Existen dos formas de examinar el costo de no abordar a tiempo el déficit de financiación para que el mundo tome la senda que permita alcanzar las metas 2.1 y 2.2 de los ODS. Aunque no es posible estimar este déficit de manera realista y por completo, los diferentes estudios examinados en la sección anterior indican que será del orden de billones de USD desde la actualidad hasta 2030. La primera forma de examinar el costo de no subsanar el déficit de financiación es calculando cuántos millones de personas, en 2030 y posteriormente, seguirán padeciendo hambre, inseguridad alimentaria y malnutrición y no podrán permitirse una dieta saludable, por no hablar de las repercusiones socioeconómicas y sanitarias a medio y a largo plazo de esta inseguridad alimentaria y malnutrición.
La segunda forma de examinar el precio de no actuar guarda relación con la ineficiencia, la desigualdad y la falta de sostenibilidad con que se desembolsa y asigna la financiación actual. En esta sección, también se hace referencia al costo de oportunidad de no aplicar y asignar con eficiencia fondos públicos que son importantes para la seguridad alimentaria y la nutrición.
No subsanando el déficit de financiación prevalecerán el hambre, la inseguridad alimentaria, la malnutrición y la vida poco saludable y el costo ascenderá a billones
En el Capítulo 2 se proporcionan datos objetivos descarnados sobre lo que supone una situación sin cambios por lo que se refiere al hambre, la inseguridad alimentaria y la malnutrición. Las previsiones indican que si continúan las tendencias pasadas millones de personas seguirán subalimentadas para 2030 (véase el Capítulo 2, Figura 3). Asimismo, en siete metas mundiales sobre nutrición los progresos serán menores de lo que se necesita para alcanzar las metas de 2030, y de hecho se prevé que la obesidad aumente en todas las regiones y en casi todos los grupos de edad (véase el Capítulo 2, Figura 8).
Las cantidades de financiación actuales son insuficientes para la cantidad y la calidad de los programas e intervenciones que se necesitan para erradicar la inseguridad alimentaria aguda y crónica, que está afectando a las personas más necesitadas de asistencia alimentaria. En estudios del PMA se muestra que no lograr financiar la asistencia que debe proporcionarse a estas personas tendrá consecuencias negativas no solo para ellas, sino también para las comunidades locales e incluso para los países donantes. A nivel individual, por ejemplo, las estimaciones demuestran que, por término medio, cada punto porcentual que se recorte en la asistencia alimentaria proporcionada por el PMA podría arrastrar a más de 400 000 personas adicionales a niveles de hambre de emergencia.36 Las microsimulaciones indican que reducir a la mitad el valor de las transferencias destinadas a cada beneficiario que sufre hambre aguda en países como el Afganistán, Haití, el Iraq y el Yemen podría arrastrar a 7 millones adicionales de personas a niveles de inseguridad alimentaria aguda de emergencia o más graves, cifra superior al valor de referencia de 2022, cifrado en 14 millones de personas.36
En ausencia de mayor financiación para ampliar los programas e intervenciones orientados a reducir el hambre, las personas adoptan estrategias de supervivencia negativas, pero las consecuencias de estas estrategias no se materializan necesariamente de inmediato. En el Informe mundial sobre las crisis alimentarias 202437 se señala que, para sobrevivir en el presente, las personas tienden a perjudicar su posible seguridad alimentaria y sus medios de vida futuros agotando o vendiendo sus activos productivos o recortando en educación, atención sanitaria u otras necesidades esenciales. Por esta razón, así como por las consecuencias en la salud a largo plazo de la hambruna, en varios estudios citados en el informe se calcula que la acción temprana ahorra dinero en comparación con la actuación tardía. En el informe se indica también que pueden producirse numerosas muertes antes de que una situación alcance los niveles de hambruna, que es a menudo el grado de inseguridad alimentaria aguda desencadenante de la ampliación de la asistencia.
