Для разработки описанных выше мер политики, технологических и инновационных решений, ориентированных на преобразования, необходимы продуманные механизмы общего руководства, действующие с привлечением широкого круга субъектов и позволяющие согласованно решать проблемы и использовать возможности, появляющиеся в агропродовольственных системах в условиях урбанизации. Процессы формирования политики не принесут отдачи, если применять традиционные подходы, большинство из которых ориентированы на решение задач национального уровня и построены по принципу "сверху вниз", поскольку для обеспечения их действенности необходимо уделять особое внимание конкретным населенным пунктам и функциональным и пространственным связям между ними. Поскольку эти связи часто носят межотраслевой и межрегиональный характер, органы, ответственные за формирование политики, должны содействовать заключению соглашений между территориальными единицами и принятию межтерриториальных нормативных актов, а также привлечению к процессам широкого круга субъектов, в том числе неправительственных5. Таким образом, общее руководство агропродовольственными системами можно определить как механизмы и процессы, предназначенные для содействия заинтересованным сторонам в выражении их интересов, в урегулировании разногласий и в координации их действий с государственными институтами. Кроме того, институциональные механизмы должны учитывать важные функции субнациональных (местных и региональных) органов власти и неправительственных структур⁵.
Чтобы преобразования агропродовольственных систем принесли желаемые результаты в условиях урбанизации, необходимо укреплять пространственные и функциональные связи в сельско-городском континууме, и важную роль в этой работе играют субнациональные органы власти. С помощью ориентированных на решение задач производства национальных и транснациональных мер политики и программ прошлого века не удалось полностью решить проблемы отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания. Субнациональные органы власти взяли на себя важную роль в преодолении пробелов, созданных такими мерами, и в преобразовании агропродовольственных систем.
Другими факторами, повысившими важность субнациональных органов в мировой политике, стали неуклонный рост политического и культурного влияния городов разного размера, стремительная урбанизация и начавшийся сравнительно недавно процесс децентрализации и передачи функций от национальных к местным органам власти, наблюдаемый в растущем числе стран. Вышеперечисленные изменения создали предпосылки для того, чтобы в муниципалитетах по всему миру появились энтузиасты продовольственной политики, которые взяли на себя работу по разработке продовольственных стратегий и реализации конкретных мер на местах в целях преобразования агропродовольственных систем228.
Ввиду многосекторального характера проблем и возможностей, создаваемых урбанизацией во всех сегментах сельско-городского континуума (глава 3), субнациональным властям должна принадлежать важная роль в разработке и осуществлении согласованных мер политики, ориентированных не только на агропродовольственные, но и на экологические, энергетические, медицинские и другие системы. Они тесно взаимодействуют с местными заинтересованными сторонами и могут обеспечить адаптацию таких мер к местным условиям путем информирования об их преимуществах и устранения затруднений. Принятие Миланской конвенции о городской продовольственной политике в 2015 году стало знаком растущего влияния субнациональных органов власти по всему миру на разработку и реализацию мер политики городского и регионального уровней, на развитие связей между агропродовольственными системами в сельско-городском континууме и на интеграцию системных подходов в планы местного, регионального и территориального развития. В одобренной Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций в 2016 году Новой программе развития городов настоятельно рекомендовано интегрировать вопросы продовольственной безопасности и питания в городское и территориальное планирование, что делает ее принятие знаковым моментом с точки зрения признания роли субнациональных органов власти в преобразовании агропродовольственных систем. Кроме того, их функция получила должное признание в результате проведения таких глобальных процессов, как Саммит Организации Объединенных Наций по продовольственным системам, на котором в 2021 году была создана Коалиция по городским продовольственным системам (см. врезку 13).
Врезка 13Коалиция по городским продовольственным системам: глобальная платформа для повышения осведомленности о ключевой роли субнациональных органов власти в преобразовании агропродовольственных систем во всех сегментах сельско-городского континуума
На прошедшем в 2021 году Саммите Организации Объединенных Наций по продовольственным системам была признана важность субнациональных органов власти как основных механизмов инклюзивной и устойчивой трансформации агропродовольственных систем. В ходе саммита была создана Коалиция по городским продовольственным системам, активными членами которой стали учреждения ООН, городские сети, организации гражданского общества и научно-исследовательские учреждения из разных стран, действующие во всех сегментах сельско-городского континуума; в настоящее время Коалицию координируют Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций и Глобальный альянс за улучшение питания. Задача коалиции229 состоит в содействии национальным и субнациональным органам власти в преобразовании агропродовольственных систем путем осуществления согласованных, скоординированных мер политики и действий. Она помогает субнациональным органам участвовать в обсуждениях по общемировым стратегическим вопросам и утверждаться в качестве ключевых участников преобразования агропродовольственных систем в целом. Кроме того, Коалиция подбирает адаптированные к конкретным условиям механизмы, помогающие ликвидировать пробелы в общем руководстве агропродовольственными системами на национальном и местном уровнях, взаимодействуя со всеми сегментами сельско-городского континуума.
