Существует два подхода к оценке издержек, которые возникнут, если проблема дефицита финансирования не будет своевременно решена и отставание от графика выполнения задач 2 и 1 ЦУР 2 не будет преодолено. Невозможно полностью оценить фактическую нехватку средств, но различные исследования, рассмотренные в предыдущем разделе, показывают, что за весь период с настоящего времени до 2030 года она составит триллионы долларов США. Итак, во-первых, чтобы узнать издержки, можно рассчитать, сколько миллионов людей к 2030 году и впоследствии продолжат голодать, страдать от отсутствия продовольственной безопасности и будут по прежнему лишены возможности позволить себе здоровый рацион; не менее важно оценить среднесрочные и долгосрочные последствия отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания в социально-экономической сфере и в области здравоохранения.
Во-вторых, можно выяснить, насколько неэффективно, неравномерно и неустойчиво расходуется и распределяется существующее финансирование. В этом разделе также рассматриваются вмененные издержки неэффективного освоения и распределения государственного финансирования, которое важно для решения проблем продовольственной безопасности и питания.
Сохранение дефицита финансирования приведет к росту масштабов таких проблем, как голод, отсутствие продовольственной безопасности, неполноценное питание и нездоровый образ жизни, и сопряженные с ними издержки будут исчисляться триллионами
В главе 2 наглядно показано, чем обернется сохранение текущего положения дел с голодом, отсутствием продовольственной безопасностью и неполноценным питанием. Прогнозы показывают, что, если не переломить тенденции, продолжающиеся с прошлых периодов, к 2030 году число голодающих в мире по-прежнему будет исчисляться миллионами (см. рисунок 3 в главе 2). Помимо этого, работа по достижению семи глобальных целей в области питания будет продвигаться медленнее, чем необходимо для выполнения задач на 2030 год, а масштабы ожирения во всех регионах и почти во всех возрастных группах даже возрастут (см. рисунок 8 в главе 2).
Выделяемого в настоящее время финансирования недостаточно для обеспечения необходимого количества и качества программ и мероприятий по искоренению тяжелого и хронического отсутствия продовольственной безопасности, от которого страдают группы населения, особенно нуждающиеся в продовольственной помощи. Как показывают исследования, проведенные Всемирной продовольственной программой (ВПП), отсутствие финансирования необходимой такому населению помощи будет иметь негативные последствия не только для отдельных людей, но и для местных сообществ, и даже для стран-доноров. Например, как показывают данные на уровне отдельного человека, каждый раз, когда поступающая от ВПП помощь сокращается на 1 процентный пункт, число лиц, находящихся в условиях катастрофических уровней голода, возрастает более чем на 400 000 человек36. Согласно результатам анализа с использованием микромоделей, двукратное сокращение объема трансфертов на каждого бенефициара, испытывающего тяжелый голод, в Афганистане, Гаити, Ираке и Йемене, может привести к увеличению числа лиц, сталкивающихся с катастрофическим или еще более тяжелыми уровнями отсутствия продовольственной безопасности, на 7 млн по сравнению с базовым показателем 2022 года (14 млн)36.
Население стран, где не увеличивается финансирование и, как следствие, не растет число программ и мероприятий по борьбе с голодом, вынуждено использовать негативные стратегии преодоления трудностей, но последствия этих стратегий не обязательно проявляются мгновенно. В Глобальном докладе о продовольственных кризисах – 202437 отмечается, что ради выживания в краткосрочной перспективе люди истощают или продают свои производственные активы или сокращают расходы на образование, здравоохранение и удовлетворение других основных потребностей, тем самым лишая себя средств к существованию и продовольственной безопасности в будущем. Как подтверждают приведенные в настоящем докладе данные исследований, в которых рассматривались последствия таких решений, а также долгосрочное воздействие массового голода на состояние здоровья, заблаговременные меры обходятся дешевле, чем запоздалые действия. В докладе также отмечается, что еще до наступления массового голода может погибнуть множество людей, поэтому решения о расширении масштабов помощи часто принимаются на стадии тяжелого отсутствия продовольственной безопасности.
