Снижение темпов прогресса и устойчиво высокие масштабы голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания в последние годы стали причиной отставания в выполнении задач 1 и 2 цели 2 в области устойчивого развития (ЦУР 2) "Ликвидация голода, отсутствия продовольственной безопасности и всех форм неполноценного питания к 2030 году". В предыдущих изданиях настоящего доклада неоднократно указывалось на усиление интенсивности ряда основных причин отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания, таких как конфликты, изменчивость климата и экстремальные климатические явления, а также спады в экономике и замедление экономического роста в совокупности с глубоко укоренившимися факторами отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания, такими как физическая и экономическая недоступность здорового питания, нездоровая продовольственная среда, а также сохраняющаяся проблема высокого уровня неравенства. Частота и интенсивность воздействия этих основных причин нарастают; кроме всего, они все чаще возникают одновременно, а в сочетании с первопричинами проблем, с которыми сталкивается мир, приводят к увеличению численности голодающих и людей, живущих в условиях отсутствия продовольственной безопасности. На разные страны воздействуют разные основные причины – как по отдельности, так и в совокупности, – и для борьбы с ними потребуется портфель мер политики по шести направлениям преобразований, которые подробно описаны в докладе "Положение дел в области продовольственной безопасности и питания в мире – 2021".
Чтобы реализовать мероприятия в необходимых масштабах, важно обеспечить достаточный уровень финансирования, ориентированного на решение проблем продовольственной безопасности и питания, и равный доступ к нему. Доклад этого года посвящен теме финансирования деятельности по выполнению задач 1 и 2 ЦУР 2, то есть по ликвидации голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания во всех его формах.
Продовольственная безопасность и питание в мире
Показатели продовольственной безопасности: обновленная информация и ход работы по ликвидации голода и обеспечению продовольственной безопасности
В 2023 году была проведена оценка масштабов голода в мире, измеряемых показателем 1.1 ЦУР 2 "Распространенность недоедания" (РН), результаты которой подтвердили, что мир пока так и не приблизился к достижению цели по ликвидации голода. После резкого роста в 2019–2021 годах доля населения планеты, сталкивающегося с проблемой голода, остается почти одинаковой уже три года подряд, и, по последним оценкам, в 2023 году глобальный показатель РН составлял 9,1 процента. В 2023 году на планете насчитывалось от 713 до 757 млн недоедающих (от 8,9 до 9,4 процента мирового населения соответственно). Если отталкиваться от среднего значения (733 млн), то в 2023 году от голода страдало на 152 млн человек больше, чем в 2019 году.
Африка опережает остальные регионы мира по доле населения, сталкивающейся с голодом: на континенте насчитывается 20,4 процента голодающих, в Азии – 8,1 процента, в Латинской Америке и Карибском бассейне – 6,2 процента, а в Океании – 7,3 процента. Однако в абсолютных цифрах на первом месте остается Азия: на этот регион приходится 384,5 млн, или более половины, голодающих в мире. В 2023 году в Африке проживало 298,4 млн голодающих, в Латинской Америке и Карибском бассейне – 41,0 млн, а в Океании – 3,3 млн. Если в Африке наблюдается явная тенденция к росту РН, то в Латинской Америке и Карибском бассейне этот показатель сокращается, а в Азии остается практически неизменным. Во всех регионах РН по-прежнему выше, чем до пандемии COVID-19.
По обновленным данным, в 2030 году хронически недоедать будут почти 582 млн человек – такой прогноз указывает на то, что ЦУР 2 "Ликвидация голода" труднодостижима. Таким образом, в мире будет насчитываться на 130 млн недоедающих больше, чем при сценарии, отражающем состояние мировой экономики до пандемии. К 2030 году 53 процента населения планеты, сталкивающегося с проблемой города, будет сосредоточено в Африке.
Однако голод – не единственная проблема: после резкого роста в период пандемии (в 2019–2020 годах) распространенность умеренного или острого отсутствия продовольственной безопасности в мире (показатель 2.1 ЦУР 2) также остается более высокой, чем до пандемии, причем за прошедшие четыре года ситуация практически не изменилась. По оценкам, в 2023 году с проблемой умеренного или острого отсутствия продовольственной безопасности, то есть отсутствия регулярного доступа к достаточному питанию, столкнулось около 28,9 процента населения мира – 2,33 млрд человек. В это число входят свыше 864 млн человек (10,7 процента населения), которые жили в условиях острого отсутствия продовольственной безопасности, когда в течение года у людей периодически заканчиваются запасы еды, а в худшем случае они остаются без пищи в течение одного или нескольких дней. В 2019 году распространенность острого отсутствия продовольственной безопасности в мире составляла 9,1 процента, а в 2020 году показатель вырос до 10,6 процента и с тех пор, несмотря ни на какие меры, остается на том же уровне.
В Африке распространенность умеренного или острого отсутствия продовольственной безопасности составляет 58 процентов, что почти вдвое выше, чем в среднем по миру, тогда как в Латинской Америке и Карибском бассейне, Азии и Океании этот показатель ближе к общемировому (28,2, 24,8 и 26,8 процента соответственно).