En el caso de las comunidades locales, se tienen indicios de un riesgo elevado de que la asistencia insuficiente aumente las tensiones sociales, como los conflictos por la tierra y los recursos limitados, y contribuya a la desestabilización nacional y regional38 En situaciones prolongadas sin perspectivas de regreso, reasentamiento o una vida sostenible fuera de un campo de refugiados, se ha observado que los refugiados pueden correr mayor riesgo de convertirse en blanco de milicias y grupos extremistas y de ser reclutados por estos,39 lo cual, a su vez, alimenta el conflicto regional o incluso internacional y exacerba aún más la inseguridad alimentaria y la malnutrición.40 La inacción humanitaria también puede implicar la pérdida de oportunidades de facilitar la recuperación y la consolidación de la paz con posterioridad a un conflicto, lo cual abona el terreno a futuros éxodos, como se ha observado en algunos estudios.41, 42
En lo que respecta a los países donantes, la asistencia insuficiente puede tener un costo financiero más elevado que una asistencia suficiente, especialmente en el caso de la asistencia a personas desplazadas forzosamente, cuyas cifras se han disparado en los últimos años,43, 44 cuando llegan al Norte Global45 Según estimaciones preliminares de la AOD, los países miembros del Comité de Asistencia para el Desarrollo destinaron 31 000 millones de USD a costos relacionados con los refugiados aportados por donantes en 2023, cifra superior a los 25 900 millones de USD que los mismos países destinaron a ayuda humanitaria.46
Aunque existen urgencias a corto plazo que precisan financiación adicional, incluso con fines de ayuda humanitaria, no financiar las medidas que de una vez por todas abordarán los principales determinantes de la inseguridad alimentaria y la malnutrición dará lugar a un futuro todavía más sombrío en lo que respecta a la probabilidad de alcanzar las metas 2.1 y 2.2 de los ODS. Esta falta de actuación comportará costos sociales, económicos y ambientales más elevados.
En un estudio se ha constatado que el costo de la inacción frente al retraso en el crecimiento representa anualmente al menos 135 000 millones de USD (entre el 0,01 % y el 1,2 % del PIB nacional de varios países) en concepto de pérdidas de ventas, además de una pérdida mensual de ingresos por parte de los trabajadores del sector privado que va de 700 millones de USD en el Cercano Oriente y África del Norte a 16 500 millones de USD en Asia oriental y el Pacífico.47 La Comisión de la Unión Africana y el PMA han situado el costo de la desnutrición infantil (que incluye el costo para los sistemas sanitario y educativo y la pérdida de productividad) en 21 países africanos en 15 300 millones de USD al año en 2025, suponiendo que los esfuerzos por reducirla se mantuvieran en los niveles actuales.48
En la publicación World Obesity Atlas (Atlas Mundial de la Obesidad) de 2023,49 basada en otro estudio mundial,50 se estima que la repercusión económica mundial del sobrepeso y la obesidad se situará en 3,3 billones de USD en 2030 y 4,3 billones de USD en 2035 (en USD constantes de 2019). En algunos estudios también se ha estimado que, sin intervenciones adicionales, la obesidad en la infancia y la adolescencia comportaría pérdidas económicas en USD constantes de 2020 (debido a un mayor gasto en atención sanitaria y a una reducción de los ingresos y la productividad) por un valor aproximado de 1,84 billones de USD en México51 y 31,6 billones de USD en China52 durante los períodos 2026-2090 y 2025-2092, respectivamente.