Субнациональные механизмы общего руководства агропродовольственными системами
Важным первым шагом в оптимизации общего руководства с учетом функциональных аспектов сельско-городского континуума может стать разработка местных соглашений между разными административными зонами и многосторонними платформами и сетями.
Коллективные механизмы общего руководства агропродовольственными системами, в том числе с участием негосударственных субъектов, фермерских организаций, организаций гражданского общества, частного сектора и научных учреждений, постепенно становятся ключевыми инструментами устранения пробелов в мерах политики и планах в области продовольствия на местах. В число таких механизмов входят советы попродовольственной политике (иногда их также называют комитетами, продовольственными группами, платформами и т.д.), выступающие в качестве консультативных органов при местных или субнациональных органах власти, содействующие разработке и осуществлению мер политики, создающие благоприятные условия для вовлечения заинтересованных сторон и организующие мониторинг и оценку хода осуществления мер политики, их эффективности и воздействия (см. врезку 14).
Врезка 14Субнациональные соглашения по общему руководству агропродовольственными системами, заключаемые между мегаполисами, средними и малыми городами в Перу
В ноябре 2019 года перуанские муниципалитеты Лима, Уанкайо, Арекипа, Пиура и Майнас подписали соглашение с целью укрепления связей между агропродовольственными системами в сельско-городском континууме. Соглашение посвящено следующим темам: i) установление связей между производителями, рынками и ярмарками в разных городах; ii) обмен знаниями о методах агроэкологии и ее распространении в сельских и пригородных районах; iii) модернизация рынков розничной торговли пищевыми продуктами; iv) разработка стратегий, адаптированных к местной специфике, с целью улучшения доступа к здоровому питанию. Кроме того, соглашение предусматривает взаимное обучение, позволяющее обмениваться опытом в таких областях, как разработка новых постановлений о городской продовольственной среде, государственные закупки продукции семейных фермерских хозяйств и учреждение совета по продовольственной политике в Лиме.
В частности, была распространена информация о принятом в Лиме постановлении, призванном создать здоровую продовольственную среду как в школах, так и в общественных зонах231. Постановление запрещает продажу и маркетинг высококалорийных продуктов с высоким содержанием жиров, сахаров и/или соли в радиусе 200 метров от школ. Кроме того, оно устанавливает минимальные санитарные требования к пище и напиткам, предлагаемым учащимся на территории школ, и обязывает школы обеспечивать доступ к свежей питьевой воде. Кроме того, постановление обязывает местные рестораны внедрять новые методы снижения потребления соли и сахара в рамках программы Lima Come Sano ("Здоровое питание в Лиме"). В целях популяризации здорового питания ресторанам рекомендуется размещать на видном месте информацию о калорийности блюд, входящих в меню, а также предоставлять солонки и приправы только по просьбе клиентов.
Кроме того, в октябре 2020 года в Лиме был создан Совет по продовольственным системам Большой Лимы (CONSIAL), задачи которого заключаются в планировании, организации, разработке и реализации устойчивой и долгосрочной продовольственной политики, гарантирующей право человека на питание и способствующей сокращению масштабов нищеты и неполноценного питания. С момента своего учреждения Совет принял ряд местных постановлений, нацеленных на формирование здоровой городской продовольственной среды, развитие городского сельского хозяйства, отведение общественных пространств для рынков, торгующих продукцией фермерских хозяйств, использующих методы агроэкологии, и на переработку пищевых продуктов, не проданных на оптовых рынках. В его состав входят представители городских и пригородных сельскохозяйственных платформ, организаций сельских производителей, активистов гражданского общества, выступающих за здоровое питание, научно-исследовательских центров и университетов, частного сектора и неправительственных организаций, действующих не только в административных границах Большой Лимы. Кроме того, в настоящее время Совет разрабатывает стратегию развития агропродовольственных систем на уровне сельских и городских районов, согласованную с национальными и международными программами в отношении агропродовольственных систем, изменения климата и устойчивого развития.
В городе Анкайо также создан Совет по продовольственным системам (Comité de Sistemas Alimentarios), взаимодействующий с CONSIAL в Лиме, что создает основу для повышения эффективности общего руководства агропродовольственными системами во всем сельско-городском континууме.