В основу концепции Повестки дня на период до 2030 года был положен принцип "никто не должен остаться без внимания". Более подробная информация об отсутствии продовольственной безопасности у различных групп населения помогает отслеживать прогресс в реализации этой концепции. По данным 2023 года, во всех регионах мира масштабы отсутствия продовольственной безопасности ниже в более урбанизированных районах. Так, от умеренного или острого отсутствия продовольственной безопасности страдало 31,9 процента населения сельских районов, 29,9 процента жителей пригородов и 25,5 процента населения городских районов. Данные по этому показателю впервые были опубликованы в 2015 году, и с тех пор распространенность отсутствия продовольственной безопасности среди женщин неизменно остается более высокой, чем среди мужчин, как на глобальном уровне, так и во всех регионах, хотя в последние два года в большинстве регионов гендерный разрыв сократился.
Стоимость и экономическая доступность здорового рациона
Показателем "Стоимость здорового рациона" (СЗР) оценивается стоимость приобретения самых дешевых продуктов, входящих в состав здорового рациона, в той или иной стране, при этом здоровый рацион определяется как рацион, в состав которого входят разнообразные местные продукты, удовлетворяющие потребность человека в энергии и питательных веществах. Сравнивая СЗР с распределением доходов в стране, можно установить распространенность отсутствия экономического доступа к здоровому рациону и число людей, которые не могут его себе позволить. В выпуске доклада за этот год используются обновленные показатели за период до 2022 года включительноa. Новые данные о ценах на продовольствие и модернизация методики позволили обновить оценки стоимости здорового рациона и уточнить показатели его экономической доступности, в результате чего были пересмотрены оба набора показателей.
По сравнению с 2017 годом (первый год, за который ФАО опубликовала данные) СЗР выросла по всему миру и в 2022 году продолжила расти, достигнув в среднем 3,96 долл. США по ППС в расчете на человека в день. Таким образом, если в период с 2020 по 2021 год прирост СЗР в среднем по миру составил 6 процентов, то в следующем году – уже 11 процентов.
Как показало сравнение по регионам, на первом месте по этому показателю в 2022 году находились Латинская Америка и Карибский бассейн (4,56 долл. США по ППС), а на следующих местах – Азия (4,20 долл. США по ППС), Африка (3,74 долл. США по ППС), Северная Америка и Европа (3,57 долл. США по ППС) и Океания (3,46 долл. США по ППС).
Несмотря на повышение СЗР, число живущих на планете людей, которые не могут позволить себе здоровый рацион, сокращалось два года подряд: с 2020 по 2022 год. По оценкам, в 2021 году доля мирового населения, для которой здоровый рацион был экономически недоступен, оценивалась в 35,4 процента (2,83 млрд человек), а в 2022 году – примерно в 36,4 процента (2,88 млрд).
Однако в разных регионах мира восстановление показателей идет разными темпами. В Азии, Северной Америке и Европе число тех, кто не может позволить себе здоровый рацион, стало более низким, чем в период до пандемии, тогда как в Африке значительно выросло: в этом регионе показатель в 2022 году вырос до 924,8 млн человек, что на 24,6 млн больше, чем в 2021 году, и на 73,4 млн больше, чем в 2019 году. Сравнение разных групп стран по уровню дохода показывает, что в странах с низким уровнем дохода восстановление идет медленнее: в странах этой группы здоровый рацион в 2022 году был недоступен для 503,2 млн человек – это самый высокий уровень за весь период с 2017 года.
Итак, положение в области продовольственной безопасности не улучшается, и прогресс в деле обеспечения экономического доступа к здоровому питанию неравномерен, что существенно затрудняет работу по ликвидации голода в мире, а ведь на достижение этой цели, намеченной на 2030 год, остается всего шесть лет. Чтобы здоровый рацион стал экономически и физически доступным для всех и каждого, необходимо ускорить преобразование наших агропродовольственных систем, сделав их невосприимчивыми к воздействию основных причин отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания, и ликвидировать неравенство.
Положение дел с питанием: ход работы по достижению глобальных целей в области питания
Как показывает анализ тенденций в работе по достижению семи глобальных целей в области питания, доля новорожденных с низкой массой тела практически не изменилась: если в 2012 году она составляла 15 процентов, то в 2020 году – 14,7 процента. По прогнозам, в 2030 году низкую массу тела будут иметь 14,2 процента новорожденных, а значит не будет и достигнута глобальная цель по снижению этого показателя на 30 процентов к 2030 году.
При этом удалось добиться повышения доли младенцев в возрасте до шести месяцев, находящихся исключительно на грудном вскармливании: если в 2012 году она составляла 37,1 процента, то в 2022 году – уже 48 процентов. Однако до выполнения задачи по доведению этого показателя до 70 процентов к 2030 году во всем мире далеко.
Распространенность отставания в росте у детей в возрасте до пяти лет во всем мире снизилась с 26,3 процента в 2012 году до 22,3 процента в 2022 году. Согласно прогнозам, в 2030 году доля детей с отставанием в росте составит 19,5 процента. Распространенность истощения в мире снизилась с 7,5 процента в 2012 году до 6,8 процента в 2022 году. В 2030 году распространенность истощения среди детей в возрасте до пяти лет составит 6,2 процента – это более чем в два раза выше глобального целевого уровня (3 процента), что свидетельствует о сохраняющемся отставании от графика достижения этого показателя. Распространенность избыточной массы тела в мире в 2022 году, как и в предыдущие годы, составляла 5,6 процента. К 2030 году избыточную массу тела будут иметь 5,7 процента детей младше пяти лет, что почти вдвое превышает глобальный целевой показатель (3 процента).
Распространенность анемии среди женщин в возрасте 15–49 лет в 2012 году составляла 28,5 процента, в 2019 году выросла до 29,9 процента, а к 2030 году, по прогнозам, достигнет 32,3 процента – это далеко от целевого показателя (сокращение на 50 процентов).
