П редставленная в настоящем докладе информация о положении дел в области продовольственной безопасности и питания в мире, с одной стороны, вызывает тревогу, а с другой – дает немало поводов для оптимизма. В течение последних двух лет масштабы голода и отсутствия продовольственной безопасности в мире практически не менялись, однако во многих субрегионах был достигнут значительный прогресс. В сфере питания тревогу вызывает тенденция к росту распространенности ожирения среди взрослых и анемии среди женщин в возрасте 15–49 лет; при этом распространенность отставания в росте и истощения у детей сокращается, что закладывает основу для полноценного роста и развития. За последние два десятилетия распространенность отставания в росте у детей на планете сократилась на треть – такая динамика показывает, что изменения к лучшему возможны и уже активно происходят в разных странах и регионах. Мы должны использовать открывающиеся возможности, создавая условия для позитивных изменений и для полной реализации права на достаточное питание и обеспечивая такой уровень жизни, при котором всему человечеству, особенно будущим поколениям, будут гарантированы достоинство, здоровье и благополучие.
Настоящий доклад – еще одно напоминание о том, что только реальные масштабные преобразования помогут миру преодолеть отставание и вновь набрать необходимые темпы работы по выполнению задач 1 и 2 цели 2 в области устойчивого развития (ЦУР 2) по ликвидации голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания во всех его формах к 2030 году.
В частности, во многих странах с низким и средним уровнем дохода конфликты, изменчивость климата, экстремальные климатические явления, замедление экономического роста и спады в экономике продолжают учащаться и нередко накладываются друг на друга. В странах, сталкивающихся с основными причинами отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания, масштабы голода более значительны и возрастают быстрее, чем в странах, не подвергающихся такому воздействию, причем быстрее всего они растут в бедных странах, сталкивающихся с комплексом неблагоприятных явлений. Агропродовольственные системы в таких странах уязвимы к внешним факторам, поэтому рост распространенности голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания в таких странах продолжается, и тяжелее всего приходится детям. Отрицательное воздействие внешних движущих сил усугубляется влиянием структурных факторов, таких как отсутствие доступа к питательным продуктам и их экономическая недоступность, нездоровая пищевая среда и сохраняющаяся проблема высокого уровня неравенства.
В условиях, когда основные факторы отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания проявляются все чаще и интенсивнее, работать по-старому больше нельзя. В прошлых выпусках этого доклада было показано, какие именно действия необходимы в дальнейшем. В разных условиях была продемонстрирована эффективность разных сочетаний мер, мероприятий, инвестиций и изменений в законодательстве; однако масштабирование такой деятельности и более точный выбор ее адресатов осложняется нехваткой финансирования. Как ни парадоксально, точно установить, какие дополнительные суммы требуются для стимулирования усилий по выполнению задач 1 и 2 ЦУР 2, непросто, поскольку отсутствует целостное представление о финансовых потоках, резервируемых и направляемых на цели обеспечения продовольственной безопасности и питания.
Одна из серьезных проблем заключается в отсутствии общего определения или стандарта для оценки финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания. Контролировать то, что не поддается точному измерению, крайне сложно, а зачастую и невозможно. В сфере финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания невозможно ни точно оценить существующие объемы и пробелы, ни тем более отследить, как увеличивается или сокращается финансирование усилий по выполнению задач 1 и 2 ЦУР 2. В результате становится сложнее решать многие задачи, в том числе выявлять недофинансируемые области, обеспечивать подотчетность учреждений, отслеживать общую эффективность и социальное воздействие финансируемых мероприятий и т. д. Поэтому было отмечено, что назрела необходимость сформулировать общее определение финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания и дать рекомендации по его измерению, и данный выпуск доклада был посвящен именно этой теме.