На данный момент оценок коллективного воздействия советов по продовольственной политике на изменение мер политики или традиционных парадигм общего руководства продовольственным сектором практически нет230. Если советы по продовольственной политике формируются по принципу "снизу вверх" и действуют под руководством самих граждан, то они с осторожностью подходят к вопросу о том, насколько тесно они могут взаимодействовать с местными органами власти и в какой степени могут зависеть от них, поскольку формализованные связи с властью могут мешать таким платформам осуществлять свои исходные концепции и двигаться в намеченном направлении и могут ограничивать их возможности предлагать изменения в государственных структурах и в политике. Если же советы формируются непосредственно в муниципалитете или даже самим муниципалитетом, то они тесно связаны с местными органами власти. Преимущество второго типа советов заключается в том, что они могут иметь более широкие возможности для выработки рекомендаций на уровне политики и получать больше поддержки. Кроме того, принадлежность к государственному ведомству может расширять возможности советов по получению специализированных ресурсов и обеспечивать непрерывность их работы.
Первые советы по продовольственной политике были созданы 30 лет назад, сначала в Северной Америке, а потом и в остальных регионах, но для того, чтобы полностью раскрыть их потенциал, необходимо продолжать работу по масштабированию их деятельности и укреплению потенциала. Например, в Африке создается все больше неформальных предприятий, а население продолжает покупать значительную долю продовольствия у торговцев "уличной едой". Неформальные торговцы пищевыми продуктами обеспечивает малоимущим домохозяйствам возможности для обеспечения собственной продовольственной безопасности, поскольку они торгуют в шаговой доступности и предлагают помощь в виде кредитов232; но механизмы общего руководства, даже советы по продовольственной политике, большинство из которых только начинает деятельность (врезка 15), практически не уделяют им внимания. Помогая этим неформальным субъектам рынка продовольствия объединяться в группы (например, кооперативы), можно обеспечить учет их интересов в процессе принятия решений233. Но важно, чтобы придание этим новым формам демократического управления официального статуса не превратило их в очередной бюрократический механизм. Они должны оставаться площадкой, где проблемы решаются в комплексе и с помощью многосторонних процессов, а меры принимаются с учетом интересов заинтересованных сторон, включая наиболее уязвимые232.
Врезка 15Инклюзивный механизм общего руководства агропродовольственными системами в округе Кисуму (Кения), способствующий укреплению связей между городскими и сельскими районами
В 2020 году в округе Кисуму (Кения) была создана консультативная группа по взаимодействию в области продовольствия (КГВП), действующая под руководством властей округа, в состав которой вошли представители научных кругов, организаций гражданского общества, частного сектора и фермерских организаций из разных сегментов сельско-городского континуума. КГВП представляет собой площадку для диалога между различными субъектами и разработки приоритетных мер по развитию производства и переработки пищевых продуктов на местах и по созданию рабочих мест и "бизнес-инкубаторов" для женщин и молодежи. В настоящее время группа завершает разработку стратегии развития агропродовольственных систем, ориентированной как на сельские, так и на городские районы округа. В ней определены приоритетные направления деятельности по налаживанию связей между городом и деревней, такие как совершенствование рыночной инфраструктуры для укрепления пространственных и функциональных связей между Кисуму и другими округами и для восстановления контактов между сельскими производителями и городскими потребителями. В качестве одного из приоритетов в стратегии провозглашена инклюзивность, в частности, она предусматривает признание женщин, торгующих уличной едой, придание им официального статуса и повышение эффективности их деятельности.
После создания механизма управления агропродовольственными системами местные институты должны совместными усилиями обеспечить непрерывность его деятельности. Для непрерывного обучения местных институтов и информирования широкой аудитории о достигнутом прогрессе в интересах привлечения к процессу новых сторон и обеспечения им доступа к дополнительному финансированию и техническим ресурсам необходимы мониторинг, оценка и, при необходимости, адаптация234.
Как показывает опыт, такие механизмы общего руководства агропродовольственными системами, как советы по продовольственной политике, работают более эффективно, если учреждать их при субнациональных органах власти. Институционализация – это формализация структур, правил и практик, обеспечивающих долгосрочное воздействие инициатив, ориентированных на агропродовольственные системы. Она предполагает создание инфраструктуры политики и управления, предназначенной для того, чтобы муниципалитеты и ключевые заинтересованные стороны могли выступать с новыми инициативами и адаптировать существующие меры политики и стратегии к новым обстоятельствам235, для чего необходимо мобилизовать человеческие и финансовые ресурсы. Для обеспечения устойчивости таких инициатив важно размещать многосторонние платформы, занимающиеся вопросами агропродовольственных систем, при конкретном институте, обычно в формате муниципального "управления" по агропродовольственным системам236.