Como se examina en el Capítulo 2, los países cada vez afrontan con más frecuencia múltiples desafíos simultáneos en materia de nutrición a raíz de la coexistencia de la desnutrición y el sobrepeso y la obesidad. La doble carga de la malnutrición tiene repercusiones económicas negativas graves en las personas y las poblaciones. Lo más preocupante es que en los países más pobres se están percibiendo niveles graves de esta doble carga. A diferencia de la década de 1990, cuando la doble carga de la malnutrición se observaba generalmente en el grupo de países de ingresos más altos entre los países de ingresos bajos, actualmente esta doble carga predomina en los países de ingresos bajos más pobres, especialmente en Asia meridional y oriental y en el África subsahariana. Es probable que ello repercuta en la capacidad de los países de abordar la malnutrición en todas sus formas. Las estimaciones sugieren que el costo total de la desnutrición, las carencias de micronutrientes y el sobrepeso para la economía mundial ronda los 3,5 billones de USD al año.33 Ante estos datos, tiene todo el sentido abordar las múltiples formas de la malnutrición. Si no se aceleran las medidas dirigidas a abordarlas de manera simultánea, los países acabarán haciendo frente a costos elevados en todo el espectro de enfermedades, especialmente en vista de las interrelaciones entre diversas formas de malnutrición en el transcurso vital y a lo largo de generaciones. En el Informe de la Nutrición Mundial 202134 se ofrecía una estimación actualizada de que los beneficios económicos totales que supone para la sociedad invertir en nutrición podían alcanzar los 5,7 billones de USD anuales para 2030 y los 10,5 billones anuales para 2050 (en USD constantes de 2021).34
Aunque algunas políticas y leyes transformadoras orientadas a lograr una producción más adecuada y sostenible pueden costar miles de millones de USD que tendrán que financiarse, el costo de no movilizar dicha financiación sería fácilmente de billones de USD. En The Global Consultation Report (El informe de consulta mundial), publicación de la Coalición para la Alimentación y el Uso del Suelo, se estimó que los sistemas alimentarios y de uso de las tierras actuales generaban a escala mundial costos de salud, nutrición y ambientales que ascendían a 12 billones de USD al año en precios de 2018 (de los cuales 2,7 billones de USD se debían a la obesidad y 1,8 billones de USD a la desnutrición), cifra que podría alcanzar los 16 billones de USD al año en 2050 si persistiesen las actuales tendencias de la malnutrición, el calentamiento global, la degradación de los ecosistemas y la pérdida de biodiversidad.53
En la edición de 2020 del presente informe figuraban datos objetivos en el sentido de que, con los actuales hábitos de consumo de alimentos, cabía prever que los costos sanitarios relacionados con la dieta (derivados de la mortalidad y las enfermedades no transmisibles) superaran los 1,3 billones de USD al año para 2030. Por otro lado, se estima que los costos sociales relacionados con la dieta derivados de las emisiones de gases de efecto invernadero asociadas con los hábitos alimentarios actuales superarán los 1,7 billones de USD al año para 2030.7 Datos objetivos semejantes de otro estudio muestran que, en ausencia de intervenciones, subsanar el déficit de financiación de quienes no pueden permitirse una dieta saludable costará 1,4 billones de USD al año para 2030. Las intervenciones recomendadas en este estudio reducirían esta cantidad a 428 000 millones de USD, pero se necesitarían fondos adicionales para llevarlas a cabo.35
En el informe de la FAO El estado mundial de la agricultura y la alimentación 202354 se observó que —con un alto grado de fiabilidad, empleando evaluaciones a nivel nacional de 154 países— los costos ocultos cuantificados a nivel mundial de los sistemas agroalimentarios ascendían a 10 billones de USD a paridad de poder adquisitivo (PPA) de 2020. Algo que resulta interesante es que en este estudio se observa que los costos ocultos cuantificados predominantes son los derivados de hábitos alimentarios que incrementan el riesgo de enfermedades y pueden conllevar una menor productividad laboral.54
Sin duda, estas conclusiones revelan la necesidad urgente de tener en cuenta estos costos ocultos al adoptar decisiones dirigidas a transformar los sistemas agroalimentarios antes de que el costo y la financiación necesaria para abordarlos quede completamente fuera del alcance de los gobiernos. Ello supone abordar los problemas derivados de los hábitos alimentarios poco saludables, para lo que será preciso dirigir financiación adicional considerable a políticas, leyes e intervenciones.
