世界渔业和水产养殖状况 2022

目标和具体目标

离实现可持续发展目标只剩下不到十年时间，必须依据生态、经济、社会可持续性这三条底线加速转型采取行动。蓝色转型⁹为改进渔业管理带来巨大机遇：

• 确保平等获取资源、服务、基础设施、体面劳动、经济增长（可持续发展目标1、8、12、14）；
• 提供营养食物和生计机会，确保男女平等获取渔业资源，通过社会、经济、政治包容性，减少不平等现象（可持续发展目标2、5、10、14）；
• 可持续、高效利用内陆和海洋水生资源，推动负责任消费和生产（可持续发展目标12）。

为实现这些目标，渔业管理必须基于科学、因地制宜、基于包容透明跨学科政策、以公平的方式制定计划和行动。管理人员必须利用按照生物科学和社会科学参数确立的目标，并尽可能吸取当地知识来确定管理目标和规则，以便对数据进行收集、分析和评价，并对渔业管理的有效性进行监测。下面几节将讨论改善渔业所需的原则和转变，包括治理和政策改革、有效的管理协议、融入科技创新和强有力的社会保障系统。

加强治理和政策改革

国际社会已为可持续渔业确立了一个法律框架，承认该部门在粮食安全和营养、经济发展、环境保护以及人民福祉等方面发挥的重要作用。与之相关的基本国际文书是1982年通过的《联合国海洋法公约》，它为所有海上活动，包括海洋生物资源的养护和利用，确立了法律框架。

20世纪90年代初，国际社会提出了渔业和水产养殖管理的新方法，其中纳入了养护和环境、社会、经济等考量。在粮农组织主持下，已制订完成多份全球渔业管理文书。1995年通过的《负责任渔业行为守则》为水生生物资源的负责任、可持续管理和利用提供了详细的规定，同时给予生态系统和生物多样性以应有的尊重（粮农组织，2021c）。此份自愿性《守则》可能是继《联合国海洋法公约》之后被援引最多、最受关注、传播最广泛、被采用最多的全球性渔业文书。《守则》框架内共有四项负责任渔业管理国际行动计划和六项国际准则，此外还针对以下事项制定了具有法律约束力的两项粮农组织协定，即：1)公海船旗国责任（粮农组织《遵守协定》）；和2)港口国预防、制止和消除非法、不报告和不管制捕鱼的责任（《港口国措施协定》）。

2021年，粮农组织成员国呼吁粮农组织制定《转运自愿准则》，确保渔获的所有流动都能得到充分监管、监测和管控，预防非法、不报告和不管制捕鱼活动所得被洗白后流入供应链（插文14）。《准则》将建立在船旗国对实施法规负有首要责任的基础上。

粮农组织通过每两年开展一次的问卷调查，对《守则》及其相关文书的实施进展进行监测。从粮农组织各成员国的自主报告中可以看出《守则》各项主题的具体趋势，但由于每年填写问卷的成员数量各不相同，因此很难开展详细分析。虽然已经取得一定进展，但《守则》及其相关文书的有效实施仍因预算和人力有限、政策和法律框架不完善、科学研究成果和信息不足等因素而受阻，尤其对发展中国家而言。

全球性文书和规范性进程是否能够取得成功，要取决于各区域的努力，这些文书和进程必须在国家和区域层面得到适当的实施和付诸实践。《联合国鱼类种群协定》是《联合国海洋法公约》下的一项实施协定，其内容包含渔业管理原则，并侧重于区域渔业管理组织（RFMOs）和区域渔业咨询机构（RFABs）内部的区域性合作。以上两类机构被合称为区域渔业机构（RFBs）。区域渔业机构在渔业管理中发挥着核心作用，通过在全球和区域层面就技术事项开展合作，确保围绕各种跨部门问题采用统一方法。有些区域渔业机构是在粮农组织的宪章框架内成立的，对不在粮农组织宪章框架内成立的区域渔业组织，粮农组织也为其提供支持，包括通过区域渔业机构秘书处网络提供支持，该网络致力于推动合作、磋商和经验共享。粮农组织为这些进程和发展变化提供支持和开展监督，并协助部分区域渔业咨询机构开展战略重新定位。