Кроме того, для поддержания непрерывности их осуществления важно выделять отдельный бюджет. Как правило, многосторонние платформы имеют лишь ограниченные возможности влиять на распределение бюджетных средств, выделяемых на реализацию инициатив в отношении агропродовольственных систем. Поэтому решающую роль в интеграции инициатив, предлагаемых неформальными платформами, в нормативно-правовые механизмы и в муниципальный бюджет призваны играть сами муниципалитеты, которые должны издавать постановления, учитывать соответствующие инициативы при планировании годовых бюджетов и программ и при вынесении прочих официальных решений. Ввиду многообразия организационных структур и приоритетов единого порядка действий, гарантирующего получение финансирования, не существует. Наконец, невозможно гарантировать, что механизмы общего руководства агропродовольственными системами будут действовать в течение неограниченного периода времени. Но институционализация таких процессов может препятствовать размыванию их функций или их роспуску административными органами в будущем237.
Комплексные меры политики и планы в отношении местных агропродовольственных систем
Чтобы разрабатывать и применять механизмы политики, составлять и выполнять законодательные акты, планировать и осуществлять инвестиции, направленные на решение проблем и использование возможностей, возникающих в местных агропродовольственных системах, необходимо отказываться от изолированных подходов к работе и налаживать связи между разными ведомствами и областями политики в интересах системных изменений. Но до настоящего времени городская продовольственная политика была преимущественно направлена на конкретные сектора, такие как производство и распределение пищевых продуктов, утилизация отходов, здравоохранение и охрана окружающей среды238. В настоящее время вопросы продовольствия только начинают учитываться при разработке планов и мер политики, направленных на городские районы, и комплексные рамочные продовольственные стратегии (одновременно распространяющиеся на разные отрасли, муниципальные ведомства и дисциплины), в которых задается общее направление для осуществления целевых мер политики и действий239, только начинают появляться. Кроме того, местные органы власти могут согласовывать цели в отношении агропродовольственных систем с общими целями в области развития с помощью различных инструментов планирования, таких как постановления, подзаконные акты, декларации, резолюции и кодексы.
Ответственность за осуществление мер политики, планов и стратегий, направленных на развитие местных агропродовольственных систем, часто берут на себя инициативные "лидеры", которые есть в органах самоуправления городов любого размера, нередко в сотрудничестве с властями других уровней и с негосударственными субъектами, такими как неправительственные организации, организации гражданского общества и научные учрежденияbb, накопленный за последние десятилетия, показал, что они помогают создавать условия для учета вопросов агропродовольственных систем при разработке местных программ действий243 и налаживать связи между сельскими и городскими районами. В частности, во многих ситуациях принятие местных документов политики, постановлений и нормативных актов в отношении агропродовольственных систем при условии широкого привлечения заинтересованных сторон (врезка 16) способствовало расширению масштабов специализированных инициатив и проектов и создавало условия для преобразования общенациональных агропродовольственных систем.
Врезка 16Стратегии развития местных агропродовольственных систем, направленных на налаживание связей между мегаполисами и сельской глубинкой, в Антананариву, Найроби и Кито
Муниципалитет города Антананариву (регион Аналаманга, Мадагаскар) в сотрудничестве с Министерством сельского хозяйства и другими заинтересованными сторонами создал консультативную группу, в рамках которой была разработана и утверждена Стратегия по обеспечению невосприимчивости агропродовольственных систем к внешним воздействиям на 2023-2028 годы для города Антананариву и прилегающего к нему региона. В ней закреплены принципы многоотраслевого, многоуровневого и многостороннего сотрудничества и рекомендована последовательная и комплексная реализация, в частности, следующих стратегий и программ: i) программы комплексного управления водными ресурсами, координируемой Министерством водоснабжения, санитарии и гигиены; ii) национальной программы инвестиций в сельское хозяйство, животноводство и рыболовство, координируемой Министерством сельского хозяйства и животноводства; iii) регионального плана землепользования Аналаманги на 2023-2043 годы. Реализация этих стратегий и программ в Антананариву и прилегающем к нему регионе способна расширить права и возможности местного населения, повысить его стойкость к потрясениям, оптимизировать распределение продовольствия, создать возможности для занятости и поддержать малые и средние предприятия пищевой промышленности.
В Кении власти городского округа Найроби одобрили стратегию Найроби в отношении продовольственных систем и включили ее в план развития городского округа. В настоящее время эта продовольственная стратегия, в которой поставлена задача обеспечить население экономически и физически доступным, питательным и безопасным продовольствием с использованием многосекторального подхода и с привлечением органов власти всех уровней, находится в процессе осуществления. Был учрежден Межведомственный комитет по вопросам городских продовольственных систем Найроби, в состав которого вошли представители правительства городского округа Найроби и различных министерств (продовольствия, сельского хозяйства, здравоохранения, экологии, земли, воды, социальной защиты и т.д.). Также был создан многосторонний механизм общего руководства продовольственными системами (консультативная группа по взаимодействию в области продовольствия) с участием представителей негосударственных структур, чьи функции заключаются в консультировании директивных органов всех уровней по вопросам реализации продовольственной стратегии. Благодаря активному участию межстрановой координационной платформы действия по построению агропродовольственных систем во всех сегментах континуума будут осуществляться и на национальном уровне.