Новые данные по распространенности ожирения у взрослых указывают на то, что она стабильно росла в течение последних десяти лет: с 12,1 процента в 2012 году до 15,8 процента в 2022 году. Мир отстает от графика достижения глобальной цели на 2030 год, предусматривающей прекращение роста данного показателя: по прогнозам, к 2030 году число взрослых с ожирением в мире превысит 1,2 млрд.
Стран, которые не успевают достичь большинства из семи глобальных целей в области питания на 2030 год, больше, чем стран, где работа по их достижению ведется по графику.
Распространенность отставания в росте у детей в возрасте до пяти лет и анемии у женщин в возрасте 15–49 лет в наименее развитых странах гораздо выше общемировых показателей; также тревожными темпами растет распространенность ожирения у взрослых.
Во всем мире и во всех возрастных группах резко выросли масштабы недостаточности питания в сочетании с избыточной массой тела и ожирением. За последние 20 лет распространенность истощения и дефицита массы тела снизилась, а распространенность ожирения существенно выросла. Комплексные меры позволят одновременно повысить эффективность борьбы с недостаточностью питания, избыточной массой тела и ожирением за счет ликвидации общих факторов всех форм неполноценного питания.
Новое определение финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания
В мире собран большой объем оценочных данных о расходах на выполнение задач 1 и 2 ЦУР 2. Тем не менее до сих пор нет целостного представления как о суммах, расходуемых на деятельность по обеспечению продовольственной безопасности и питания, в разбивке по статьям расходов, так и о расходах на выполнение задач 1 и 2 ЦУР 2, отчасти ввиду отсутствия согласованного определения финансирования соответствующих мероприятий. Без стандартизированного определения невозможно корректно оценить, в каком объеме деятельность по обеспечению продовольственной безопасности и питания финансируется в настоящее время и какого количества финансов не хватает.
Проблемы, связанные с определением и измерением объемов финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания
В настоящее время применяется несколько определений финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания, что создает серьезные расхождения в оценках существующих объемов выделяемых средств. Например, официальная помощь в целях развития контролируется самыми современными методами, в том числе с применением глобальной системы отслеживания и стандартизированной общей базы данных о помощи, и все же не существует ни стандартного определения, ни методики измерения объема финансовых средств, направляемого на поддержку деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания. Такой пробел ведет к широкому разбросу в оценках расходов на деятельность по обеспечению продовольственной безопасности и питания, адресатов такого финансирования и его эффективности, что затрудняет анализ тенденций и показателей, необходимый для оценки хода работы по выполнению задач 1 и 2 ЦУР 2.
Уточнение того, что подразумевается под финансированием деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания, остается нетривиальной и сложной задачей. Такая ситуация затрудняет не только отслеживание существующих объемов финансирования, но и выявление недофинансируемых областей, контроль за подотчетностью учреждений и отслеживание результативности финансируемых мероприятий.
Продовольственная безопасность и питание – комплексные, многомерные понятия, которые невозможно точно разграничить по секторам. Мероприятия по их обеспечению носят межсекторальный характер и охватывают, в частности, различные аспекты экономического, социального и экологического развития. Однако финансовые потоки и бюджеты обычно определяются и классифицируются по секторам, а внутри каждого сектора – по целям. При переходе от системы классификации с разбивкой по секторам к измерению, основанному на результатах, возникают многоплановые вопросы, касающиеся роли различных секторов и их ресурсов в обеспечении продовольственной безопасности и улучшении показателей питания.
В последнее время появилась новая расширенная концепция продовольственной безопасности и питания и неразрывной взаимосвязи между ними, хотя полный консенсус относительно масштабов мероприятий в этой сфере пока не достигнут. Основными детерминантами состояния питания считаются здоровый рацион и состояние здоровья, однако способность людей обеспечивать себя здоровым рационом и поддерживать хорошее здоровье, как и применяемые ими для этого стратегии, в значительной мере также зависят от целого ряда факторов, связанных с продовольственной безопасностью (таких как физическая и экономическая доступность питательных продуктов), методов (например, в области питания и кормления, ухода и услуг здравоохранения) и услуг (например, чистая вода, здравоохранение, образование и социальная защита). При этом до настоящего времени усилия по учету мероприятий, направленных на улучшение положения в этих сферах, при разработке общих мер финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания оставались ограниченными.
Важно отметить, что в существующих определениях упускается из виду, что финансовые средства направляются не только на мероприятия по ликвидации основных причин голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания, которые были описаны в предыдущих изданиях настоящего доклада (конфликты, изменчивость климата и экстремальные климатические явления, замедление роста экономики и спады в экономике), но и на борьбу со структурными факторами (отсутствие доступа к питательным продуктам и их экономическая недоступность, нездоровая продовольственная среда и нерешенная проблема высокого уровня неравенства).
Новое определение финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания
Финансирование – это процесс предоставления средств государственному и частному сектору для участия в экономической деятельности, осуществления закупок или инвестиций. Финансовые ресурсы могут поступать из четырех источников – как по отдельности, так и в совокупности, соответственно финансирование может быть: i) внутренним государственным, ii) зарубежным государственным, iii) внутренним частным и iv) зарубежным частным. Финансовые ресурсы из каждого источника могут предоставляться с помощью различных инструментов на коммерческих или льготных условиях (например, гранты или займы по ставкам ниже рыночных) и направляться на поддержку краткосрочных и долгосрочных мероприятий.
