- ➔ Для выполнения задач 1 и 2 ЦУР 2 (ликвидация голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания во всех его формах) и реализации всеобщего права на достаточное питание безусловно необходимо наращивать объем финансирования и повышать его экономическую эффективность. Но в настоящее время отсутствует ясное представление как об объемах ресурсов, расходуемых на обеспечение продовольственной безопасности и питания, так и о затратах на выполнение этих задач.
- ➔ В мире существуют разные определения финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания, что приводит к серьезным расхождениям в оценках объема такого финансирования. Это затрудняет выявление недофинансируемых областей, контроль за подотчетностью учреждений и отслеживание результативности финансируемых мероприятий.
- ➔ Поэтому назрела необходимость выработать общее определение и применять его для систематизации такого финансирования. Определение продовольственной безопасности и питания существует уже давно, а вот понимание того, что именно подразумевается под финансированием деятельности по их обеспечению, остается нетривиальной и сложной задачей, которой пока что не уделяется должного внимания. В настоящем докладе предлагается новое определение финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания:
Финансирование деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания – это направление как государственных, так и частных, как внутренних, так и иностранных финансовых ресурсов на меры по ликвидации голода, отсутствия продовольственной безопасности и всех форм неполноценного питания. Они выделяются как на обеспечение наличия питательных и безопасных пищевых продуктов, доступа к ним, их использования и стабильности, так и на внедрение методов, призванных обеспечить изменение предпочтений населения в пользу здорового питания, и на развитие служб здравоохранения, образования и социальной защиты, создающих условия для изменений, и включают ресурсы, выделяемые на обеспечение невосприимчивости агропродовольственных систем к основным причинам и структурным факторам отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания.
- ➔ В настоящем документе даются рекомендации по применению общего подхода и определения, включая сопоставление основного и расширенного определений с финансовыми отчислениями с помощью четырехуровневой классификации и системы ключевых слов. Такой подход помогает отойти от привычного разграничения между секторами при оценках финансирования деятельности по обеспечению как продовольственной безопасности, так и питания, и учитывать многомерный характер обоих понятий.
- ➔ Авторы доклада призывают повсеместно принять новое определение финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания и стандартизированный подход к систематизации этого определения и его применению к данным о финансовых потоках.
Для выполнения задач 1 и 2 цели 2 в области устойчивого развития (ЦУР 2) необходимо существенно наращивать финансирование деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания. Как показано в главе 2 настоящего доклада, работа по выполнению задач 1 и 2 ЦУР 2 (ликвидация голода, отсутствия продовольственной безопасности и всех форм неполноценного питания) ведется со значительным отставанием. Для преодоления такого отставания необходимо удвоить усилия, эффективнее использовать уже выделяемые средства и привлекать значительные объемы дополнительного финансирования на цели продовольственной безопасности и питания из новых источников, при этом давая ему точную количественную оценку.
В мире собран большой объем оценочных данных о расходах на выполнение поставленных задач (см. раздел 4.2). Тем не менее нет целостного представления ни о суммах, расходуемых на деятельность по обеспечению продовольственной безопасности и питания, ни и о расходах на выполнение задач 1 и 2 ЦУР 2, отчасти ввиду отсутствия согласованного определения финансирования соответствующих мероприятий.
На международном уровне существуют точные и согласованные определение и концепция продовольственной безопасности и питания, а также показатели ЦУР, используемые для измерения масштабов и степени тяжести голода, отсутствия продовольственной безопасности и всех форм неполноценного питания, а вот согласованное определение деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания отсутствует. Это основной вопрос, который исследуется и рассматривается в данной главе.
Без стандартизированного определения невозможно ни корректно оценить, в каком объеме деятельность по обеспечению продовольственной безопасности и питания финансируется в настоящее время и какого количества финансовых средств не хватает, ни отследить, как увеличивается или уменьшается финансирование усилий по ликвидации голода, отсутствия продовольственной безопасности и всех форм неполноценного питания. Без значительного повышения объемов и качества финансирования задача по обеспечению продовольственной безопасности и ликвидации всех форм неполноценного питания во всем мире остается невыполнимой. Нужно начать с измерения, отслеживания, мониторинга и анализа источников финансирования на цели обеспечения продовольственной безопасности и ликвидации всех форм неполноценного питания – как государственных, так и частных, как внутренних, так и зарубежных, для чего необходимо сформулировать корректное определение каждого конкретного источника.