В настоящем докладе предлагается определение такого финансирования и даются детальные рекомендации по принятию соответствующих мер. Это очень важный шаг, и все же в докладе также наглядно продемонстрировано, что сложившаяся структура и нехватка финансовых данных препятствуют применению предложенного нового определения к государственным и частным финансовым потокам, направляемым на цели продовольственной безопасности и питания в разных странах мира. Иными словами, серьезная нехватка данных не позволяет оценить, в каком объеме деятельность по обеспечению продовольственной безопасности и питания финансируется в настоящее время и какие дополнительные суммы требуются для повышения эффективности усилий по выполнению задач 1 и 2 ЦУР 2.
Известно лишь, что на обеспечение продовольственной безопасности и питания направляется менее четверти финансовых потоков, предназначенных на цели международного развития, и эта доля не растет. Судя по имеющейся информации, ресурсы преимущественно выделяются на нужды стран, сталкивающихся с более высоким уровнем голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания, и в основном идут на обеспечение потребления продовольствия и на цели здравоохранения. На цели ликвидации основных факторов отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания (конфликтов, изменчивости климата и экстремальных климатических явлений, замедления роста экономики и спадов в экономике) и устранения структурных первопричин (отсутствия доступа к питательным продуктам и их экономической недоступности, нездоровой продовольственной среды и устойчиво высокого уровня неравенства) выделяется меньше средств.
Оценка государственного внутреннего финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания представляется сложной задачей ввиду отсутствия глобальной базы финансовых данных, которая содержала бы достаточное количество данных для анализа. В государственных бюджетах многих стран мира закладываются средства на поддержку сельского хозяйства, но они составляют лишь малую, а иногда и ничтожно малую, долю государственных расходов на обеспечение продовольственной безопасности и питания. Не всегда легко получить доступ к данным по всем странам мира, чтобы оценить государственные расходы на эти цели. Анализ десяти стран с низким и средним уровнем дохода показывает, что до пандемии COVID-19 государственные ассигнования на обеспечение продовольственной безопасности и питания росли, причем средства главным образом расходовались на поддержку потребления продовольствия, но поддержать такую тенденцию удалось не во всех странах. Государственные расходы ряда стран со средним уровнем дохода на ликвидацию основных причин отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания также превышают объемы, расходуемые на эти цели в странах с низким уровнем дохода.
Считается, что самые крупные финансовые потоки на нужды агропродовольственных систем и секторов, чья деятельность важна с точки зрения обеспечения продовольственной безопасности и питания, поступают от компаний частного сектора, как отечественных, так и иностранных, но из-за отсутствия информации должным образом проверить их и предоставить информацию о них не представляется возможным. Суммы, направляемые на обеспечение продовольственной безопасности и питания благотворительными организациями, невелики; объемы трансграничных денежных переводов гораздо более значительны, но они главным образом расходуются на потребление пищевых продуктов, тем самым косвенно способствуя решению проблем продовольственной безопасности и питания, а не инвестируются в агропродовольственные системы. Из всех видов финансовых потоков, поступающих от частных коммерческих организаций, наиболее полные данные имеются по прямым иностранным инвестициям. Но представить развернутую информацию о частном финансировании невозможно, что, как показано в настоящем докладе, обусловлено крайней сложностью получения исчерпывающих и актуальных данных о рыночном финансировании (т. е. выпусках акций и облигаций корпораций), международных банковских кредитах и внутреннем частном капитале стран. Кроме того, даже при наличии доступа к таким источникам частных финансовых ресурсов нельзя априори считать, что они вносят вклад в обеспечение продовольственной безопасности и питания, поскольку во многих случаях финансируемые таким образом капиталовложения, в частности, инвестиции крупных международных компаний по производству пищевых продуктов и напитков, не всегда способствуют сокращению масштабов голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания. Компании, действующие в секторах, имеющих отношение к продовольственной безопасности и питанию, – как минимум фермерские хозяйства, малые и средние предприятия – финансируют свою деятельность за счет собственных средств, и данных о такой форме финансирования нет.