В Эквадоре муниципальные власти столичного округа Кито в 2019 году приняли Агропродовольственную стратегию Кито, что обеспечило поэтапную интеграцию вопросов агропродовольственных систем в разработку таких инструментов городского планирования, как Стратегия Кито по невосприимчивости к внешним воздействиям, концепция "Перспектива-2040", план действий по борьбе с изменением климата и городской план развития и землепользования (в котором признается, что продовольственная безопасность имеет стратегическую важность для социально-экономического развития города). Стратегия была разработана в сотрудничестве с различными участниками платформы по вопросам общего руководства агропродовольственными системами. В число ее участников входят представители местных, региональных и национальных органов власти; общественных движений; учреждений – участников международного сотрудничества; учреждений системы Организации Объединенных Наций; научных кругов; частного сектора (главным образом агропредприятий, стремящихся работать как в городских, так и в сельских районах).
Важным первым этапом в разработке мер политики и планов в отношении местных агропродовольственных систем является сбор фактических данных. В этом процессе может использоваться широкий спектр инструментов: оценочные исследования, показатели, открытые базы данных, платформы обмена информацией и т.д. Уже разработано множество инструментов, позволяющих информировать политиков об "узких местах" агропродовольственных систем, то есть об элементах систем, создающих экономические, социальные, медицинские или экологические проблемы, с тем чтобы они могли приоритизировать мероприятия, оценивать ход работы и, что не менее важно, учитывать полученный опыт, касающийся эффективной интеграции вопросов агропродовольственных систем в городское и территориальное планирование. Сложной задачей для директивных органов в городских районах остается составление комплексных профилей агропродовольственных систем с сохранением системного подхода.
В числе инструментов, помогающих в разработке мер политики на основе фактических данных на местном уровне, следует упомянуть инструмент для быстрой оценки городских продовольственных системbc. Он помогает директивным органам и другим заинтересованным сторонам агропродовольственных систем разрабатывать меры политики и стратегии, направленные на решение проблем продовольственной безопасности и питания городского населения и на содействие устойчивому развитию агропродовольственных систем (см. врезку 17).
Врезка 17Инструмент для быстрой оценки городских продовольственных систем – один из инструментов, которые можно использовать для анализа агропродовольственных систем в сельско-городском континууме
Инструмент для быстрой оценки городских продовольственных систем (РУФСАТ) призван помочь директивным органам и другим заинтересованным сторонам в разработке и приоритизации научно обоснованных мер политики и стратегий, направленных на преодоление проблем, снижающих экономическую, социальную и экологическую эффективность агропродовольственных систем. Решению этой задачи служат четыре взаимосвязанных компонента: i) картирование заинтересованных сторон; ii) анализ производственно-сбытовой цепочки; iii) картирование институциональной и политической среды; и iv) обследование потребителей, включающее картирование среды, в которой ведется розничная торговля продовольствием.
Для анализа используются геопространственные информационные системы, с помощью которых вся информация об агропродовольственных системах и структуре потребления пищевых продуктов в городской среде выводится на общую базовую карту. Карты и информационное наполнение готовятся с помощью спутниковых снимков, мобильных приложений для проведения обследований на местах, информации, находящейся в открытом доступе, и данных, получаемых от местных органов власти. На основе этих источников РУФСАТ определяет проблемы и возможности с точки зрения планирования и преобразования городских агропродовольственных систем. В ходе анализа учитываются отзывы и технические рекомендации консультативной группы по взаимодействию в области продовольствия – созданной по итогам консультаций в масштабах города рабочей группы с участием представителей директивных органов и экспертов, функции которой заключаются в интерпретации результатов оценки и вынесении рекомендаций по приоритизации проблем и возможностей.
Оценки, подготовленные с помощью РУФСАТ, представляют собой источник полезных данных и информации, которые могут служить основой для местных стратегий развития агропродовольственных систем, постановлений и нормативных актов; они использовались в ряде тематических исследований, результаты которых были представлены в этой главе (опыт CONSIAL в Лиме (врезка 14), инициатива, осуществленная в округе Кисуму (врезка 15), и стратегия Найроби в отношении продовольственных систем (врезка 16).