3.1 Проблемы, связанные с определением и измерением объемов финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания
В настоящее время нет общепринятого определения финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания. Ни в одном из существующих источников финансовых данных не принято и единого подхода к тому, как измерять финансовые потоки, выделяемые на такую деятельность. Поэтому ясности в вопросе об объемах финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания также нет. Такое положение создает препятствия для деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и ликвидации всех форм неполноценного питанияh.
В настоящее время в мире применяется несколько определений финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания, что приводит к серьезным расхождениям в оценках объемов средств, выделяемых в настоящее время. Например, официальная помощь в целях развития (ОПР), которая отслеживается самыми современными методами, в том числе с применением глобальной системы отслеживания и стандартизированной общей базы данных о помощи, и все же в мире не существует ни стандартного определения, ни методики измерения финансовых потоков, направляемых на поддержку деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания. Такой пробел ведет к широкому разбросу в оценках расходов на такую деятельность, адресатов и эффективности финансирования, что затрудняет анализ тенденций и показателей, необходимый для оценки хода работы по выполнению задач 1 и 2 ЦУР 2.
Например, как показано на рисунке 14, при измерении с использованием разных определений среднегодовые объемы ОПР в 2019–2021 годах оценивались в широких пределах: на уровне от 6,9 млрд долл. США в (согласно определению "Группы семи") до 62,6 млрд долл. США в (согласно определению Европейской комиссии). Таким образом, расчетные показатели финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания по линии ОПР во многом зависят от применяемого определения. Как будет показано в главе 4, этот показатель изменится, когда к данным по ОПР будет применяться продуманное определение финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания.
Рисунок 14 Общий объем грантов, предоставляемых в рамках официальной помощи в целях развития странам с низким и средним уровнем дохода, измеренный на основе различных определений финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания, в среднем, 2019–2021 годы
ИСТОЧНИКИ: по материалам Центра по вопросам продовольствия и климата "Шамба" (готовится к публикации). Towards a common definition of aid for food security and nutrition. Rome. Данные взяты из публикации OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). 2024. Development finance data. См.: OECD. [По состоянию на 9 мая 2024 года]. https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-data
Для Саммита ООН по продовольственным системам 2021 года было разработано следующее определение финансирования деятельности по преобразованию агропродовольственных систем в интересах достижения ЦУР 2:
Разнообразные финансовые ресурсы, включая "внутренние" финансы продовольственных систем (потребительские расходы на пищевые продукты и расходы агропромышленных предприятий) и "внешние" финансы (международные потоки на цели развития, государственные бюджеты, банковские системы и рынки капитала). Доля, приходящаяся на каждый из перечисленных выше источников, изменяется с учетом конкретных аспектов процесса преобразования1.
Согласно определению, основные бюджетные и финансовые механизмы инвестирования в деятельность по преобразованию продовольственных систем делятся на шесть категорий: i) потребительские расходы на пищевые продукты; ii) прибыль и сбережения агропродовольственных предприятий; iii) бюджетные меры (государственные расходы и налоги); iv) международное государственное финансирование (ОПР и займы на коммерческих условиях, предоставляемые двусторонними донорами и многосторонними банками развития [МБР]); v) банковское финансирование; и vi) финансирование за счет рынков капитала2.
В документе, посвященном мобилизации дополнительных финансовых ресурсов на цели питания, дается альтернативное определение финансирования деятельности по обеспечению питания:
Процесс получения средств, необходимых для обеспечения круглогодичного доступа к безопасной и питательной пище в достаточном объеме для обеспечения надлежащих показателей питания на постоянной основе. Такие средства могут требоваться государственному или частному сектору, предоставляться на коммерческих или льготных условиях (по ставкам ниже рыночных), выделяться на краткосрочные или долгосрочные мероприятия, например, в области развития человеческого капитала и наращивания потенциала (образование и обучение), НИОКР, строительства инфраструктуры и маркетинга. Таким образом, финансы на цели питания могут направляться в различные секторы, включая здравоохранение, сельское хозяйство, производство (включая переработку и упаковку), услуги (включая логистику и розничную торговлю), образование и распространение информации3.