当前联合国各成员国正在开展谈判，在《联合国海洋法公约》框架下制定一份新的约束性国际文书，从而对国家管辖范围以外的生物多样性进行养护和可持续利用。粮农组织就与自身职责相关的事项提供渔业信息和指导意见，而各区域渔业管理组织则在支持实施这些约束性国际文书方面发挥着关键作用，尤其是涉及基于区域的管理工具和环境评估工作。此外，世界贸易组织正在完成一项有关消除助长非法、不报告和不管制捕鱼、捕捞能力过剩、过度捕捞的某些类型渔业补贴的新国际约束性文书的最后起草工作，而各区域渔业机构预计将在实施方面发挥重要作用。此外，世界贸易组织第十二届部长会议上，通过了对渔业补贴的限制，特别针对捕捞过量种群和非法、不报告、不管制捕鱼。世界贸易组织为支持新规则实施而设立的渔业供资机制中，粮农组织将发挥贡献技术专业知识的特别作用。

当前，自然资源过度开发带来的挑战、持续存在的粮食不安全和贫困问题、不断变化的气候已促使国际社会进一步认识到区域性和国际性跨部门合作对于推动实现《2030年可持续发展议程》所设定各项目标的重要性。新冠疫情的暴发已再次证实这一点，同时再次证明跨部门合作在应对全球渔业治理相关挑战中发挥的核心作用。在粮农组织、生物多样性公约组织秘书处、联合国环境规划署、国际劳工组织、国际海事组织共同支持下，目前正在努力加强各区域海洋组织和区域渔业机构之间的跨部门合作，以强化它们在支持地方、国家、区域各层面实施工作方面的互补作用。这些组织应进一步加强相互之间的合作，包括通过有关非法、不报告和不管制捕鱼及相关事项的联合工作组开展合作。

加强管理和生产

生态系统考量

渔业生态系统方法由粮农组织渔业委员会于2003年采纳，作为指导渔业管理和发展的最主要框架，其中包含多项重要原则：

• 首先，所有类型的渔业都应该得到管理，为此，应对其进行评估。
• 其次，管理工作应谨慎，并根据每个渔业系统的具体特征因地制宜。
• 最后，渔业评估和管理工作都应该重视参与性，利用最佳现有知识，同时明确、均衡地涵盖渔业的生态、社会、环境各方面。

这些原则（同时有必要考虑生态系统多个组成部分的互动关系和相互依赖关系以及均衡生态、经济、社会效益）已经得到从事渔业管理工作的多数组织和论坛的广泛接受。然而，渔业生态系统方法的实施仍需要对渔业管理进行彻底改革，同时各区域和各国在考虑渔业的生态、社会、经济各方面时，也存在不均衡现象。

要按照渔业生态系统方法管理渔业，就必须确定一个生态系统中各相关组成要素以及它们之间的联系。做到这一点对于高度发达的大规模渔业而言并不困难，但对于缺乏数据、涉及多物种的渔业而言，尤其是小规模渔业，这是一项艰巨的工作。虽然渔业生态系统方法对信息的需求要远远大于“常规”渔业管理和评估，但新技能、新工具以及多学科方法能帮助我们开展完善的分析和管理。

管理成果可采用简单的指标（最好由利益相关方参与确定）加以衡量（插文15）。渔民和其他渔业相关方拥有大量知识和经验，能直接应用于渔业管理。负责任的实体应注重推动采用共管或公民科学等参与式合作方式和治理流程，以便通过开发相关方能力和减少冲突为相关方赋能，同时推动适应性管理。这是在一个不断变化的环境中实现（生态、社会、经济）可持续性的一种高效方式。