Как правило, результаты анализа агропродовольственных систем дополняются данными, полученными в ходе взаимодействия с различными заинтересованными сторонами. На местном уровне может быть недостаточно дезагрегированных данных, но взаимодействуя с заинтересованными сторонами в местных агропродовольственных системах, можно глубже изучить проблемы и точнее приоритизировать действия. Однако следует отметить, что сотрудничество со сторонами, чьи интересы идут вразрез с задачами по улучшению здоровья людей и экосистем, может причинять ущерб и вызывать недоверие. В будущем потребуются новые частно-государственные модели финансирования исследований, позволяющие избежать конфликта интересов и обеспечить беспристрастность, подотчетность и прозрачность244. При разработке мер политики и принятии решений всегда, особенно если в процессе участвует широкий круг заинтересованных сторон, важно принимать меры по предотвращению конфликта интересов, и уже существуют инструменты, помогающие странам предотвращать и урегулировать такие конфликты245, 246.
Как правило, приоритетными направлениями для разработки местных комплексных стратегий и планов в отношении продовольствия считаются городское и пригородное сельское хозяйство; короткие цепочки поставок; инклюзивные продовольственные рынки; точки продажи здорового питания и "уличной еды"; государственные закупки продовольствия; секторальные планы и программы, например, программы школьного питания; проверки точек продажи пищи; правила планирования и зонирования в отношении точек продажи пищи или маркетинга; предотвращение и сокращение порчи пищевой продукции и утилизация пищевых отходов238, 240, 241. Важную роль в привлечении внимания местных органов государственной власти к вопросам продовольствия играют инициативы в области городского ипригородного сельского хозяйства. Вопросы ГПСХ тесно связаны с темой общего руководства городскими продовольственными системами, поскольку они зачастую касаются не только агроэкологических методов производства и устойчивого потребления, но и других аспектов, таких как социальная сплоченность, экономическое развитие и экологические проблемы. Еще одно приоритетное направление работы – школьное питание, потенциал которого в плане улучшения качества питания детей, изменения их пищевых привычек и повышения успеваемости настолько значителен, что многие муниципалитеты, даже небольшие, чувствуют себя обязанными принимать меры в этой сфере. Кроме того, программы школьного питания имеют мультипликативный эффект. Они могут разрабатываться так, чтобы поддерживать местных сельхозпроизводителей, совершенствовать и диверсифицировать местные агропродовольственные системы и активизировать экономическое и социальное развитие с помощью механизмов государственных закупок, ориентированных на местных мелких фермеров и решающих задачу обеспечить устойчивое производство (врезка 18). Те же принципы могут быть распространены на политику в сфере закупок продовольствия и обслуживания других местных учреждений или служб247.
Врезка 18Повышение эффективности многоуровневых институциональных соглашений с помощью государственных закупок продовольствия в провинции Манаби, Эквадор
В соответствии с Рекомендациями по продовольствию Эквадора правительство провинции Манаби совместно с муниципалитетами Портовьехо, Чоне и Санта-Ана и в координации с Министерством образования Эквадора разработало схему закупки продовольствия, предполагающую включение фруктов в школьное питание детей. Эта инициатива направлена на обеспечение учащимся в Манаби возможностей потреблять здоровую пищу, а также на расширение возможностей фермеров получать доходы. Школы в Портовьехо, столице провинции, получили первые свежие фрукты в октябре 2021 года; эти фрукты выращивались в семейных хозяйствах, расположенных в сельских муниципалитетах Чоне и Санта-Ана. Правительство провинции выделило финансы и осуществило закупку через государственный портал EP Manabí Produce. Благодаря этой инициативе около 43 000 детей из 95 школ Портовьехо ежедневно получали набор, в который входило по девять свежих фруктов (мандаринов и апельсинов). Эта инициатива сыграла огромную роль в развитии многоуровневого управления агропродовольственными системами и межведомственной координации на национальном, провинциальном и муниципальном уровнях.
Еще одна группа вопросов, для решения которых можно разрабатывать первые планы и меры политики в отношении продовольствия, – порча пищевой продукции ициркулярная экономика. Пищевые отходы можно перерабатывать в компост или использовать для производства биогаза, что позволяет избегать вредных выбросов метана и при этом создавать новые рабочие места; рыбные субпродукты и отходы можно использовать для производства рыбного силоса, который используется вместо рыбной муки при производстве кормов для животных. Но чтобы создать такие возможности, необходимо должным образом утилизировать бытовые органические отходы не только на уровне домохозяйств, но и в точках розничной торговли пищевыми продуктами. Местные институты играют важнейшую роль в создании благоприятной среды для сокращения порчи пищевой продукции и внедрения практик утилизации пищевых отходов. Например, в городе Кхулна (Бангладеш) муниципальные пищевые отходы используются для удовлетворения высокого спроса на органические компостные удобрения в секторе агролесоводства; однако для производства достаточного количества компоста необходима поддержка местных институтов. Приоритетными задачами в сфере утилизации пищевых отходов считаются предотвращение порчи пищи, ее переработка и перераспределение для потребления человеком – для их решения необходимо активное взаимодействие с местными властями248. В Кигали (Руанда) в составе консультативной группы заинтересованных сторон по общим вопросам агропродовольственных систем была создана тематическая целевая группа по утилизации пищевых отходов, занимающаяся вопросами предотвращения порчи пищи, ее переработки и перераспределения, а также циркулярной экономики. Муниципалитет Кигали взял на себя руководство платформой, направленной на укрепление пространственных и функциональных связей между агропродовольственными системами во всех сегментах сельско-городского континуума страны.