В настоящем докладе проливается свет на удручающее положение дел с наличием, доступностью и адекватностью данных о финансовых потоках, которые позволили бы достоверно оценить финансирование деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания. Необходимо уделить ликвидации этого пробела приоритетное внимание, поэтому в докладе содержится настоятельный призыв осуществлять глобальные и национальные меры по решению этой проблемы в рамках общемирового плана действий по достижению ЦУР. Этот призыв в полной мере согласуется с целью 17 в области устойчивого развития "Укрепление средств осуществления и активизация работы в рамках Глобального партнерства в интересах устойчивого развития". Финансирование и обеспечение всеобщего доступа к финансовым услугам – важнейшие инструменты достижения ЦУР 17, именно поэтому в настоящем докладе высказан призыв ликвидировать пробелы в данных о финансировании; нужно включить эту задачу в число приоритетных и взяться за ее решение незамедлительно.
Безусловно необходимо преодолеть не только нехватку данных, но и серьезный дефицит финансирования. В докладе продемонстрировано, что из-за нехватки данных невозможно полноценно применять предложенное определение финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания ко всем соответствующим финансовым потокам, но анализ сценариев, полученных с помощью моделей, показал, что расходы, сопряженные с реализацией различных мер политики и мероприятий, направленных на выполнение задач 1 и 2 ЦУР 2, составят триллионы долл. США. О каких бы суммах ни шла речь, необходимо наращивать финансирование деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания, особенно в странах, находящихся в самом неблагополучном положении. Кроме того, необходимо серьезно переосмыслить существующий подход к распределению финансовых средств, поскольку во многих случаях он оказывается неэффективным с экономической точки зрения, из-за чего упускаются возможности существенно ускорить сокращение масштабов голода, отсутствия продовольственной безопасности и всех форм неполноценного питания. Нельзя забывать и о неравенстве в доступе к финансированию деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания как между странами, так и между разными территориями внутри стран. На внутристрановом уровне такое неравенство усугубляется отсутствием инклюзивного финансирования с учетом аспектов питания.
Самые серьезные трудности с доступом к финансированию испытывают страны, которым оно наиболее необходимо. Порядка 63 процентов стран, характеризующихся высоким и/или растущим уровнем голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания, испытывают трудности с доступом к финансированию деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания и имеют лишь ограниченные или умеренные возможности доступа. Большинство из них (82 процента) подвергаются воздействию как минимум одной из основных причин отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания. При этом лишь очень небольшая доля международных официальных потоков на цели развития, направляемых в эти страны, нацелена на ликвидацию этих явлений. Крайне важно наращивать финансовые потоки, поступающие в страны, характеризующиеся самыми высокими уровнями голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания, а также в страны, наиболее серьезно страдающие от основных причин.
Кроме того, ввиду высокого уровня суверенного долга страны с ограниченными возможностями доступа к финансированию вынуждены расходовать немалую долю государственных доходов на его обслуживание. Многосторонние банки развития (МБР), учреждения по финансированию развития (УФР), международные финансовые учреждения (МФУ) и все международные кредиторы должны поддерживать эти страны путем обмена долга и мер по облегчению долгового бремени, чтобы их правительства могли переориентировать ресурсы на цели обеспечения продовольственной безопасности и питания. В странах с более умеренным доступом к финансированию важным методом снижения риска инвестиций и создания у частных субъектов достаточной заинтересованности в выходе на такие рынки останется смешанное финансирование, а в рамках этого подхода – льготное финансирование и использование коммерчески ориентированных инструментов. Но ожидается, что, чем ниже будет становиться уровень риска, тем активнее к работе будут подключаться государственные и частные структуры, что позволит расширить круг сторон, для которых будет доступно финансирование.
Однако нельзя рассчитывать только на финансирование из официальных и государственных источников – его будет недостаточно, чтобы ликвидировать дефицит средств, затрудняющий работу по ликвидации голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания. Для расширения усилий по выполнению задач 1 и 2 ЦУР 2 важно будет также увеличивать объемы частного финансирования, в том числе через частно-государственные партнерства. Частный сектор придает большое значение экономическому развитию, но в странах, где большая доля населения непродуктивна и имеет слабое здоровье из-за голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания, стремиться к нему и поддерживать его трудно.