В настоящем докладе дается новое определение финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания – как основной, так и расширенный вариант. В основном определении речь идет о финансовых потоках, которые направляются на поддержку усилий по ликвидации или усилению основных детерминант продовольственной безопасности и питания. Расширенное же определение, представляющее собой развернутую версию основного, касается финансовых потоков, направляемых на борьбу с основными причинами и структурными факторами, с которыми связан рост масштабов как отсутствия продовольственной безопасности, так и неполноценного питания в последнее время.
Финансирование деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания – это процесс предоставления или получения финансовых ресурсов с целью обеспечить каждому человеку стабильный физический, социальный и экономический доступ к достаточному количеству безопасной и питательной пищи для удовлетворения его пищевых потребностей и вкусовых предпочтений и ведения активного и здорового образа жизни, возможность использовать надлежащие методы ухода и кормления и доступ к услугам здравоохранения, водоснабжения и санитарии для поддержания надлежащих показателей питания. Кроме того, это понятие распространяется на расходы и инвестиции, направляемые на защиту каждого человека от краткосрочной или долгосрочной нестабильности в области продовольственной безопасности и питания, вызванной различными климатическими, экономическими, социальными, коммерческими и политическими факторами. Таким образом, оно охватывает все мероприятия, увязанные с шестью общими направлениями преобразований в интересах обеспечения невосприимчивости агропродовольственных систем к воздействию основных факторов голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания: конфликтов, изменчивости климата и экстремальных климатических явлений, замедления роста экономики и спадов в экономике, а также ликвидации структурных первопричин (отсутствие физической и экономической доступности питательных продуктов, нездоровая продовольственная среда и сохраняющийся высокий уровень неравенства).
Чтобы создать механизм наращивания финансирования и повышения эффективности распределения финансовых средств, необходимо изучить основные причины отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания и выяснить, какие страны сталкиваются с ними. За последние десять лет увеличились частота и интенсивность конфликтов, экстремальных климатических явлений, а также периодов замедления роста экономики и спадов в экономике, что ухудшает положение в области продовольственной безопасности и питания в мире. Воздействие этих факторов усугубляется высоким уровнем неравенства в доходах.
Каждая из основных причин уникальна, и все же они часто взаимосвязаны и оказывают многоплановое комплексное воздействие; так, ущерб агропродовольственным системам имеет косвенные последствия с точки зрения продовольственной безопасности и питания. Таким образом, они косвенным образом воздействуют и на все аспекты продовольственной безопасности (наличие, доступность, использование и стабильность), и на другие аспекты питания (уход, кормление, поддержание надлежащего состояния здоровья и распределение ресурсов в домохозяйствах), и на услуги здравоохранения и поддержания здоровья окружающей среды (например, иммунизация, вода, санитария, физическая и экономическая доступность услуг здравоохранения и доступ к ним). Этот вывод подкрепляется данными о связи между этими факторами и показателями продовольственной безопасности и питания.
Большинство стран с низким и средним уровнем дохода сталкиваются как минимум с одной из основных причин, что не может не вселять тревогу, а ряд стран одновременно подвергается воздействию ряда основных причин, что в совокупности ведет к наиболее серьезному росту масштабов голода и отсутствия продовольственной безопасности.
Чтобы перейти от определения финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания к применению этого определения для измерения объемов финансирования такой деятельности, нужно понять, как финансовые потоки распределяются по категориям и фиксируются в отчетности, а затем разработать рекомендации по их систематизации в соответствии с определением. Авторы доклада подготовили первоначальную схему и разработали рекомендации, которые позволили прийти к предварительным выводам о финансировании и его моделях.
Данные, которые помогут применять новое определение финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания, доступны лишь по отдельным видам финансовых потоков, поэтому невозможно реалистично оценить объем имеющегося финансирования и тем более дефицит финансовых средств, необходимых для поддержки усилий по выполнению задач 1 и 2 ЦУР 2. Поэтому важно повышать качество источников данных и дорабатывать методики и, таким образом, получать более точные данные для принятия решений о соответствующих мерах. В этой связи авторы доклада также призывают повсеместно принять прозрачный подход к практическому применению стандартизированного определения и его использованию для систематизации финансовых данных.
Объемы и дефицит финансирования деятельности по ликвидации голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания в настоящее время
Имеющиеся данные позволяют отслеживать только государственные расходы, официальную помощь в целях развития (ОПР) и другие официальные потоки (ДОП). Отслеживать частное финансирование, как правило, сложнее.
Независимо от того, какой именно объем финансовых средств необходим для выполнения задач 1 и 2 ЦУР 2, они должны быть мобилизованы, иначе возможны серьезные издержки и пагубные последствия.
Отслеживание существующих объемов финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания
В 2010–2021 годах совокупные внутренние государственные расходы на сельское хозяйство в расчете на одного жителя сельских районов в странах с низким уровнем дохода (СНД) практически не изменились, а в странах с уровнем дохода ниже среднего (СДНС) в последние годы этого периода выросли лишь незначительно. В период с 2010 по 2019 год государственные расходы на сельское хозяйство в этих двух группах стран в среднем составляли всего 8 и 37 долл. США на одного жителя сельских районов соответственно. В странах с уровнем дохода выше среднего (СДВС) и странах с высоким уровнем дохода (СВД) такие расходы были намного выше, но систематически росли только в СДВС.