Применительно к местным сообществам существует высокий риск того, что недостаточная помощь приведет к росту социальной напряженности, например, к конфликтам из-за земли и ограниченных ресурсов, и усугубит дестабилизацию на национальном и региональном уровнях38. В ситуациях затяжных кризисов, когда у беженцев нет перспектив возвращения, переселения на другую территорию или стабильной жизни за пределами лагеря, повышается риск нападения на них со стороны групп боевиков и экстремистов или их вербовки такими группами39, что в свою очередь провоцирует региональные и даже международные конфликты и также обостряет проблемы отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания40. Кроме того, из-за бездействия гуманитарных организаций могут упускаться возможности для содействия восстановлению и миростроительству в постконфликтный период, а значит, создаваться условия для оттока населения41, 42.
Предоставление недостаточного объема помощи может обходиться странам-донорам дороже, чем обеспечение ее в достаточных объемах. Такую закономерность можно, в частности, проследить на примере того, как оказывается помощь вынужденно перемещенным лицам, число которых в последние годы резко возросло43, 44, когда они попадают в страны глобального Севера45. Согласно предварительным оценкам ОПР, в 2023 году страны – члены Комитета содействия развитию выделили на покрытие расходов беженцев в странах-донорах 31 млрд долл. США – это больше суммы, выделенной теми же странами на гуманитарную помощь (25,9 млрд долл. США)46.
С одной стороны, необходимо наращивать объемы финансирования на выполнение экстренных краткосрочных задач, включая оказание гуманитарной помощи, но с другой, отказ от финансирования действий, способствующих окончательной ликвидации основных факторов отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания, сделает выполнение задач 1 и 2 ЦУР 2 еще менее вероятным, чем сейчас. Такое бездействие приведет к росту социальных, экономических и экологических издержек.
Одно из исследований показало, что при отсутствии действий по борьбе с отставанием в росте сокращается сбыт, что ведет к издержкам в объеме 135 млрд долл. США (0,01–1,2 процента национального ВВП), а работники предприятий частного сектора теряют от 700 млн долл. США (в странах Ближнего Востока и Северной Африки) до 16,5 млрд долл. США (в странах Восточной Азии и Тихоокеанского региона)47. По данным Комиссии Африканского союза и ВПП, если усилия по сокращению масштабов недостаточного питания детей останутся на прежнем уровне, издержки, которые в такой ситуации будет нести 21 страна Африки, в 2025 году составят 15,3 млрд долл. США (включая расходы на здравоохранение и образование, а также снижение производительности труда)48.
По данным доклада "Всемирный Атлас ожирения – 2023"49, полученным на основе другого глобального исследования50, убытки мировой экономики вследствие проблемы ожирения в 2030 году составят 3,3 трлн долл. США, а в 2035 году – 4,3 трлн долл. США (в постоянных долларах США 2019 года). Исследования также показали, что без дополнительных мер по борьбе с ожирением у детей и подростков экономика Мексики51 в период с 2026 по 2090 годы потеряет 1,84 трлн долл. США, а экономика Китая52 в период с 2025 по 2092 годы – 31,6 трлн долл. США в постоянных долларах США 2020 года, что будет обусловлено более высокими расходами на здравоохранение и снижением заработной платы и производительности труда.
Как отмечалось в главе 2, страны все чаще одновременно сталкиваются с разными проблемами в области питания, например, с недостаточным питанием, избыточной массой тела и ожирением. Двойное бремя неполноценного питания (ДБНП) серьезно ухудшает экономическое положение отдельных людей и населения в целом. Особое беспокойство вызывает повышение распространенности этой проблемы в беднейших странах мира. Если в 1990-хах ДБНП было типичной проблемой в странах с наиболее высоким уровнем дохода в группе СДНС, то в настоящее время с ним чаще всего сталкиваются СДНС с самым низким уровнем дохода, в частности страны Южной и Восточной Азии и Африки к югу от Сахары. Вероятно, такая ситуация осложнит борьбу стран с неполноценным питанием во всех его формах. По оценкам, все виды недостаточного питания, дефицит питательных микроэлементов и избыточная масса тела ежегодно обходятся мировой экономике в 3,5 трлн долл. США33. С учетом этой информации наиболее целесообразна одновременная борьба с разными формами неполноценного питания. Если не активизировать меры по их одновременной ликвидации, страны рискуют понести высокие издержки, особенно с учетом взаимосвязей между различными формами неполноценного питания в течение жизни человека и на межпоколенческом уровне. В Докладе по вопросам питания в мире – 202134 представлены обновленные данные, показывающие, что общая экономическая выгода общества от инвестиций в решение вопросов питания к 2030 году может достичь 5,7 трлн долл. США в год, а к 2050 году – 10,5 трлн долл. США в год (все суммы выражены в постоянных долларах США 2021 года)34.