No mejorar la ejecución y la calidad del gasto también resultará costoso
Aunque se pase a disponer de mayor financiación para la seguridad alimentaria y la nutrición, se necesitan cambios y reformas para garantizar una mayor ejecución y calidad del gasto. Resulta difícil a los gobiernos de muchos países ejecutar los presupuestos que han financiado. En un estudio realizado por el programa de la FAO de seguimiento de las políticas agrícolas y alimentarias, se observa que en 13 países del África subsahariana el 21 % del presupuesto público en materia de alimentación y agricultura no se utilizó entre 2004 y 2018, lo cual socava las inversiones transformadoras. Además de las preocupaciones relacionadas con deficiencias en la gestión financiera pública, en este estudio se señala que la agricultura es una actividad estacional y que los fondos pueden desembolsarse en un momento o un período incorrectos. Asimismo, se indica que, en lo que respecta a los sueldos de los funcionarios públicos, que son más previsibles y más fáciles de aplicar que las inversiones, el porcentaje relativo de gasto público en el sector agrícola es mucho menor al correspondiente a otros sectores. La considerable dependencia de los fondos de donantes, que son más difíciles de aplicar, también contribuye a las bajas tasas de ejecución de los presupuestos agrícolas. No obstante, cabe señalar que las tasas de ejecución pueden variar en función del sector incluso dentro de las infraestructuras. En un estudio del Banco Mundial se observaron tasas de ejecución del 94 % en materia de carreteras en comparación con solo el 75 % en el sector de la energía,55 e incluso se pueden observar diferencias en las tasas de ejecución en un solo país a lo largo del tiempo, incluso en períodos de tiempo cortos, tal como se muestra en exámenes del gasto público en algunos países africanos.x
No obstante, puede que parte de la financiación disponible no se utilice de la forma más eficaz en función de los costos, equitativa o ecológicamente sostenible en los países de todos los grupos de ingresos. Se destinan miles de millones de USD a la financiación de algunas políticas y subvenciones públicas de diseño deficiente que distorsionan el comercio y que no solo se dirigen a los productores de manera poco equitativa, sino que también perjudican más que ayudan a los esfuerzos por lograr el ODS 2 y son la causa de algunos de los costos ocultos descritos anteriormente. En 2021, la FAO, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) estimaron que, de persistir las tendencias anteriores, el apoyo total a los productores agrícolas en los países de ingresos bajos, de ingresos medianos bajos y de ingresos medianos altos ascendería a 1,3 billones de USD en 2030; de esta cantidad, 1 billón de USD se destinaría a prestar apoyo a través de medidas fronterizas (principalmente aranceles y derechos de importación) y 276 000 millones de USD se emplearían para financiar subvenciones fiscales (para los insumos y la producción).57
Más allá de los miles de millones de USD asignados actualmente para apoyar la alimentación y la agricultura, también existe un importante costo de oportunidad derivado de no reorientar algunos de estos recursos para lograr resultados mejores para las personas, la economía y el planeta. Este costo de oportunidad puede ser importante en sí mismo para reducir el déficit de financiación y así cumplir las metas 2.1 y 2.2 de los ODS. En la edición de 2022 del presente informe2 se analizaron varias hipótesis de reorientación de una parte del apoyo a la alimentación y la agricultura a nivel mundial que suponía una media de casi 630 000 millones de USD al año entre 2013 y 2018. Se mostró que, en concreto, la reorientación de parte de este apoyo con vistas a incrementar la disponibilidad para el consumidor de alimentos nutritivos puede dar lugar al abaratamiento de las dietas saludables y al incremento de su asequibilidad, a nivel mundial y, en particular, en los países de ingresos medianos. Las hipótesis mostraron los posibles beneficios mundiales de esta reorientación en cuanto al crecimiento del PIB, la reducción de la pobreza y la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. En un estudio semejante realizado por el Banco Mundial y el Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias en 79 países (incluidos los Estados miembros de la OCDE) se constató que el grueso de las transferencias a los productores se proporciona a través de medidas que, según la OCDE, “pueden crear las mayores distorsiones”, y que estas ascendieron a 456 000 millones de USD al año entre 2016 y 2018. En este estudio se observa que, en una hipótesis en la que una parte del mencionado apoyo se reorientase para incrementar el gasto en innovaciones verdes, para 2040 los ingresos reales mundiales aumentarían un 1,6 %, mientras que la pobreza extrema mundial, el costo de una dieta saludable y las emisiones totales procedentes de la agricultura descenderían, respectivamente, un 1 %, un 18 % y un 40 % en comparación con una previsión sin cambios.58 No cabe duda de que la reorientación de una parte del apoyo mundial a la alimentación y la agricultura constituye una medida importante para mejorar los resultados en materia de seguridad alimentaria y nutrición, lo cual ayudaría a reducir la financiación necesaria para alcanzar las metas 2.1 y 2.2 de los ODS.