В том же исследовании со ссылкой на это определение утверждается, что существуют:
разные типы источников капитала, которые могут предоставлять финансирование бенефициарам с помощью различных финансовых структур, посредников и финансовых инструментов3.
В частности, финансирование деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и ликвидации всех форм неполноценного питания предполагает инвестиции в трех областях: i) обеспечение роста продуктивности сельского хозяйства (с учетом факторов устойчивости и невосприимчивости к внешним условиям) и наличия экономически доступных здоровых продуктов на местных рынках; ii) беспрепятственный доступ к услугам в области питания и здравоохранения, благодаря которому дети получают возможность в полной мере реализовать свой экономический потенциал; и iii) защита семей от потрясений путем создания гибких систем социальной поддержки, функционирующих с учетом рисков в области продовольственной безопасности и питания4.
Трудности, связанные с переходом к единому определению деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания
Сложившемуся положению дел с финансированием деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания сложно дать количественную оценку – причина заключается в отсутствии единого определения того, что входит в финансирование деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и ликвидации всех форм неполноценного питания. Уточнение того, что подразумевается под финансированием такой деятельности, остается нетривиальной и сложной задачей. Поэтому сложно не только отслеживать существующие уровни финансовых потоков, но и выявлять недофинансируемые области, обеспечивать подотчетность институтов и контролировать результативность мероприятий, на которые направляются средства. Разработка общего определения финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания и его систематизация – непростой процесс, и в связи с ним можно выделить три основные проблемы.
- Продовольственная безопасность и питание – комплексные, многомерные понятия, которые невозможно точно вписать в секторальную систему финансирования.
- В рамках различных инициатив финансирование деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания измеряется по-разному, хотя для его определения и используются схожие формулировки.
- В мире есть общее понимание того, какие элементы входят в понятие продовольственной безопасности и питания и как они взаимосвязаны, но нет полного представления о том, какие мероприятия необходимы для решения проблем в этой сфере.
Продовольственная безопасность и питание – комплексные, многомерные понятия, которые невозможно точно вписать в секторальную систему финансированияyw
Продовольственная безопасность и питание – комплексные, многомерные понятия, которые невозможно точно вписать в секторальные системы финансирования. Мероприятия по их обеспечению носят межсекторальный характер и охватывают, в частности, различные аспекты экономического, социального и экологического развития. Но финансовые потоки и бюджеты обычно определяются и классифицируются в разбивке по секторам, а внутри каждого сектора – по целям. При переходе от секторальной системы классификации к оценке по результатам возникают непростые вопросы, касающиеся вклада секторальных ресурсов в мероприятия, влияющие на основные детерминанты продовольственной безопасности и питания.
Для финансовых баз необходимо разработать системы классификации, которые помогут не только избежать двойного учета ресурсов, но и проводить статистический анализ всех источников финансирования в разные периоды времени5–7. В основной базе данных по ОПР, разработанной Комитетом содействия развитию (КСР) Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), цель помощи фиксируется с помощью двухуровневой системы классификации, в которой используются коды секторов, подразделяемые на коды целей. Например, сектору, относящемуся к сельскому хозяйству, включая сельское, лесное и рыбное хозяйство, присвоен код 310. Каждому из этих секторов соответствует отдельный код: сельскому хозяйству – 311i, лесному хозяйству – 312, а рыбному хозяйству – 313; далее к ним добавляются коды целей, например, сельскохозяйственные исследования – 31182, защита растений, послеуборочная обработка и борьба с вредными организмами – 31192. Доноры указывают коды секторов и целей при вводе данных об ОПР в базу7. Полный список кодов целей, используемых в Системе информации о кредиторах (СИК) КСР ОЭСР, приведен в таблице S3.1 в дополнительных материалах к главе 3.