权属、权利和共管

渔业资源和水生生态系统可实现多重社会目标，有助于改善人类福祉，促进各利益相关方之间的平等，同时确保维持这些服务的系统不会受到不可逆转的破坏。渔业生态系统方法能促使明确、均衡地考虑到与渔业资源和水生生态系统相关的各种生态、社会、经济目标，要求各类利益相关方共同参与和共同管理，对各项目标和管理决策进行优先排序。

《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则》¹⁰和《粮食安全和扶贫背景下保障可持续小规模渔业自愿准则》¹¹（《小规模渔业准则》）为实现渔业生态系统方法的三条底线提供支持。两项自愿准则都有助于澄清谁应该参与目标设定和管理决策工作以及如何和何时参与，不仅仅局限于渔业部门，还涉及在同一环境中运作的各部门。如此一来，涉及水生生物资源的个人、团体、实体之间的相互关联和关系（利益网）就变得明晰，为开展建设性对话、合作和寻求共同解决方案开辟道路。

要合作，就势必需要做出权衡取舍，这意味着放弃某一部门的部分利益，以保障其他利益。但承认渔民及其社区对渔业及渔业相关资源拥有的权属以及获取权和使用权，有助于突出保障食物、收入、生计（包括捕鱼）等各种人类需求、更好地维持水生生态系统和提高产量之间的相互关系。

内陆渔业

内陆渔业所处的环境均为多用途环境，而且内陆渔业往往被视为次要活动，排在生活用水、工业、水力发电和农业等活动之后，这些活动都会涉及对水的取用、储存、污染，或破坏和干扰自然水生生态系统。在这种背景下管理内陆渔业就是一项挑战，因为渔业主管部门通常不会对渔业部门以外的活动开展监管，相关机构可能涉及负责水资源、农业、林业、卫生、环境、旅游和其他用水活动的主管部委。

因此，必须在不同层级开展不同规模的合作，而且必须相互关联。可在中央层级设立一个机构间安排，解决涉及国家利益的跨部门问题，如粮食和营养安全以及实现可持续发展目标。在地方层级，则由一个由农民、渔民、林业工人以及地方主管部门共同组成的水资源管理委员会负责决定采取哪些行动来监管地方水资源以及成本收益的公平分配。

这种多层级全局管理方式有助于发现跨部门大规模、长期性问题以及有效的解决方案。它能减少冲突，尤其是各渔业子部门之间以及渔业与其他部门之间的冲突，因为要减少冲突就需要清晰地说明内陆渔业对水资源和整个生态系统健康的作用以及背后的经济、环境、生态考量。渔业管理人员的作用就是代表这一部门从政府、捐助方、非政府组织以及私营部门那里争取支持和资金资源。

有效的监测和执行

指导负责任渔业管理的约束性和非约束性国际文书框架（见“加强治理和政策改革”）是否能够取得成功，取决于是否具备有效的监测、控制和监督以及有效的执行，强化国家层面机构间协调，增加信息交流。

要保障有效的监测、控制和监督，就需要营造遵守法规和严格执法的风气。为此，要进一步重视以下各项工作：落实监测、控制和监督计划和协议；定期开展能力建设和培训；利用风险分析¹²确定行动目标；共享有关监测、控制和监督以及执行的相关信息。需要协调行动，支持发展中国家加强本国的监测、控制和监督工作，同时通过粮农组织的全球能力发展门户网站实现协调（粮农组织，2021c）。

机构间合作和协调的必要性经常被忽视，尽管在国家层面不断发现这方面存在不足。应努力注重建立正规化机构间机制（粮农组织，即将出版），目的是：1)确定相关机构的职责和作用；2)确定整合后的资源、资产、信息情况；3)确定明晰的程序，促进低成本、高效率地落实指导负责任渔业管理的相关国际文书条款。