Если затраты на осуществление стратегий, направленных на преобразования, и на изменение законов в целях повышения эффективности и устойчивости производства могут исчисляться миллиардами долларов США, то издержки, сопряженные с отказом от финансирования такой работы – уже в триллионах долларов США. Согласно Глобальному консультационному докладу Коалиции по вопросам продовольствия и землепользования, расходы разных стран мира в области здравоохранения, питания и охраны окружающей среды, обусловленные воздействием современных систем производства продовольствия и землепользования, составляют 12 трлн долл. США в год (по ценам 2018 года), из них 2,7 трлн долл. США составляют издержки, связанные с ожирением, а 1,8 трлн долл. США – издержки, связанные с недостаточным питанием, и при сохранении наблюдаемой динамики в области неполноценного питания, глобального потепления, деградации экосистем и утраты биоразнообразия к 2050 году эта сумма может вырасти до 16 трлн долл. США в год53.
Согласно данным, представленным в издании настоящего доклада за 2020 год, при сохранении современных моделей потребления продовольствия к 2030 году затраты систем здравоохранения на борьбу с неинфекционными заболеваниями и смертностью по причинам, связанным с питанием, превысят 1,3 трлн долл. США в год. Социальные издержки, такие как образующиеся вследствие современных моделей питания выбросы парниковых газов (ПГ), к 2030 году превысят 1,7 трлн долл. США в год7. Подобные выводы были сделаны и в рамках другого исследования: по его данным, в отсутствие мер к 2030 году затраты на ликвидацию неравенства доходов тех, кто не может позволить себе здоровый рацион, будут составлять 1,4 трлн долл. США в год. Мероприятия, рекомендованные в данном исследовании, позволят сократить эту сумму до 428 млрд долл. США, однако для их осуществления потребуется дополнительное финансирование35.
В докладе ФАО "Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства – 2023"54 было подсчитано с высокой степенью достоверности, что глобальные агропродовольственные системы несут скрытые издержки в объеме не менее 10 трлн долл. США (по ППС 2020 года); эти цифры были получены по результатам оценки выборки, в которую были включены 154 стран. В том же исследовании отмечено, что такие скрытые издержки главным образом обусловлены моделями питания, увеличивающими риск заболеваний и способствующими снижению производительности труда54.
Эти выводы, несомненно, свидетельствуют о настоятельной необходимости учитывать такие скрытые издержки при принятии решений о преобразовании агропродовольственных систем, пока правительства еще могут позволить себе затраты на их устранение и не утратили возможности доступа к соответствующему финансированию. Таким образом, необходимо решать проблемы нездоровых моделей питания, а значит, разрабатывать и осуществлять новые меры политики, законодательные акты и программы, для чего потребуются значительные дополнительные объемы финансирования.