В базах данных по внутренним государственным и частным финансовым ресурсам также применяются системы классификации, которые в общем согласуются с международными стандартами. Эти системы классификации имеют общую структуру, в которой статьи государственных бюджетов объединяются в группы по административным, экономическим, функциональным и географическим параметрам, что позволяет понять, каким образом, то есть кем, на какие цели и на какой территории, расходуются государственные ресурсы. На основе информации, содержащейся в каждой из этих групп, формируется полная и точная классификация данных по секторам, функциям или результатам. Однако бюджетная информация, находящаяся в открытом доступе, чаще всего не дезагрегирована до такого уровня детализации, который позволил бы точно классифицировать внутреннее государственное финансирование; особенно актуальна эта проблема для систем классификации по функциям и результатам. Создание общей классификации частного финансирования еще более проблематично ввиду отсутствия централизованного учета и общепринятой системы отчетности. Данные (при их наличии), как правило, представляются на секторальном уровне. Так, о прямых иностранных инвестициях (ПИИ) сообщается как о финансовых потоках, направляемых на сельское, лесное и рыбное хозяйство или на производство пищевых продуктов, напитков и табака. Данные о кредитовании сельского хозяйства доступны как по сельскому хозяйству, лесному хозяйству и рыбному хозяйству в совокупности, так и по каждому субсектору в отдельностиj.
Нет сомнений в важности стандартных систем классификации для подготовки финансовой отчетности, но переход от системы классификации с разбивкой по секторам к системе, основанной на результатах, – непростая задача. Классификация по результатам жизненно важна для определения и измерения объемов и структуры финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания.
Система классификации с разбивкой по секторам активно используется для оценки усилий правительств по поддержке сельского хозяйства, но при попытке использовать ее для оценки капиталовложений в интересах достижения результатов в области продовольственной безопасности и питания возникают ограничения. Например, проект по развитию сельской энергетики позволяет повысить продуктивность сельского хозяйства, обеспечивая доступ к электричеству, необходимый для функционирования систем орошения, механизированного оборудования, а также площадей для хранения и очистки пищевых продуктов, тем самым оказывая существенное положительное влияние на положение дел в области продовольственной безопасности и питания. Такой проект может считаться капиталовложением в энергетический сектор, поскольку финансовые ресурсы чаще всего распределяются по категориям на основе цели проекта и сектора, на который ориентировано мероприятие, а не по результатам проекта. Такое расхождение между классификацией по сектору и классификацией по результатам усложняет определение финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания, поскольку для него приходится оценивать вклад секторального финансирования в достижение результатов в области продовольственной безопасности и питания на основе допущений7.
В последнее время в ряде финансовых баз данных были введены новые маркеры и метки в отношении мер политики, отражающие межсекторальный и многосторонний характер стратегических целей в области развития. Тем не менее определения, которые применяются, чтобы сформулировать такие цели, нередко остаются несогласованными и противоречивыми. Например, КСР ОЭСР ввел маркер "меры политики, направленные на достижение ЦУР", чтобы указывать, какие гранты в рамках ОПР имеют отношение к тем или иным ЦУР; появились также маркеры "меры по адаптации к изменению климата и смягчению его последствий", "проблемы питания", "гендерная проблематика" и др. Но метки и маркеры не всегда используются согласованно, а процесс, в рамках которого разрабатываются маркеры, может как способствовать, так и препятствовать получению межсекторального синергетического эффекта. На данный момент КСР ОЭСР разработал методику применения маркера "проблематика питания", но пока не применяет ее на постоянной основе.
Кроме того, задача по обеспечению продовольственной безопасности и ликвидации всех форм неполноценного питания носит комплексный и межсекторальный характер, поэтому в программах в области развития все реже используются стратегии и портфели, предполагающие достижение единичных результатов, и все чаще реализуются проекты, ориентированные на комплексное воздействие. Такой подход создает еще более явное противоречие с традиционными системами кодирования, используемыми в финансовых базах данных. Например, КСР ОЭСР использует три основных способа регистрации многосекторальных проектов. Первый способ – классификация проекта как многосекторального (с присвоением кода цели 43010)8. Второй способ – анализ документации, на основе которого проект дезагрегируется на отдельные компоненты, каждому из которых присваиваются разные коды в зависимости от цели соответствующей доли бюджетных ассигнований. Третий способ – классификация всех ресурсов по главному компоненту проекта и основному сектору, на поддержку которого направлен проект. При таком подходе проект, 65 процентов которого составляет компонент "распространение сельскохозяйственных знаний", а 35 процентов – компонент "развитие дорожной сети" можно полностью отнести к категории, обозначаемой кодом "распространение сельскохозяйственных знаний". Ввиду разнообразия подходов к классификации межсекторальных проектов оценка финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания может быть неточной или противоречивой в зависимости от донора.