Эффективность таких местных мер политики и стратегий может быть неодинаковой, так как для разных территорий характерны разная степень децентрализации и разные технические возможности. Например, несмотря на предпринятые в последние десятилетия серьезные усилия по децентрализации, местные органы власти в Африке по-прежнему обладают низким административным и финансовым потенциалом, вследствие чего в ряде случаев стратегические планы не выполняются из-за отсутствия финансирования. Поэтому жизненно необходимо увязывать продовольственные стратегии и политику с процессом принятия решений в бюджетно-налоговой сфере249.
В силу многоотраслевого и многоуровневого характера агропродовольственных систем реализация основных мероприятий в рамках стратегии и/или плана действий может финансироваться за счет различных источников: муниципальных, провинциальных, национальных и даже негосударственных, таких как неправительственные организации и международные партнеры. Как для повышения эффективности мер, принимаемых органами власти всех уровней, так и для привлечения частных инвесторов жизненно важна мобилизация внутренних и внешних ресурсов для эффективного государственного и частного финансирования236, 238, 240.
Ключевой задачей, которая должна быть решена для создания благоприятной среды, остается обеспечение согласованности мер политики на национальном и субнациональном уровнях. Как правило, полномочия и ресурсы для инвестирования в развитие инфраструктуры, обеспечивающей сообщение между сельскими и городскими районами, и доступ к инструментам политики, способным усилить влияние частного сектора на преобразование агропродовольственных систем, имеют национальные и региональные правительства250. Как отмечалось ранее в главе 5, инвестиции в развитие общих услуг в МСГ создают условия для наращивания частных инвестиций и дают возможности выгодно использовать расширение пространственных и функциональных связей между разными сегментами сельско-городского континуума, создаваемых урбанизацией. Для осуществления структурных преобразований агропродовольственных систем потребуются эффективные многоуровневые механизмы общего руководства в рамках национальной и региональной политики. Для системного решения проблем и ускорения преобразований агропродовольственных систем необходимы скоординированные действия в рамках горизонтально и вертикально организованных структур общего руководства. Горизонтальные структуры – это координация и интеграция действий с секторальными институтами (например, в таких сферах, как торговля, сельское хозяйство, здравоохранение и планирование) и/или с неправительственными структурами, такими как научно-исследовательские институты, организации гражданского общества, представители частного сектора и финансовые институты. Например, агропродовольственные системы обычно находятся в ведении нескольких ведомств, поэтому для более полной координации между ними на национальном уровне в процессе децентрализации и осуществления агротерриториальных инициатив страны создают межведомственные комитеты и тому подобные механизмы. Под вертикальными, или многоуровневыми, структурами подразумеваются формы распределения полномочий, возможностей формирования политики и ответственности между наднациональными, национальными, региональными и местными органами власти243, 251. Многоуровневые структуры – это механизмы, функционирующие на обеих осях и обеспечивающие согласованность действий в сельско-городском континууме, в которых органы власти всех уровней имеют возможности нести совместную ответственность252, 253 (см. врезку 19).
Врезка 19Многосторонний процесс заключения многоуровневых институциональных соглашений в области продовольственной безопасности и питания в Западно-Капской провинции Южной Африки
В 2016 году правительство Западно-Капской провинции ЮАР представило стратегию в области продовольственной безопасности и питания "Питание ради процветания", которая служит примером применения интегрированного, сквозного и многоуровневого подхода к общему руководству агропродовольственными системами. Осуществление стратегии совместно координируют Департамент премьер-министра провинции и Департамент сельского хозяйства провинции. В соответствии с кругом полномочий этих двух ведомств стратегия распространяется на весь сельско-городской континуум, включая сельские районы, малые и крупные города, а также агропродовольственные системы, входящие в провинциальную систему. Стратегия разрабатывалась и осуществлялась на основе новаторского многостороннего консультационно-координационного процесса с участием широкого круга субъектов, в том числе тех, к чьим мнениям о необходимости модернизации агропродовольственных систем раньше часто не прислушивались. В процессе участвуют различные государственные структуры, многие из которых, как принято считать, не имеют полномочий в области продовольствия или питания (например, департаменты территориального планирования, образования, экономического развития и охраны окружающей среды), при этом продолжается осуществление разработанных ранее программ в области продовольственной безопасности. Авторы стратегии отказались от традиционных процессов разработки политики и сохранили открытый подход к руководству, при котором высокопоставленные сотрудники государственных ведомств неизменно предлагают новаторские подходы и постоянно адаптируются к новым условиям с учетом накопленного опыта и обратной связи. В настоящее время разрабатывается Национальный план обеспечения продовольственной безопасности и питания в ЮАР на период после 2023 года, и Кабинет президента изучает вопрос о том, как национальное правительство может содействовать осуществлению стратегии, разработанной правительством Западно-Капской провинции, как можно распространить такие стратегии на другие регионы и какие механизмы можно разработать для преодоления разрыва между национальными и местными механизмами общего руководства.