Сложившаяся структура финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания делает задачу по наращиванию и эффективной организации финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания невыполнимой. Она отличается высокой фрагментированностью, в ней отсутствует консенсус в отношении приоритетов и появляется все больше субъектов, реализующих главным образом небольшие краткосрочные проекты. Число доноров, МБР, УФР, МФУ и благотворительных фондов растет, но это создает дополнительные трудности с точки зрения координации как между участниками, так и со странами-получателями, чьи политические и финансовые приоритеты не всегда принимаются к сведению. Из сказанного выше можно сделать вывод, что повышение согласованности и синергии между различными источниками финансирования позволит добиться ощутимых успехов в наращивании финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания.
Кроме того, цели по ликвидации голода, отсутствия продовольственной безопасности и всех форм неполноценного питания зачастую без необходимости противопоставляются многим другим целям в области развития. Вопросы продовольственной безопасности и питания носят комплексный и многосекторальный характер, поэтому при анализе положения дел с финансированием необходимо перейти от изолированного подхода к более целостному, что позволит партнерам по финансированию интегрировать задачи в области продовольственной безопасности и питания в деятельность по привлечению общих финансовых потоков и инвестиций. Первым шагом должен стать отказ от подхода, при котором задачи по обеспечению продовольственной безопасности и питания, относящиеся к разным секторам, решаются изолированно: от взаимодополняющих, но отдельных целей в области продовольственной безопасности и питания необходимо перейти к единой стратегической цели "обеспечить продовольственную безопасность и безопасность питания". Принятие этой новой концепции даст возможность в полной мере осознать взаимосвязь и взаимозависимость между первой и второй задачами: если ставить их по отдельности, не будет достигнута ни одна. Новая концепция финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания с привлечением различных секторов и партнеров по финансированию поможет создать новую систему регулирования, обеспечивающую взаимодополняемость различных финансовых потоков на цели обеспечения продовольственной безопасности и питания. Например, необходимо содействовать установлению более тесной взаимосвязи между финансированием на нужды оказания гуманитарной помощи, борьбы с изменением климата и развития, поскольку только при наличии всех этих видов финансирования выполнение задач 1 и 2 ЦУР 2 окажется реальным. Для этого необходимо повышать прозрачность международного финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания, что позволит укрепить координацию между различными заинтересованными сторонами и повысить эффективность их взаимодействия.
Авторы настоящего доклада также отмечают, что проблемы касаются не только мобилизации дополнительных ресурсов, но и более эффективного использования имеющегося финансирования. Более эффективное использование средств национальных бюджетов, уже выделяемых на цели обеспечения продовольственной безопасности и питания; переориентация государственной поддержки таким образом, чтобы создавать условия для перехода к более невосприимчивым к внешним воздействиям, устойчивым и равноправным агропродовольственным системам; и оптимизация бюджетных ассигнований на нужды агропродовольственного сектора позволят странам решать проблемы продовольственной безопасности и питания без дополнительных затрат. Однако эти меры помогут лишь сократить, но не ликвидировать дефицит финансирования деятельности по решению этих проблем.
В будущем неизбежно потребуется оценка дефицита финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания. Если не удастся устранить его к 2030 году, миллионы людей на планете по-прежнему будут недоедать, миллионы столкнутся с кризисными или еще более высокими уровнями тяжелого отсутствия продовольственной безопасности, а достигнутых результатов будет недостаточно для достижения всех глобальных целей в области питания. Бездействие приведет к возникновению не поддающихся измерению социальных, экономических и экологических издержек. Нельзя терять время, ведь издержки бездействия существенно превышают расходы на реализацию рекомендованных в настоящем докладе мер.
Хочется надеяться, что сформулированные в этом докладе призывы к действиям будут использованы при обсуждении вопросов устойчивого развития и финансирования на Саммите будущего в сентябре 2024 года и в ходе всех предстоящих глобальных дискуссий по ЦУР, включая политические процессы в рамках четвертой Международной конференции по финансированию развития в 2025 году. Построение мира, свободного от голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания, – благородная задача, и выделяемые на ее решение финансовые средства и инвестиции обязательно окупятся.