При подготовке отчетности по внутренним государственным бюджетам также возникают проблемы увязки секторальных систем кодирования с системами классификации на основе результатов. Для классификации бюджетных ассигнований по их вкладу в решение проблем продовольственной безопасности и питания необходимы дезагрегированные данные на уровне мероприятий и подробная документация по проекту, к которым не всегда легко получить доступ. Формирование баз по ресурсам частного сектора – еще более сложная задача ввиду нехватки данных и недостаточного уровня их дезагрегации, поэтому в отношении кодов многосекторальных проектов ясности еще меньше.
Чтобы выработать определение финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания, нужно установить, какие мероприятия и сектора влияют на решение проблем продовольственной безопасности и питания, и согласовывать подходы сторон к такой работе с учетом трудностей и противоречий, сопряженных с классификацией таких проектов. Необходимо уделять внимание и результативности инвестиций в относительном выражении. Не все финансовые ресурсы, выделенные на конкретное мероприятие или сектор, будут в одинаковой степени содействовать достижению результатов в области продовольственной безопасности и питания. Например, капиталовложения на цели повышения продуктивности и разнообразия маломасштабного сельскохозяйственного производства оказывают прямое влияние на положение в этих сферах, а инвестиции в благоустройство инфраструктурных объектов и расширение электрификации в сельских районах – косвенное, и влияние может в значительной мере зависеть от охвата проектов. При этом инвестиции в электрификацию не всегда дают эффект с точки зрения продовольственной безопасности и питания. Поэтому не все ресурсы, потраченные на электрификацию, следует классифицировать как финансирование деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания.
Комплексный, взаимосвязанный характер многосторонних показателей продовольственной безопасности и питания серьезно затрудняет усилия по классификации финансирования соответствующей деятельности с использованием двоичных систем кодирования, применяемых в финансовой отчетности. Методики классификации не должны быть привязаны исключительно к двоичным системам кодирования, принятым в финансовых базах данных.
Несмотря на использование схожих определений, в разных инициативах используются разные подходы к оценке финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания
Правительства разных стран используют разные подходы к распределению внутренних государственных ресурсов и установлению того, какая доля ресурсов поможет достигнуть конкретного результата. Из находящихся в открытом доступе национальных бюджетов можно узнать, каким секторам и министерствам выделяются средства. Но общей для всех правительств системы учета не существует; нет и единой системы измерения расходов на обеспечение продовольственной безопасности и питания. Поэтому данные разных стран о ресурсах, выделяемых на финансирование деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания, могут варьироваться в широких пределах в зависимости от того, какие мероприятия, по мнению правительств, прямо или косвенно влияют на результативность соответствующих мер. Отсутствие общих систем учета позволяет предположить, что официальных попыток разработать единый подход к измерению объемов государственного и частного финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания не предпринималось либо что такое финансирование как из внутренних, так и из внешних источников было недостаточно масштабируемым или неэффективным.
Наиболее масштабные усилия по выработке определения финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания были предприняты в отношении ОПР, но различные группы используют для определения такой помощи разные показатели, хотя часто применяют для их описания схожие формулировки. Например, на рисунке 14 показаны различия в объемах ОПР, которые, как правило, обусловлены i) различиями в вопросах, лежащих в основе определения; либо ii) отсутствием единого мнения о том, что считается финансированием деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания. В КСР ОЭСР данные об ОПР классифицируются с использованием кодов по донорам, получателям, целям помощи, типу финансовых потоков (обязательство произвести выплату или выплата) и прочим переменным7. Такие коды традиционно используются для классификации помощи по конкретным секторам или направлениям развития, на которые выделяются ресурсы в рамках ОПР. Двоичная классификация ОПР диктует выбор общей методики отслеживания целей помощи; в настоящее время для расчета объемов ОПР на решение проблем сельского хозяйства, продовольственной безопасности и питания используется более десяти рабочих определений – каждое из них применяется для мониторинга ОПР, которая подразделяется на категории с помощью разных кодов целей.