Данные о государственных расходах, позволяющие применить основное и расширенное определения финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания, доступны не по всем странам.
В двух странах с низким и средним уровнем дохода – Бенине и Уганде – государственные расходы на деятельность по обеспечению продовольственной безопасности и питания растут. За проанализированные периоды бюджетные ассигнования на поддержку потребления продовольствия и здравоохранения в Бенине в среднем составили 65 процентов от общего объема государственных расходов, а в Уганде – 73 процента; оставшаяся доля была направлена на ликвидацию основных причин наблюдаемого в последние годы роста масштабов голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания.
Кроме того, государственные расходы на деятельность по обеспечению продовольственной безопасности и питания в абсолютных цифрах выросли еще в восьми ССД. В этих ССД доля государственных расходов на обеспечение продовольственной безопасности и питания, направляемая на устранение основных причин отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания, в среднем выше.
В 2021 году глобальные потоки ОПР и ДОП на цели обеспечения продовольственной безопасности и питания составили 77 млрд долл. США, и основная доля этой суммы приходилась на ОПР. В 2017–2021 годах на деятельность по обеспечению продовольственной безопасности и питания по всем секторам было направлено менее четверти этих средств.
Структура ОПР и ДОП на цели обеспечения продовольственной безопасности и питания практически не меняется с течением времени; в частности, к 2021 году больше всего ресурсов (35 млрд из 77 млрд долл. США) направлялось на поддержку потребления продовольствия; на ликвидацию основных причин отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания направлялось меньше средств (27 млрд долл. США), а на деятельность по улучшению состояния здоровья – еще меньше (15 млрд долл. США).
В расчете на душу населения в СНД объем ОПР и ДОП в 2017–2021 годах составил в среднем 30 долл. США, в СДНС – 10 долл. США, а в СДВС – 8 долл. США. На первом месте по приросту объемов официальной помощи в целях развития и других официальных потоков на цели обеспечения продовольственной безопасности и питания в период с 2017 по 2021 год со значительным отрывом оказалась Африка, а из всех групп стран по уровню дохода – СДНС.
Некоммерческое и коммерческое частное финансирование были объединены в категорию "частный сектор".
Благотворительные организации в рассматриваемый период в среднем выделяли на деятельность по обеспечению продовольственной безопасности и питания всего 4 млрд долл. США в год, и эти средства главным образом шли на поддержку потребления продовольствия и услуг здравоохранения. Трансграничные денежные переводы в 2017–2022 годах в среднем составляли 735 млрд долл. США (по текущему курсу). Из этих потоков почти половина направлялась на деятельность, которую можно считать способствующей решению проблем продовольственной безопасности и питания. Большая часть этой суммы расходовалась на поддержку потребления продовольствия, а не на инвестиции в сельское хозяйство и другие виды деятельности в продовольственных системах.
По данным Конференции Организации Объединенных Наций по торговле и развитию, прямые иностранные инвестиции в категории "продовольствие и сельское хозяйство" в 2017–2022 годах в среднем составляли 19 млрд долл. США. Согласно данным, приведенным в выпуске доклада "Положение дел в области смешанного финансирования" 2023 года, в 2020–2022 годах в среднем 26 процентов операций в формате смешанного финансирования на сумму 1,2 млрд долл. США в год были увязаны с ЦУР 2. В 2017–2021 годах чистый объем банковских кредитов составил в среднем 10 млрд долл. США, причем эта сумма почти непрерывно снижалась.
Расходы на осуществление мер политики и мероприятий по ликвидации голода и неполноценного питания к 2030 году
Из-за нехватки данных оценка необходимых дополнительных инвестиций в деятельность по сокращению масштабов голода и в решение проблем питания часто проводится с использованием экономических моделей.
В исследованиях приводятся различные суммы расходов. Было установлено, что в период до 2030 года на реализацию мер политики и мероприятий, направленных на выполнение задач 1 и 2 ЦУР 2, дополнительные потребности составляют: на искоренение недоедания – от 176 млрд до 3975 млрд долл. США, а на достижение отдельных глобальных целевых показателей по сокращению масштабов недостаточности питания – еще 90 млрд долл. США. Если же присовокупить расходы на реализацию мер политики, направленных на преобразования с целью повышения экономической доступности здорового рациона для миллионов людей и сокращения масштабов недоедания, то требуемая сумма возрастает до 15,4 трлн долл. США.
Возможные последствия бездействия или промедления с принятием мер
Если не ликвидировать дефицит финансирования, то к 2030 году и в последующий период миллионы жителей планеты будут по-прежнему голодать и страдать от отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания, а также отсутствия возможности потреблять здоровый рацион, что в среднесрочной и долгосрочной перспективе окажет негативное влияние на социально-экономические показатели и здоровье населения.
От тяжелого и хронического отсутствия продовольственной безопасности страдают те, кто больше всего нуждается в продовольственной помощи. Отсутствие финансирования такой помощи будет иметь серьезные негативные последствия для отдельных людей, местных сообществ и стран доноров. Если же не будут финансироваться мероприятия, направленные на ликвидацию структурных факторов отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания, обществу, экономике и окружающей среде будет нанесен еще более тяжелый ущерб.
Двойное бремя неполноценного питания серьезно ухудшает экономическое положение отдельных людей и населения в целом. Особенно тяжело приходится беднейшим странам.