Высокие издержки повлечет за собой и неспособность повысить эффективность исполнения бюджетов и качество расходования средств
Даже если на цели обеспечения продовольственной безопасности и питания будет выделяться больше средств, потребуются изменения и реформы, гарантирующие более эффективное исполнение бюджетов и расходование средств. Правительства многих стран испытывают трудности с реализацией принятых ими бюджетов. Исследование, проведенное реализуемой в рамках ФАО программой МААПП, показало, что в 13 странах Африки к югу от Сахары в период с 2004 по 2018 год остался неизрасходованным 21 процент государственного бюджета, выделенного на агропродовольственный сектор, то есть средства, вложенные в развитие этих секторов, не были освоены в полном объеме, что снизило эффективность инвестиций, ориентированных на преобразования. В этом исследовании отмечается, что неэффективное управление государственными финансовыми ресурсами – не единственная проблема: сельское хозяйство – сезонная деятельность, и средства на ее осуществление не всегда распределяются своевременно или с необходимой периодичностью. Кроме того, авторы обращают внимание на то, что доля государственных расходов на заработную плату государственных служащих, более предсказуемых и легче реализуемых, чем инвестиции, в сельскохозяйственном секторе гораздо ниже, чем в других секторах. Низкий объем исполнения сельскохозяйственных бюджетов также обусловлен сильной зависимостью от средств доноров, освоение которых сопряжено с трудностями. При этом следует отметить, что объем освоения бюджетных средств может варьировать и в разных секторах, и в разных сегментах инфраструктуры. В ходе исследования Всемирного банка было установлено, что коэффициент реализации проектов по строительству дорог равен 94 процентам, а соответствующий показатель по энергетическому сектору – всего 75 процентов55; как показано в обзорах государственных расходов ряда стран Африки, даже в одной и той же стране в разные периоды, независимо от их продолжительности, уровень освоения бюджетов может быть неодинаковымx.
Тем не менее страны всех групп по уровню дохода не всегда осваивают имеющиеся финансовые ресурсы максимально эффективно в соответствии с требованиями экономической целесообразности, равноправия и экологической устойчивости. Миллиарды долларов США уходят на финансирование неэффективных и нерациональных мер государственной политики и субсидий, которые зачастую распределяются между производителями на неравноправной основе и не только затрудняют усилия по достижению ЦУР 2, но и становятся причинами скрытых издержек, о которых говорилось выше. В 2021 году ФАО, Программа Организации Объединенных Наций по окружающей среде и Программа развития Организации Объединенных Наций провели исследование, в котором было подсчитано, что, если не переломить тенденции, которые возникли еще в прошлом, к 2030 году общий объем поддержки производителей сельскохозяйственной продукции в СНД, СДНС и СДВС составит 1,3 трлн долл. США; из них 1 трлн долл. США будет направлен на осуществление пограничных мер (в основном в форме импортных пошлин и сборов), а 276 млрд долл. США будут распределены в виде бюджетных субсидий (на средства производства и производство)57.
В настоящее время на нужды агропродовольственного сектора выделяются миллиарды долларов США, но следствием отказа переориентировать ресурсы на цели улучшения положения человека, планеты и экономики станет серьезная упущенная выгода. Эта альтернативная стоимость сама по себе может быть важна с точки зрения сокращения дефицита финансирования для выполнения задач 1 и 2 ЦУР 2. В выпуске настоящего доклада 2022 года2 были проанализированы различные сценарии переориентации части средств, выделяемых на поддержку мирового агропродовольственного комплекса, объем которых в 2013–2018 годах в среднем составлял до 630 млрд долл. США в год. В нем показано, что переориентация части государственной поддержки агропродовольственного сектора таким образом, чтобы, в частности, повысить физическую доступность питательных продуктов для потребителей, поможет сделать здоровое питание менее дорогостоящим и более экономически доступным для населения всего мира, особенно ССД. Анализ по сценариям показал, что такая переориентация может способствовать росту ВВП, сокращению масштабов нищеты и выбросов ПГ во всем мире. Согласно выводам подобного исследования Всемирного банка и Международного исследовательского института продовольственной политики по 79 странам (включая государства-члены ОЭСР), трансферты производителям главным образом выделяются в виде мер, которые, согласно терминологии ОЭСР, характеризуются "наибольшим потенциалом искажений рынка" – в период с 2016 по 2018 год их сумма составляла 456 млрд долл. США в год. При реализации сценария, в котором часть этой поддержки будет переориентирована так, чтобы повысить расходы на "зеленые" инновации, к 2040 году реальный доход в мире вырастет на 1,6 процента, а масштабы крайней нищеты, стоимость здорового рациона и общий объем выбросов от сельского хозяйства снизятся по сравнению с инерционным сценарием на 1 процент, 18 и 40 процентов соответственно58. Переориентация части мировой поддержки агропродовольственного сектора – важная мера, которая позволит улучшить положение в области продовольственной безопасности и питания и сократить дефицит финансирования, необходимого для выполнения задач 1 и 2 ЦУР 2.