Чтобы в полной мере понять проблему, полезно изучить причины различий в данных, показанных на рисунке 14. Во всех случаях оценивались ассигнования на такие сектора, как сельское, лесное и рыбное хозяйство, а также на услуги здравоохранения по решению основных проблем питания. В большинстве случаев также оценивалась помощь в целях развития сельских районов и продовольственная помощь. Помимо вышеперечисленных, оценивались и другие элементы, при этом состав выборки широко варьировался. В исследованиях как Центра исследований в области развития (ZEF) Боннского университета и ФАО9, так и Европейской комиссии10 оценивались ассигнования на водоснабжение и санитарию, но финансирование базовых услуг в сфере здравоохранения, представляющих собой ключевую детерминанту питания, рассматривалось только в исследовании Европейской комиссии (подробное сравнение ассигнования и секторальных кодов см. в таблице S3.1 в дополнительных материалах к главе 3).
Разброс оценок и смешение обусловлено тем, что на решение проблем сельского хозяйства, продовольственной безопасности и питания направлены разные инициативы. Тем не менее в большинстве проанализированных определений используются коды КСР ОЭСР, относящиеся к сельскому, лесному и рыбному хозяйству (311–313), развитию сельских районов (43040), решению основных проблем питания (12240), продовольственной помощи (52010) и чрезвычайной продовольственной помощи (72040). В остальном элементы, включенные в определения, существенно различаются, что создает различия в оценках объема, целей и эффективности расходов, затрудняющие анализ тенденций и результатов работы по выполнению задач 1 и 2 ЦУР 2 (подробное сравнение определений и кодов см. на рисунке 14 и в таблице S3.1 в дополнительных материалах к главе 3).
Оценки объемов средств, выделяемых на работу по обеспечению продовольственной безопасности и питания, во многом зависят от того, входит ли в число элементов определения чрезвычайная продовольственная помощь7. Например, общемировой объем чрезвычайной продовольственной помощи, отнесенной в 2020–2021 годах к ОПР, был оценен в 6,7 млрд долл. США11. Если рассматривать примеры отдельных стран, то согласно определениям ОПР на цели обеспечения продовольственной безопасности и питания, не включающим чрезвычайную продовольственную помощь, самый значительный объем ОПР получает Эфиопия, а согласно определениям, включающим чрезвычайную продовольственную помощь, – Сирийская Арабская Республика5.
Следует также отметить, что важную роль в том, как формулируются определения финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания, играют политические соображения. Все организации, обеспечивающие финансирование в целях развития, будь то государственные или частные, иностранные или внутренние, руководствуются важными для них приоритетами и стремятся достичь определенных целей. Например, в 2009 году, после кризиса цен на продовольствие, "Группа семи" обязалась в период с 2009 по 2012 год выделить на цели обеспечения продовольственной безопасности 20 млрд долл. США12. Обычно именно финансирующая организация решает, как будут классифицироваться ресурсы и на какой сектор будут выделяться бюджетные средства, поэтому такие организации могут присваивать разные коды одинаковым проектам, чтобы эти мероприятия наиболее точно соответствовали их приоритетам и целям.
Заинтересованные стороны отмечают, что подходы к распределению внутренних государственных ресурсов неуклонно меняются и решения о распределении помощи все чаще диктуются политическими соображениями высшего руководства. Решения об инвестициях в рамках иностранной помощи все чаще принимаются с ориентацией на сводные документы по мерам политики, особенно увязанные с многосторонними соглашениями по климату и биоразнообразию. Таким образом, выработка определения финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания в определенной степени представляет собой политический процесс, поскольку вопрос о том, какие мероприятия или секторы учитывать и не учитывать в таком определении, решается по-разному в зависимости от источника финансирования, что создает дополнительные сложности.