Если на осуществление стратегий, направленных на преобразования, могут требоваться миллиарды долларов США, то издержки, сопряженные с отказом от их финансирования, будут исчисляться триллионами долларов. Согласно Глобальному консультационному докладу Коалиции по вопросам продовольствия и землепользования, в связи с воздействием современных систем производства продовольствия и землепользования в мире тратится 12 трлн долл. США в год на цели здравоохранения, питания и охраны окружающей среды (по ценам 2018 года). Согласно данным, представленным в издании настоящего доклада за 2020 год, при сохранении современных моделей потребления продовольствия к 2030 году затраты систем здравоохранения на борьбу с неинфекционными заболеваниями и смертностью по причинам, связанным с питанием, превысят 1,3 трлн долл. США в год. Как показано в докладе "Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства – 2023", скрытые количественные издержки мировых агропродовольственных систем составляют не менее 10 трлн долл. США и преимущественно они связаны с моделями питания, которые повышают риск заболеваний и могут приводить к снижению производительности труда.
Правительства многих стран испытывают трудности с реализацией принятых ими бюджетов. Не все имеющиеся финансовые средства осваиваются оптимально в соответствии с требованиями экономической целесообразности, равноправия и экологической устойчивости.
В выпуске настоящего доклада за 2022 год было продемонстрировано, что переориентация части средств, выделяемых на поддержку мирового агропродовольственного комплекса, объем которых в 2013–2018 годах в среднем составлял до 630 млрд долл. США в год, позволит снизить стоимость здорового рациона и повысить его экономическую доступность для населения всей планеты, особенно в ССД.
Исследование, проведенное в шести странах Африки к югу от Сахары, показало, что если правительства этих стран не оптимизируют распределение бюджетных средств между растениеводством и животноводством, возможность повысить объемы производства сельскохозяйственной продукции, создать тысячи рабочих мест в несельскохозяйственных секторах сельских районов и позволить миллионам людей преодолеть нищету и иметь достаточно средств для приобретения здорового рациона будет упущена.
Какие меры позволят обеспечить масштабируемое финансирование и ликвидировать пробелы?
Наращивание финансовых потоков, направляемых на деятельность по обеспечению продовольственной безопасности и питания
Шестьдесят три процента из 119 проанализированных стран с низким и средним уровнем дохода имеют ограниченные возможности для доступа к финансированию, и лишь 37 процентов имеют широкие возможности с этой точки зрения. В странах с ограниченными возможностями доступа к финансированию распространенность недоедания (РН) составляет в среднем 23,1 процента – это гораздо более высокий показатель, чем в странах с умеренными и широкими возможностями доступа к финансированию (10,4 процента и 6,9 процента соответственно). Подобным образом распределяется и распространенность отставания в росте у детей в возрасте до пяти лет, с тем отличием, что разница этого показателя в странах с ограниченным и умеренным доступом к финансированию гораздо меньше (23,9 и 20,9 процента соответственно).
При этом 74 процента проанализированных стран сталкиваются как минимум с одним фактором, а 66 процента из них имеют ограниченные или умеренные возможности доступа к финансированию (большинство – 42 процента – относятся к категории "страны с ограниченными возможностями доступа"). Значительная доля стран подвергается воздействию как минимум одного фактора, поэтому важно учитывать цели в области продовольственной безопасности и питания даже при планировании бюджетов на другие сферы, в которых выполнение задач 1 и 2 ЦУР 2 не всегда входит в число приоритетов.
Однако страны, находящиеся в самом неблагоприятном положении с точки зрения как тяжести проблем голода и отсутствия продовольственной безопасности, так и степени воздействия основных факторов, в большинстве случаев сталкиваются со структурными препятствиями, мешающими им наращивать финансирование деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания. Теоретически все страны могут использовать большинство существующих форматов финансирования, но фактически их возможности получать доступ к финансированию зависят от серьезности предполагаемых финансовых рисков и соответствующих издержек. Из за явной нерасположенности к риску всех субъектов финансовой деятельности, особенно частных коммерческих организаций, нельзя ожидать, что они будут заключать договоренности со странами, где финансовые риски наиболее высоки.
Таким образом, страны с ограниченными возможностями доступа могут рассчитывать только на гранты и низкопроцентные или беспроцентные кредиты от международных организаций по содействию развитию (например, в формате ОПР), поскольку другие финансовые инструменты могут быть для них недоступны, точнее, финансовые учреждения могут не проявлять интереса к работе с такими странами из-за высокого уровня финансовых рисков.
Странам с умеренными возможностями получать доступ к финансированию рекомендуется мобилизовать внутренние налоговые поступления. Возможность увеличения налоговых поступлений во многом зависит не только от дохода (чем выше ВВП на душу населения, тем выше налоговый потенциал), но и от других факторов, таких как структура и степень формализации национальной экономики, а также институты и механизмы общего руководства.
Чем ниже финансовый риск, тем шире диапазон доступных странам финансовых потоков. Страны с широкими возможностями получать доступ к финансированию могут использовать такие инструменты, как выпуск акций, кредиты по коммерческим ставкам и облигации, и задействовать частные источники финансовых потоков, включая компании, банковские системы и рынки капитала, при этом от доноров или государственного сектора потребуется гораздо меньше мероприятий по снижению риска.