最后，虽然已认识到信息收集和交换工作对于有效的监测、控制和监督以及执行工作而言至关重要，但它依然常常被忽视。为了有效开展渔业管理，相关主管部门必须具备充足的信息来履行自身职责。但信息经常缺失，或信息的格式或涵盖时间段不符合要求。国际社会正在努力建立一个全球信息交换框架，消除因保密、数据专利权、数据安全、缺乏标准化、不及时等问题带来的障碍。目前主要的工作重点是开发国际性工具，如粮农组织全球渔船记录（粮农组织，2021e）和《港口国措施协定》全球信息交换系统（目前处于试点阶段），按要求升级或建立区域或国家系统，在这些系统与负责管理利用水生资源各部门的其他政府机构之间建立联系或协调好关系。

有助于改进渔业管理的最佳实践、创新和技术

技术进步对于监测、控制和监督养护和管理措施是否得到有效实施发挥着十分关键的作用。对于各国主管部门而言，从个人移动设备到卫星，尖端科技正变得越来越容易获取、成本越来越低，有助于在渔业管理方面迈出变革性的一大步。

捕捞技术方面的创新正在全球提升捕鱼船队的经济绩效和管理水平。然而，欧洲、北美和东亚的工业化和半工业化船队是最早采纳新技术的，而发展中国家的小规模渔业却在采纳创新技术方面行动缓慢。与捕捞船队和渔具相关的技术创新在《2020年世界渔业和水产养殖状况》（粮农组织，2020a）中做了介绍，最近相关信息又有了更新（Van Anrooy等，2021）。有助于改进渔业管理的创新技术不仅仅包括全球定位系统、船舶监测系统、自动识别系统、电子日志和电子监测，还包括有助于提高捕捞效率、减少捕鱼对环境的影响、加强海上安全、改善渔工在渔船上的劳动条件、提高水产品¹³质量的其他技术。

采用渔业管理创新技术面临的挑战包括从纸质方法转向数字工具和方法（插文16）、报告及时性、有助于加强小规模渔船监测的具有高成本效益比的解决方案、远洋渔船和转运活动。目前正在寻求应对这些挑战的解决方案，新冠疫情的暴发加速了这些解决方案的采用。

意识到面前的挑战后，已在现有技术的基础上开发出多种创新性解决方案，不仅重视对所有地点捕捞活动的准确信息进行汇总，还确保所有相关方均能及时获取信息。一些解决方案利用高精尖卫星提供图像和近乎于实时的船只移动和识别信息。另一些解决方案则利用远程电子监测工具，利用船载摄像设备，收集有关商业化捕捞活动的独立、准确信息。出于同样的目的，人们还开发出新的电子记录和报告系统设备，并在利用人工智能协助分析新技术产生的海量渔业相关数据方面取得进展。无人机的使用是一种创新性的低成本解决方案，有助于加强对渔业的管控和监督能力。最后，由于获得及时、相关的信息对于开展打击非法、不报告和不管制捕鱼的国际合作而言至关重要，因此全球信息共享工具，如粮农组织的全球记录和《港口国措施协定》的全球信息交换系统，正不断得到承认，被视为支持有效监测、控制和监督的重要工具。

改善生活：社会保护和体面劳动

社会保护和体面劳动已被多项国际文书¹⁴和粮农组织牵头组织的区域性磋商会列为优先重点事项。最近，粮农组织、国际海事组织和国际劳工组织已开始联手，通过执行国际标准¹⁵，推动渔业部门的安全和体面劳动，打造未来的渔业部门。然而，在国家层面，很多文书仍未得到充分采纳或落实。¹⁶渔业部门仍面临劳动法规执行不力、小规模渔业劳动者权利受到侵害、童工、难以获取社会保护等问题，包括缺乏有关渔工和社会登记的更新信息。