No obstante, en la práctica, los gobiernos de los países de ingresos bajos, aunque quizás también los de algunos países de ingresos medianos bajos, no prestan un apoyo importante a la alimentación y la agricultura debido a limitaciones fiscales. Por esta razón, en un nuevo estudio de la FAO elaborado para el presente informe se ha evaluado qué ocurriría si el limitado presupuesto asignado a los sectores de la agricultura y la ganadería se reasignara de manera óptima entre las medidas de apoyo (como subvenciones, inversiones y servicios) y los productos básicos sin cambiar el presupuesto actual en seis países del África subsahariana.59 Los resultados son asombrosos: la oportunidad de elevar la producción agroalimentaria, crear miles de empleos rurales no agrícolas en las zonas rurales y permitir a millones de personas salir de la pobreza y poder llevar una dieta saludable se perdería a no ser que los gobiernos nacionales optimizasen la manera en que asignan su presupuesto en los sectores agrícola y ganadero (Recuadro 11). Aprovechar esta oportunidad ayudará a estos países a reducir sus necesidades financieras para alcanzar las metas 2.1 y 2.2 de los ODS. Aunque optimizar las políticas resultará importante sobre todo en los países de ingresos bajos, aunque también en los países de ingresos medianos, existen datos objetivos que indican que la disminución del rendimiento marginal del gasto público adicional a lo largo del tiempo aumenta los costos marginales dirigidos al logro de los objetivos de desarrollo;27 por lo tanto, la optimización del gasto público debe ser una medida recurrente en la formulación de políticas.
RECUADRO 11COSTO DE OPORTUNIDAD DE NO REORIENTAR LAS ASIGNACIONES PRESUPUESTARIAS PARA LOS SECTORES DE LA AGRICULTURA Y LA GANADERÍA EN SEIS PAÍSES DEL ÁFRICA SUBSAHARIANA
En la edición de 2022 del presente informe2 se analizó una hipótesis de lo que sucedería si el gasto público destinado a diferentes medidas de apoyo (es decir, servicios de extensión, subvenciones a los fertilizantes, inversión en riego, inversión en mecanización, inversión en electrificación rural, inversión en carreteras rurales, investigación y desarrollo y subvenciones a las semillas) y productos básicos en los sectores de la agricultura y la ganadería se reasignara a la consecución de cuatro objetivos: ampliar al máximo el PIB agroalimentario, ampliar al máximo los empleos fuera de la explotación en las zonas rurales, reducir al mínimo la incidencia de la pobreza rural y reducir al mínimo el costo de la dieta saludable más asequible. La reasignación es óptima porque, dado un conjunto de preferencias, se obtiene el mejor resultado posible para los cuatro objetivos con sujeción a un conjunto de limitaciones económicas. Empleando un innovador instrumento de elaboración de modelización de optimización de las políticas con datos de Etiopía, esta hipótesis de optimización se comparó con una hipótesis sin cambios conforme a la cual el actual presupuesto siguiera asignándose como siempre a medidas de apoyo y productos básicos. Los resultados mostraron que la reasignación óptima del presupuesto en 2025 permitiría al Gobierno de Etiopía impulsar la producción agroalimentaria, crear miles de empleos fuera de las explotaciones en las zonas rurales, librar a miles de personas de la pobreza y conseguir que otros millones de etíopes pudieran permitirse una dieta saludable, todo ello sin ningún costo fiscal adicional.60
Para esta edición del informe, el análisis se ha actualizado para Etiopía y se ha ampliado a fin de incluir a Burkina Faso, Ghana, Mozambique, Nigeria y Uganda.59 Los posibles beneficios de optimizar las asignaciones presupuestarias no se estiman solo para 2025, sino también por acumulación hasta 2030.