Инновационные подходы и инструменты финансирования, позволяющие преодолевать дефицит финансирования для выполнения задач 1 и 2 ЦУР 2
В число традиционных инструментов льготного финансирования входят гранты, кредиты под низкий процент и беспроцентные кредиты, но в рамках стратегий смешанного финансирования можно применять новаторские подходы к их использованию, объединяя их с мероприятиями по снижению риска в целях наращивания частного финансирования. Использование грантов и/или кредитов в сочетании с технической помощью позволяет устранять основные ограничения для доступа к частным финансовым потокам, характерные для инициатив по обеспечению продовольственной безопасности и питания, которые часто затрудняют реализацию инициатив по обеспечению продовольственной безопасности и питания, – непривлекательность проектов для банков и операционная неготовность к привлечению финансирования.
Смешанное финансирование – один из способов снижения риска, которым частные инвесторы пользуются при возникновении высокого воспринимаемого риска; оно позволяет получать более рискоустойчивые ресурсы и продлевать сроки окупаемости инвестиций. Таким образом, в случаях, когда смешанное финансирование может принести ощутимую отдачу в плане развития, такие субъекты, как правительства и доноры, могут использовать его для привлечения финансовых потоков, необходимых для достижения желаемого результата. Цель заключается в том, чтобы постепенно снизить воспринимаемый риск за счет первоначальной поддержки со стороны более рискоустойчивого капитала и получить возможность заменить гранты или льготные кредиты, которые играли важную роль и стимулировали деятельность на начальном этапе, коммерческим финансированием.
"Зеленые", социальные, устойчивые и привязанные к устойчивому развитию облигации – это кредитные инструменты, выпускаемые правительствами, многосторонними банками развития, коммерческими банками и местными компаниями, выпуск которых увязывается с целями в области развития; они могут быть оптимальным инструментом целевого финансирования для стран, подвергающихся воздействию основных причин отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания, таких как экстремальные климатические явления и замедление экономического роста.
Даже если с помощью описанных выше новаторских инструментов удастся увеличить объем финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания, внутри стран все равно останутся группы населения, которые всегда сталкивались с серьезными ограничениями в доступе к финансовым услугам.
Расширение доступа женщин к финансовым услугам не только благотворно отразится на их социально-экономических правах и возможностях, но и повысит уровень жизни их домохозяйств и сообществ в целом, в том числе в плане продовольственной безопасности и питания. На макроуровне учет мнений женщин будет способствовать общему экономическому росту и в результате повысит устойчивость стран к замедлению экономического роста и спадам в экономике.
Несмотря на широкое признание того, что коренные народы – важнейшие участники процесса достижения целей Парижского соглашения, Глобальной рамочной программы в области биоразнообразия и Повестки дня на период до 2030 года, их роль не всегда находит отражение в стратегиях финансирования. Отсутствие доступа к финансовым услугам также может снижать потенциальный вклад мелких сельскохозяйственных производителей и малых и средних агропродовольственных предприятий в обеспечение продовольственной безопасности и питания, например, ограничивая их возможности по производству безопасных и питательных пищевых продуктов. Коренным народам принадлежит важная роль в агропродовольственных системах, но зачастую они получают недостаточный объем услуг, так как инвесторы отказываются финансировать деятельность производителей, поставляющих продукцию на местные рынки, в местной валюте, предпочитая не нести риски, связанные с обменными курсами, и преимущественно обслуживают производителей, ориентированных на экспорт.
Пути повышения согласованности с различными источниками финансирования и обеспечения более полной синергии между ними
Сложившаяся структура финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания отличается высокой фрагментированностью: из-за отсутствия консенсуса по поводу того, какие именно мероприятия должны финансироваться, и разных целей заинтересованных сторон участников процесса становится все больше, и они часто действуют за пределами своих мандатов, вместо того чтобы сотрудничать друг с другом. В результате реализуется множество мелких, не согласованных между собой инициатив по оказанию помощи, преимущественно при поддержке двусторонних доноров.
Необходимо поощрять более тесную координацию усилий крупных, средних и малых субъектов, поскольку крупные доноры не всегда согласуют свои усилия с мероприятиями малых организаций и не всегда участвуют в их финансировании, так как им это невыгодно. Не менее важно, чтобы доноры и благотворительные фонды согласовывали свои приоритеты в отношении расходов с приоритетами стран. Поскольку в существующей системе самую заметную роль играют СВД и крупные учреждения по вопросам развития, в ней редко учитываются приоритеты стран- и сообществ-получателей.
Для расширения сотрудничества странам, несомненно, необходимы сильные и более стабильные правительства, но на пути к решению этой задачи стоит ряд проблем. Сложности в сфере политики и экономики и непредсказуемость принятия государственных решений могут препятствовать согласованию источников финансирования и приоритетов стран и привести к тому, что у частных инвесторов обостряется восприятие риска. Необходимо развивать потенциал для освоения средств и повышать техническую эффективность их расходования; не менее важны эффективное общее руководство и устойчивые национальные институты.
Еще одна немаловажная характеристика сложившегося финансового ландшафта, которая фактически приводит к обострению восприятия финансового риска, – нехватка данных, прозрачности и подотчетности. Повышение достоверности и доступности финансовых данных поможет подкрепить аргументацию необходимости инвестировать в деятельность по обеспечению продовольственной безопасности и питания – такие меры, например, уже принимаются в сфере регенеративного сельского хозяйства.
Еще до внесения структурных изменений в систему финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания необходимо сделать важный шаг, который поможет повысить объем финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания, сделав выполнение задач 1 и 2 ЦУР 2 приоритетным направлением международной политической повестки дня. Чтобы реформа системы финансирования была эффективной, нужно ориентироваться на решение проблем продовольственной безопасности и питания, признавать их межсекторальный характер и уделять внимание краткосрочной и долгосрочной отдаче инвестиций в деятельность по обеспечению питания.