在《小规模渔业准则》第6条、专家建议、广泛磋商和关键利益相关方之间的政策对话基础上，粮农组织呼吁各成员国通过以下措施加强渔业部门中的社会保护和体面劳动：

• 落实联合国《有关工商企业与人权的指导原则》（联合国，2011），具体措施为制定国家行动计划，包括在人权受到侵害时提供补救措施，将其作为一条基本标准，用于预防、减轻、补救与工商企业相关的人权受侵问题；
• 批准和落实2017年国际劳工组织《渔业工作公约》（第188号），以便改善渔船上的劳动和生活条件，推动落实其他渔业相关协定；
• 鼓励就劳工法规和渔工职业技能开展相关培训和能力建设，帮助渔民建立和加强自身的专业组织和工会，推动他们在本部门内外的政治参与；
• 改善渔民（尤其是小规模渔业劳动者）和渔工相关信息和登记工作，确保在设计社会保护计划时将渔业部门纳入其中，并确保渔民能够从这些计划中获益；
• 确保渔业政策与社会保护政策及计划之间的连贯一致性；
• 考虑到非法、不报告和不管制捕鱼和缺乏体面劳动之间的明确关联，考虑开展协调行动和合作，让国家和区域层面相关行政部门和组织参与解决这些不足问题。

如果涉及体面劳动和人权的社会保护计划和渔业管理能够遵循渔业生态系统方法框架内的渔业管理措施，那么社会保护计划和渔业管理就能对资源养护和渔民生计保护起到积极的作用。例如，对巴西的禁渔期间失业保险计划Seguro Defeso的影响评价结果表明，家庭从计划中获益越多，儿童的上学率就越高，受益人的住房质量就越高，青年大批辍学或失业的比例就越低。结果还表明，该计划降低了人们寻找替代性就业机会的必要性，而且在一些社区，从保险计划中获益的渔民违反禁渔期规定的可能性也更低（粮农组织，即将出版，b）。

为缺乏数据和能力有限的区域提供渔业管理方面的支持

可持续的捕捞渔业是所有国家的共同目标，也是可持续发展目标14（保护和可持续利用海洋和海洋资源）的一项主要具体目标，但各国采取必要行动的能力却相去甚远。目前，发达国家和发展中国家之间在技术和制度能力上存在明显差距（Ye和Gutierrez, 2017），体现在渔业管理以下三个主要环节：1)数据信息的收集和处理；2)管理建议的评估和提出；3)管理措施的实施、监测和报告。

需要开展涵盖所有过程的能力发展活动。最重要的是，要根据财力、人力方面的局限性以及发展世界各地渔业所面临的复杂治理性挑战，采取因地制宜的方法。例如，采用主要针对发达国家的数据密集型复杂模型来确定渔获配额或船队能力的做法具有局限性，因为这对于世界各地多数渔业而言是不现实的，尤其是内陆渔业和小规模渔业（Hilborn等, 2020）。幸运的是，过去50年渔业管理能力的发展已经为我们提供了宝贵的经验，知道哪些过程对于提高各国开展有效渔业管理的能力最为重要（表15）。

表15 在数据和能力有限的背景下加强渔业管理能力所涉关键问题和解决方案

注：EAF为渔业生态系统方法。
资料来源：粮农组织。

几十年来，粮农组织一直积极支持各国加强自身的渔业管理能力，例如，就数据收集和抽样方法、在数据有限的前提下开展种群评估的方法、在渔业生态系统方法指导下设计管理计划、管理措施落实情况监测系统的实施等方面开展培训。这种支持还根据全球、区域性挑战以及受援国需求的变化不断演化，但仍需通过渔业管理、谈判技能、领导力和通信等方面的培训，为渔民和渔工组织提供更多支持，以确保成功开展共同管理（Gutierrez、Hilborn和Defeo, 2011）。此外，发展区域渔业机构的能力是一种极具成本效益的做法，有助于提升各国的技术和制度能力。

虽然单个项目或一次性干预措施能帮助各国提出短期解决方案，但能力发展计划应该着眼长期、持续性措施，以便促进必要知识的掌握，产生长期影响，实现有效管理。能力发展举措也面临其他外部障碍，如人员不稳定、政局动荡、资金短缺等。