В мире есть общее понимание того, какие элементы входят в понятие продовольственной безопасности и питания и как они взаимосвязаны, но нет полного представления о том, какие мероприятия необходимы для решения проблем в этой сфере
В Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 года, которая представляет собой концепцию всеобъемлющих преобразований, был сформулирован призыв ко всем странам и заинтересованным сторонам объединить усилия в целях ликвидации голода, отсутствия продовольственной безопасности и всех форм неполноценного питания к 2030 году; после принятия этой концепции была коренным образом пересмотрена и структура настоящего доклада: если ранее он назывался "Положение дел в связи с отсутствием продовольственной безопасности в мире", то теперь получил название "Положение дел в области продовольственной безопасности и питания в мире"k, что позволило включить в него вопросы питания и уделить особое внимание связям между продовольственной безопасностью и питанием. Благодаря переходу на новую концепцию стороны стали полнее осознавать, что для решения взаимосвязанных проблем, влияющих на показатели продовольственной безопасности и питания, необходим широкий спектр мероприятий.
Некоторое время назад была сформулирована расширенная концепция продовольственной безопасности и питания и неразрывной взаимосвязи между ними, хотя консенсус относительно масштабов мероприятий в этой сфере пока не достигнут. Основные детерминанты состояния питания – это здоровый рацион и состояние здоровья; но как возможности людей обеспечивать себе здоровый рацион и поддерживать удовлетворительное состояние здоровья, так и используемые ими для этого подходы зависят от целого ряда факторов, связанных с продовольственной безопасностью (таких, как физическая и экономическая доступность питательных продуктов), жизненным укладом (например, методы питания, кормления и ухода, а также службы здравоохранения) и услугами (например, чистая вода, здравоохранение, образование и социальная защита). Поэтому комплексный подход к финансированию деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания предполагает не только учет привычных соображений о наличии и доступности продовольствия, но и анализ проблем питания в более широком смысле.
Но до настоящего времени принимались лишь ограниченные усилия по учету мероприятий, направленных на улучшение положения в этих сферах, при разработке общих мер финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания. Так, анализ определений ОПР на цели продовольственной безопасности и питания, представленный на рисунке 14, свидетельствует о неполном понимании того, какие мероприятия в области питания необходимы. Только два из представленных определений включают ОПР в сфере водоснабжения и санитарии, хотя в мире накоплен большой объем данных, убедительно свидетельствующих о важности безопасной питьевой воды, санитарии и гигиены (ВСГ) для решения проблем питания. Кроме того, ни в одном определении, кроме определения Европейской комиссии, не предусмотрено финансирование базовых услуг в сфере здравоохранения, хотя это одна из основных детерминант состояния питания (см. сравнительный анализ и источники данных в Table S3.1 в дополнительных материалах к главе 3).
Как было показано выше, в большинстве современных определений финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания не учитываются дополнительные мероприятия по ликвидации или усилению основных детерминант продовольственной безопасности и питания. Важно отметить, что в существующих определениях упускается из виду, что финансовые ресурсы направляются не только на мероприятия по ликвидации основных причин голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания, которые были описаны в недавних изданиях настоящего доклада (конфликты, изменчивость климата и экстремальные климатические явления, замедление роста экономики и спады в экономике), но и на борьбу со структурными факторами (отсутствие доступа к питательным продуктам и их экономическая недоступность, нездоровая продовольственная среда и сохраняющаяся проблема высокого уровня неравенства).
Нет сомнений, что для своевременного выполнения задач 1 и 2 ЦУР 2 потребуется наладить эффективное использование уже выделяемых ресурсов, а также обеспечить привлечение новых. При этом в отсутствие общепринятого продуманного определения финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания трудно оценить объем имеющихся финансовых средств и потребности в дополнительном финансировании на обеспечение продовольственной безопасности и ликвидацию всех форм неполноценного питания. Это определение должно быть подкреплено теоретическими знаниями о концепции и определении продовольственной безопасности и питания, их детерминант, а также основных причин голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания.