Авторы используют термин "продовольственная безопасность и питание", чтобы подчеркнуть важность всех четырех измерений продовольственной безопасности и ее тесной связи с безопасностью в плане питания, а также необходимость принятия взаимодополняющих мер. Тем не менее следует признать, что обеспечение "продовольственной безопасности и безопасности в плане питания" – единая и неделимая стратегическая цель.
Для обеспечения эффективной координации важно ставить во главу угла интересы и приоритеты национальных и местных субъектов. Однако в условиях дисбаланса сил, неравенства потенциала сторон, несогласованности мероприятий, осуществляемых донорами на глобальном уровне, недостаточной поддержки усилий по налаживанию взаимодействия на уровне стран, нехватки данных, которая может затруднить подготовку аргументации в пользу необходимости изменения приоритетов доноров, и на фоне других проблем это не всегда простая задача.
Финансовые учреждения должны не только укреплять координацию, но и расширять свое участие в работе по наращиванию финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания. Партнерам по развитию, например, донорам, к числу которых относятся международные финансовые учреждения, многосторонние банки развития и финансовые институты развития, следует взять на себя руководящую роль в работе по смягчению рисков, например, увеличив объем ОПР, ориентированной на привлечение частных инвестиций, с помощью смешанного финансирования или других финансовых инструментов.
Вопрос о привлечении частного сектора к модернизации системы финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания остается открытым. В процессе принятия финансовых решений частные компании должны учитывать риски для здоровья, окружающей среды и сферы социального обслуживания и переориентировать финансовые потоки, отказываясь от потенциально вредоносных инвестиций и начиная вкладывать средства в достижение результатов в области здравоохранения, окружающей среды и социальной сферы.
Правительства могут продолжать мобилизовать внутренние налоговые поступления, наращивать расходы приоритетных секторов на цели продовольственной безопасности и питания и рассматривать возможность переориентации государственной поддержки. Страны, уже располагающие широкими возможностями для получения доступа к финансированию, должны ввести более жесткий контроль за налоговыми убежищами и отмыванием денег, которые в странах с ограниченным доступом к финансированию нередко дают возможность уклониться от уплаты налогов.
Наконец, для преодоления нехватки информации потребуются решительные меры со стороны международного сообщества, иначе вероятность достижения целей в области развития будет невозможно реалистично оценить и спрогнозировать.
ДАЛЬНЕЙШИЕ ДЕЙСТВИЯ
В течение последних двух лет масштабы голода и отсутствия продовольственной безопасности в мире практически не менялись, однако во многих субрегионах был достигнут значительный прогресс. В сфере питания тревогу вызывает тенденция к росту распространенности ожирения среди взрослых и анемии среди женщин в возрасте 15–49 лет; при этом распространенность отставания в росте и истощения у детей сокращается, что закладывает основу для полноценного роста и развития. Мы должны использовать открывающиеся возможности, создавая условия для позитивных изменений и для полной реализации права на достаточное питание и обеспечивая такой уровень жизни, при котором всему человечеству, особенно будущим поколениям, будут гарантированы достоинство, здоровье и благополучие.
Одна из серьезных проблем заключается в отсутствии общего определения или стандарта для оценки финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания. Контролировать то, что не поддается точному измерению, крайне сложно, а зачастую и невозможно. В сфере финансирования такой деятельности невозможно ни точно оценить существующие объемы и пробелы, ни тем более отследить, как увеличиваются или сокращаются объемы средств, направляемых на усилия по выполнению задач 1 и 2 ЦУР 2.
В настоящем докладе предлагается определение финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания и даются практические рекомендации по такому финансированию. Это очень важный шаг, однако его содержание наглядно демонстрирует, что сложившаяся структура и нехватка финансовых данных препятствуют применению предложенного нового определения и порядка к государственным и частным финансовым потокам, направляемым на цели продовольственной безопасности и питания в разных странах мира. Иными словами, серьезная нехватка данных не позволяет оценить, в каком объеме деятельность по обеспечению продовольственной безопасности и питания в мире финансируется в настоящее время и какие дополнительные суммы требуются для повышения эффективности усилий по выполнению задач 1 и 2 ЦУР 2. Необходимо уделить ликвидации этого пробела приоритетное внимание, поэтому в настоящем докладе мы настоятельно призываем осуществлять соответствующие глобальные и национальные меры в рамках общемирового плана действий по достижению ЦУР.
Кроме того, цели по ликвидации голода, отсутствия продовольственной безопасности и всех форм неполноценного питания зачастую без необходимости противопоставляются другим целям в области развития. Вопросы продовольственной безопасности и питания носят комплексный и многосекторальный характер, поэтому необходимо преодолеть разрозненность системы финансирования и принять комплексный подход, в соответствии с которым заинтересованные стороны будут учитывать эти вопросы при формировании общих финансовых потоков и инвестиций.
Хочется надеяться, что сформулированные в этом докладе призывы к действиям будут использованы при обсуждении вопросов устойчивого развития и финансирования на Саммите будущего в сентябре 2024 года и в ходе всех предстоящих глобальных дискуссий по ЦУР, включая политические процессы в рамках четвертой Международной конференции по финансированию развития в 2025 году. Построение мира, свободного от голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания, – благородная задача, и выделяемые на ее решение финансовые средства и инвестиции обязательно окупятся.
