuicultura con los elaboradores y los compradores, lo cual racionalizó la conexión entre producción y demanda, dirigió la producción excedentaria a los congeladores y el almacenamiento frigorífico y facilitó el comercio nacional e internacional (Alam et al., 2022; FAO, 2021s).
Medidas de apoyo gubernamentales
Para contener las consecuencias económicas de los confinamientos y otras restricciones, el apoyo gubernamental a los hogares, las empresas y los mercados adquirió dimensiones que no se veían desde la Segunda Guerra Mundial. Los bancos centrales respondieron a lo que el Fondo Monetario Internacional denominó “crisis sin precedentes” con intervenciones nunca vistas para sostener la deuda pública y ayudar a los bancos (Tooze, 2021).
Las medidas adoptadas para abordar las repercusiones de la pandemia fueron diversas y complejas, lo cual refleja la complejidad de las cuestiones abordadas, el orden de prioridad, y la capacidad y los recursos de los países. Cabe mencionar medidas en materia de salud, de carácter social y económico y relacionadas con la educación y el medio ambiente. Según Love et al. (2021), las respuestas por parte de los actores e instituciones relacionados con los sistemas alimentarios acuáticos se centraron sobre todo en: i) proteger la salud pública, en particular la salud de los trabajadores del sector pesquero, ii) apoyar a las personas cuyas empresas, puestos de trabajo e ingresos se vieran afectados por perturbaciones relacionadas con la COVID-19, y iii) mantener el suministro de productos acuáticos a los consumidores.
El apoyo gubernamental en los países de América Latina osciló desde la disponibilidad de préstamos en condiciones favorables y sin intereses para operadores en pequeña escala, el alivio de impuestos y tasas de licencia y subvenciones a los combustibles hasta la suspensión temporal de las obligaciones crediticias. En el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, tomó forma de apoyo a los ingresos, mecanismos de conservación del puesto de trabajo, préstamos para la recuperación y aplazamiento del impuesto sobre la renta; también se adoptaron medidas de ámbito subestatal, como, por ejemplo, fondos para paliar las dificultades económicas de la pesca marítima en Escocia, apoyo a la industria pesquera en Irlanda del Norte y ayuda de organizaciones benéficas (por ejemplo, “The Seafarers’ Charity” [Organización Benéfica de Marineros]) (Patience, Motova y Cooper, 2021).
La investigación preliminar llevada a cabo en Asia meridional y sudoriental revela respuestas de los gobiernos tanto positivas como negativas. Los resultados del estudio apuntan, entre otras cosas, a la necesidad de adaptar y centrar la intervención gubernamental respaldada por reglamentos adecuados, mejoras en la participación de género, y el aumento de la educación y la sensibilización en relación con el potencial de los mercados digitales y las plataformas en línea, manteniendo al mismo tiempo una producción de calidad y satisfaciendo las necesidades de los consumidores. El sostenimiento de los medios de vida de los pescadores, acuicultores y operadores de empresas basadas en la pesca en pequeña escala requiere labores de concertación entre todas las partes interesadas (FAO e INFOFISH, en prensa).
No obstante, en la mayoría de los países, el apoyo se complicó debido a los limitados fondos públicos. Además, las respuestas monetarias y fiscales de apoyo a los grupos vulnerables tendrán importantes consecuencias en el endeudamiento, la capacidad para atender al servicio de la deuda y la sostenibilidad de la deuda en general. Por ejemplo, en el África subsahariana aumentó un 4,5 % la “deuda pandémica”, es decir, la deuda asumida más allá de las previsiones debido a la crisis de la COVID-19 (Heitzig, Aloysius Uche y Senbet, 2021). Ello podría tener graves repercusiones en la gobernanza y la gestión de los recursos acuáticos vivos.
Protección social
Las respuestas a la COVID-19 muestran que los países con sistemas de protección social establecidos en funcionamiento contaron con mayor flexibilidad y pudieron responder mediante la adaptación de programas de protección social al impacto de la pandemia (FAO, 2021g). Otros países no pudieron responder a las necesidades de las comunidades dependientes de los recursos acuáticos vivos, especialmente donde predominaba la actividad informal (FAO, 2020l). Numerosos trabajadores del sector pesquero y acuícola trabajan de manera informal sin cobertura de protección social; no están registrados en los sistemas de seguridad social obligatorios, perciben un salario inferior al mínimo legal y no cuentan con un contrato por escrito ni son autónomos. Se trata de pescadores en pequeña escala, trabajadores de la pesca migrantes, minorías étnicas, miembros de tripulaciones, recolectores y vendedores, especialmente mujeres, que han sido las más afectadas por la pandemia (FAO, 2021g).
Muchas personas que han perdido su trabajo también se han quedado sin acceso a apoyo a los ingresos. Numerosos países aplicaron nuevos sistemas, mientras que otros ampliaron los ya existentes, horizontal o verticalmente, mediante, por ejemplo, un aumento de la cobertura de los programas, la relajación de los requisitos de acceso, la ampliación de la duración del programa o la introducción de transferencias de efectivo extraordinarias. Las intervenciones más comunes dirigidas al sector de la pesca y la acuicultura fueron medidas temporales de asistencia social, desde sistemas de pagos únicos hasta programas de transferencia de efectivo incondicional con una duración de tres meses, además de transferencias de alimentos en especie. Sin embargo, también se proporcionó apoyo financiero mediante, por ejemplo, exenciones del pago de tasas y subvenciones a los insumos para cebos, hielo y combustible, así como para el suministro de semillas destinadas a la acuicultura y la construcción de granjas acuícolas; además, se ofreció apoyo técnico para generar puestos de trabajo y reconstruir el sector (FAO, 2021g).