Но на практике правительства СНД и предположительно ряда СДНС не оказывают сектору значимой поддержки по причине бюджетных ограничений. Поэтому в новом исследовании ФАО, подготовленном для настоящего доклада, показано, что произойдет, если оптимально перераспределить ограниченный бюджет на развитие растениеводства и животноводства в шести странах Африки к югу от Сахары между мерами поддержки (т. е. субсидиями, инвестициями, услугами) и товарами без изменения нынешнего бюджета59. Результаты оценки заставляют задуматься: если правительства рассмотренных стран не оптимизируют распределение бюджетных средств между растениеводством и животноводством, будет упущена возможность повысить объемы производства сельскохозяйственной продукции, создать тысячи рабочих мест в несельскохозяйственных секторах сельских районов, избавить миллионы людей от нищеты и дать им возможности получать достаточный доход для приобретения здорового рациона (врезка 11). Использование этой возможности поможет этим странам сократить свои потребности в финансировании для выполнения задач 2.1 и 2.2 ЦУР. Оптимизация мер политики наиболее важна для СНД и для ССД, но, как показывают данные, при постепенном снижении предельной доходности дополнительных государственных расходов вырастают и предельные затраты на достижение целей в области развития27, а значит, директивные органы должны регулярно оптимизировать государственные расходы.
Врезка 11Упущенная выгода от нецелевого использования бюджетных ассигнований на сельское хозяйство и животноводство в шести странах Африки к югу от Сахары
В выпуске настоящего доклада за 2022 год2 был проведен анализ с помощью сценария, который показал, каким может быть эффект перераспределения государственных расходов на различные меры поддержки (например, развитие служб распространения знаний и опыта, субсидии на удобрения, инвестиции в орошение, механизацию, электрификацию сельских районов, сельские дороги, НИОКР, субсидии на семена) и сырьевые товары, произведенные в секторах растениеводства и животноводства, таким образом, чтобы они способствовали достижению четырех целей: максимальное повышение доли агропродовольственного сектора в валовом внутреннем продукте (ВВП), расширение возможностей для несельскохозяйственной занятости в сельских районах, минимизация масштабов нищеты в сельских районах и снижение стоимости наименее дорогостоящего здорового рациона. С учетом предпочтительных результатов перераспределение представляется оптимальным подходом, поскольку именно оно в максимальной степени способствует достижению всех четырех вышеперечисленных целей с учетом всех неблагоприятных экономических факторов. В анализе с использованием инновационной модели оптимизации политики на основе данных по Эфиопии сценарий оптимизации был сравнен с инерционным сценарием, при котором сохраняется существующее распределение бюджетных трат на меры поддержки и сырьевые товары. Согласно полученным результатам, при оптимальном перераспределении в 2025 году правительство Эфиопии сможет увеличить производство агропродовольственных товаров, обеспечить несельскохозяйственную занятость тысяч жителей сельских районов, избавить тысячи людей от нищеты и обеспечить еще миллионам жителей страны здоровый рацион без дополнительных бюджетных расходов60.
В настоящем выпуске доклада был актуализирован анализ по Эфиопии, и в выборку были включены Буркина-Фасо, Гана, Мозамбик, Нигерия и Уганда59. Оцениваются не только потенциальные выгоды от оптимизации бюджетных средств на 2025 год, но и кумулятивный эффект на период до 2030 года.