Los resultados muestran que el presupuesto tendría que reasignarse de manera muy diferente en estos seis países para que ayudara de manera eficiente a los gobiernos a progresar en los cuatro objetivos (véase la Figura A), teniendo en cuenta las diferencias en materia de eficacia, cobertura y costo unitario de las distintas medidas de apoyo o intervenciones. Se observa que, por ejemplo, de 2025 a 2030 varios países tendrían que reducir el gasto medio en riego (Ghana, Etiopía, Nigeria y Uganda) o las subvenciones a las semillas (Burkina Faso y Ghana), mientras que otros países, o incluso los mismos países en algunos casos, tendrían que intensificar el gasto en subvenciones a las semillas (Etiopía y Mozambique), la mecanización (Burkina Faso, Ghana y Nigeria) o los servicios de extensión (Burkina Faso, Ghana, Nigeria y Uganda). Resulta interesante que, aunque en determinados países debería darse prioridad a los servicios de extensión, en otros esos servicios deberían ver disminuida al máximo su prioridad a costa de subvencionar un mayor número de insumos y construir más carreteras rurales (Mozambique). Cuanto mayores son las reasignaciones presupuestarias necesarias (por ejemplo, Burkina Faso y Nigeria), más lejos se encuentra el país de una asignación presupuestaria óptima. La reasignación entre productos básicos presenta incluso más variaciones entre los países, tal como se muestra en el estudio,59 pero no aquí en aras de la simplicidad.
Figura A Reasignación óptima del gasto público entre medidas de apoyo en los sectores de la agricultura y la ganadería para ampliar al máximo el PIB agroalimentario y el empleo fuera de las explotaciones en las zonas rurales, así como reducir al mínimo la pobreza rural y el costo de la dieta saludable más asequible, 2025-2030
FUENTE: Sánchez, M.V., Cicowiez, M., Pernechele, V. y Battaglia, L. (en prensa). The opportunity cost of not repurposing public expenditure in food and agriculture in sub-Saharan African countries – Background paper for The State of Food Security and Nutrition in the World 2024. Documento de trabajo de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.
Las reasignaciones presupuestarias óptimas, independientemente de su envergadura en cada país, pueden incrementar de manera significativa la rentabilidad de los recursos públicos. A nivel nacional, se lograrían importantes aumentos de la eficiencia en la producción agroalimentaria, se crearían miles de empleos fuera de las explotaciones en las zonas rurales, miles de personas saldrían de la pobreza y millones podrían permitirse por primera vez una dieta saludable (Cuadro A). Resulta importante que, aunque uno de los objetivos sea reducir al mínimo la pobreza rural, los beneficios en el conjunto de la economía irían más allá de las zonas rurales de modo que, como se explica en el estudio, también saldrían de la pobreza miles de personas de las zonas urbanas.59 Los beneficios se observarían de inmediato en 2025, el primer año de la optimización presupuestaria, pero también se acumularía una impresionante cantidad de beneficios a lo largo del tiempo hasta 2030, excepto en Uganda, donde las reasignaciones presupuestarias necesarias serían las más modestas, tratándose del país donde el actual presupuesto asignado a los sectores de la agricultura y la ganadería parece el más cercano a la asignación óptima. El PIB agroalimentario aumentaría un 8 % (Burkina Faso y Ghana) o incluso un 11 % (Nigeria) en 2030 en comparación con 2025. Sumando las cifras de los seis países, para 2030 se crearían casi 1 millón de empleos fuera de las explotaciones en las zonas rurales, se libraría de la pobreza a 2,8 millones de personas y otros 16 millones de personas podrían permitirse la dieta saludable más asequible, todo ello con el mismo presupuesto. Dicho de otro modo, no reorientar de manera óptima el presupuesto asignado a los sectores de la agricultura y la ganadería en estos seis países del África subsahariana tendría un costo considerable.
Cuadro A Posibles beneficios socioeconómicos de reasignar de manera óptima el gasto público entre las medidas de apoyo y los productos básicos en los sectores de la agricultura y la ganadería (variaciones con respecto a una hipótesis sin cambios)
FUENTE: Sánchez, M.V., Cicowiez, M., Pernechele, V. y Battaglia, L. (en prensa). The opportunity cost of not repurposing public expenditure in food and agriculture in sub-Saharan African countries – Background paper for The State of Food Security and Nutrition in the World 2024. Documento de trabajo de la División de Economía del Desarrollo Agrícola de la FAO. Roma, FAO.