Enseñanzas extraídas
La crisis de la COVID-19 es una crisis prolongada; sus efectos se revelan a medida que surgen nuevas variantes. Resulta esencial que prosigan el seguimiento, la evaluación y la documentación tanto de las repercusiones en el sector de la pesca y la acuicultura como de las respuestas de este a fin de fundamentar estrategias a corto, medio y largo plazo y estar preparados para nuevas olas.
Entre las enseñanzas adquiridas, la pandemia de la COVID-19 ha puesto de manifiesto la interconectividad de los mercados; la perturbación de uno o varios eslabones de la cadena de suministro de alimentos acuáticos puede tener repercusiones que abarquen los planos local, nacional e internacional. Las perturbaciones del mercado pueden acarrear riesgos de inflación (Kent, 2021). Los principales elementos para crear sistemas alimentarios acuáticos resilientes consisten en mejorar la elaboración, diversificar las fuentes de suministro y los mercados, gestionar la conectividad dotando de mayor solidez a la red de transporte de alimentos y la logística y permitir una combinación de proveedores diferentes y heterogéneos (FAO, 2021q).
Reconociendo que el sector de la pesca y la acuicultura resulta esencial y que forma parte integrante del sistema alimentario en numerosos países, es fundamental mantener el funcionamiento fluido de todos los puntos de las cadenas de suministro, lo cual favorece la seguridad alimentaria, los ingresos y el empleo, especialmente por lo que se refiere a los desafíos específicos a los que se enfrentan los grupos vulnerables, en particular las mujeres y los trabajadores migrantes (FAO y WorldFish, 2021).
La COVID-19 ha agravado las desigualdades que ya existían antes. La pesca y la acuicultura en pequeña escala, las pequeñas y medianas empresas, las mujeres y otros grupos vulnerables (por ejemplo, los trabajadores informales y migrantes) están cada vez más marginados y necesitados de protección adecuada.
La pandemia pone de manifiesto la necesidad de ampliar la cobertura de la protección social mediante un sistema nacional de protección social integral e inclusivo que responda a las perturbaciones y abarque debidamente el sector. Resultan esenciales la coordinación y la coherencia de las políticas entre una serie de ministerios competentes de ámbito nacional. Los programas de protección social deberían aplicar un enfoque de género a lo largo de las fases de diseño, aplicación y evaluación, debido a que pueden afectar a la dinámica de género. Los planes de protección social pueden mejorar la capacidad de adaptación de los hogares a las perturbaciones y reducir las estrategias de supervivencia negativas que perjudicarían a largo plazo sus medios de vida. La protección social puede contribuir a la mejora del bienestar y la ordenación pesquera.
Las medidas de apoyo económico aplicadas por los gobiernos dependen de los recursos y la capacidad disponibles. En la mayoría de los países en desarrollo, las respuestas económicas tienen importantes consecuencias para la deuda nacional en función del nivel de deuda anterior a la COVID-19, la capacidad de pago y la sostenibilidad de la deuda, lo cual podría tener repercusiones en la gobernanza y la gestión de los recursos acuáticos. Algunos expertos recomiendan revisar los mecanismos institucionales existentes para la reestructuración y la sostenibilidad de la deuda (Heitzig, Aloysius Uche y Senbet, 2021).
Según los estudios que surgen en relación con la COVID-19 y la adaptación al cambio climático, la pandemia repercute en los objetivos del Acuerdo de París consistentes en “aumentar la capacidad de adaptación”, “fortalecer la resiliencia” y “reducir la vulnerabilidad” al cambio climático, pues los países otorgan prioridad a la salud y a la recuperación económica (PNUMA, 2021). Resulta esencial integrar consideraciones sociales y ambientales (por ejemplo, la reducción de las emisiones de carbono y la resiliencia al cambio climático) en los planes de recuperación después de la COVID-19 mediante la inversión en actividades que apoyen la recuperación económica azul y creen capacidad de adaptación (PNUMA, 2021).
Asimismo, resulta esencial prepararse para múltiples riesgos conocidos o desconocidos. La COVID-19 se ha añadido a las diversas presiones existentes previamente (por ejemplo, los brotes de enfermedades del pescado y el marisco, los fenómenos meteorológicos extremos y las limitaciones financieras crónicas), y la gestión de la pesca y la acuicultura debe abordar estas presiones mediante enfoques de gestión integrada de riesgos4. El estudio de los tipos de medidas e intervenciones en general que han funcionado en diferentes contextos y cómo han cambiado los sistemas, así como la documentación tanto de las repercusiones a más largo plazo como de las enseñanzas que surgen podrían ayudar a crear una resiliencia específica ante la pandemia de la COVID-19 y una resiliencia general ante futuras perturbaciones o factores de perturbación (Love et al., 2021).
Un aspecto positivo es que la crisis ha acelerado la digitalización del sector, ha alentado el seguimiento electrónico y el cumplimiento en la pesca de captura, ha hecho avanzar en el uso de energías verdes y limpias, ha contribuido al desarrollo de los mercados locales, ha impulsado a los piscicultores a gestionar de manera más adecuada los factores de producción escasos, como los piensos, y ha puesto de relieve la importancia de la producción nacional.