Результаты показывают, что для эффективного содействия правительствам в достижении четырех целей бюджетные средства в этих шести странах должны перераспределяться совершенно по-разному (см. рисунок A), с учетом различий в эффективности, охвате и удельных издержках различных мер поддержки и мероприятий. Например, Гана, Нигерия, Уганда и Эфиопия в период с 2025 по 2030 год должны будут сократить средние расходы на орошение, а Буркина-Фасо и Гана – субсидии на семена; при этом Мозамбик и Эфиопия должны будут увеличить расходы на субсидирование приобретения семян, Буркина-Фасо, Гана и Нигерия – на механизацию, а Буркина-Фасо, Гана, Нигерия и Уганда – на деятельность служб по распространению знаний. Примечательно, что в одних странах поддержка служб распространения знаний и опыта должна стать приоритетной статьей расходов, а в других ее важность придется снизить, увеличив при этом затраты на субсидирование средств производства и строительство сельских дорог (Мозамбик). Чем более кардинальные изменения бюджета требуются от стран (таких как Буркина-Фасо и Нигерия), тем дальше от оптимального подход к распределению бюджетных средств, применяемый ими в настоящее время. Еще более серьезно будет различаться в разных странах характер реструктуризации затрат на разные товары – эти различия показаны в исследовании59, но в настоящем докладе не отражены с целью упрощения понимания.
Рисунок A Оптимальное перераспределение государственных расходов между мерами поддержки в сельском хозяйстве и животноводстве для максимизации агропродовольственного ВВП и рабочих мест в несельскохозяйственных секторах сельских районов, а также для сокращения масштабов нищеты в сельских районах и снижения стоимости наименее дорогостоящего здорового рациона, 2025–2030 годы
ИСТОЧНИК: Sánchez, M.V., Cicowiez, M., Pernechele, V. & Battaglia, L. (готовится к публикации). The opportunity cost of not repurposing public expenditure in food and agriculture in sub-Saharan African countries – Background paper for The State of Food Security and Nutrition in the World 2024. FAO Agricultural Development Economics Working Paper. Rome, FAO.
Оптимальное перераспределение бюджета в каждой стране, независимо от объема перенаправляемых средств, способно существенно повысить эффективность бюджетных расходов. На страновом уровне существенно возрастет эффективность производства агропродовольственных товаров, в сельских районах будут созданы тысячи рабочих мест в несельскохозяйственных секторах, тысячи людей вырвутся из нищеты, а миллионы впервые смогут позволить себе здоровый рацион (таблица A). Как поясняется в исследовании, одна из целей таких изменений заключается в сокращении масштабов нищеты в сельских районах, но их экономический эффект почувствует не только сельское население: тысячи горожан также будут избавлены от нищеты59. Положительные результаты будут заметны уже в 2025 году, в первый год оптимизации бюджетов, но в следующие годы вплоть до 2030 года они будут становиться все более масштабными – такая динамика будет наблюдаться во всех странах, кроме Уганды, где реструктуризация почти не требуется, поскольку в этой стране распределение бюджетных средств на поддержку растениеводства и животноводства ближе всего к оптимальному. В Буркина-Фасо и Гане доля агропродовольственного сектора в ВВП в 2030 году повысится на 8 процентов, а в Нигерии – даже на 11 процентов по сравнению с показателем 2025 года. В сумме по всем шести странам к 2030 году в сельских районах будет создан почти 1 млн рабочих мест вне сельского хозяйства, 2,8 млн человек преодолеют нищету, и еще 16 млн человек смогут позволить себе наименее дорогостоящий здоровый рацион – и все эти результаты будут достигнуты без изменения размера бюджета. Иными словами, неоптимальная переориентация бюджетных трат на нужды растениеводства и животноводства в этих шести странах Африки к югу от Сахары обернется высокими издержками.
ТАБЛИЦА A Потенциальные социально-экономические выгоды в результате оптимального перераспределения государственных расходов между мерами поддержки и товарами в сельском хозяйстве и животноводстве (отклонения от инерционного сценария)
ИСТОЧНИК: Sánchez, M.V., Cicowiez, M., Pernechele, V. & Battaglia, L. (готовится к публикации). The opportunity cost of not repurposing public expenditure in food and agriculture in sub-Saharan African countries – Background paper for The State of Food Security and Nutrition in the World 2024. FAO Agricultural Development Economics Working Paper. Rome, FAO.