Механизмы на уровне политики, создающие благоприятные условия для многоуровневого общего руководства, пока применяются далеко не везде, хотя и существуют в отдельных странах. Можно начать процесс разработки многоуровневых механизмов общего руководства агропродовольственными системами с формирования региональной концепции руководства, как это было сделано в Каталонии (Испания) (врезка 20). Кроме того, ряд стран ввели многоуровневые механизмы общего руководства агропродовольственными системами, направленные на решение конкретных задач. Например, первой сферой, где такой механизм начал применяться в Дании, стали государственные закупки (врезка 21). Важной отправной точкой для формирования таких механизмов многоуровневого управления представляется создание национальных сетей, объединяющих органы власти различных уровней.
Врезка 20РЕГИОНАЛЬНЫЙ Стратегический план Каталонии в области продовольствия на 2021-2026 годы и Каталонский продовольственный совет, ИСПАНИЯ
Региональный стратегический план Каталонии, Испания, в области продовольствия на 2021-2026 годы (Plan estratégico de la alimentación de Cataluña 2021-2026 – PEAC) был предложен региональным департаментом по вопросам климата, продовольствия и сельского хозяйства Каталонии, Испания. PEAC – региональный и межведомственный межсекторальный инструмент, в котором сформулированы концепция, цели и приоритетные инициативы, а также заложены Основы для составления Национального соглашения по энергетическому переходу Каталонии, которое будет служить ориентиром для государственной политики в области агропродовольственных систем в регионе. План был разработан по результатам длившегося более года коллективного процесса с привлечением субъектов региональных агропродовольственных систем, включая производителей первичной продукции, пищевую промышленность, дистрибьюторов пищевых продуктов, рестораны и предприятия общественного питания, научно-исследовательские институты и университеты, а также местные, региональные и национальные ведомства, занимающиеся вопросами секторов, связанных с продовольствием.
За осуществление PEAC отвечает Каталонский совет по продовольствию (Consejo Catalán de la Alimentación) при региональном Департаменте по вопросам климата, продовольствия и сельского хозяйства Каталонии, Испания, он же выступает в качестве форума для анализа, обсуждения и подготовки предложений по вопросам, связанным с региональной агропродовольственной политикой Каталонии. Кроме того, он выполняет функции "обсерватории по агропродовольственным системам", где вырабатываются политические рекомендации; в нем широко представлены ассоциации и организации, связанные с агропродовольственными системами Каталонии, Испания.
Врезка 21Многоуровневая сеть государственных закупок продовольствия в Дании: национальные, региональные и местные органы власти совместно выступили с инициативой о создании многоуровневой системы общего руководства агропродовольственными системами
Государственные закупки продовольствия – важный механизм укрепления связей между агропродовольственными системами в сельско-городском континууме, что создает предпосылки для заметных изменений в первичном производстве, структуре питания и просвещении по вопросам продовольствия. В ходе подготовки руководства по "зеленым" государственным закупкам продовольствия в Дании в 2018 году Министерство охраны окружающей среды Дании совместно с главным юристом по закупкам города Копенгагена официально учредило Национальную сеть по закупкам продовольствия (Nationale Udbudsjuridiske Fødevarenetværk) – многоуровневую сеть по закупкам продовольствия для должностных лиц государственного сектора, призванную наладить связи между органами власти разных уровней и повысить эффективность государственных закупок продовольствия. В это официальное сообщество входят министерства, мэры городов и 44 сотрудника государственных органов национального, регионального и местного уровней; его создание стало важным шагом на пути к формированию многоуровневой системы общего руководства агропродовольственными системами. Создание сети было обусловлено необходимостью более тесного и системного сотрудничества между органами власти региона и города по вопросам выполнения норм и правил регионального уровня. Без такого сотрудничества решения, принятые на государственном уровне, могут оказаться невыполнимыми на местном уровне. Опыт датской сети был использован при создании еще одной сети государственных закупок продовольствия на европейском и мировом уровнях, чьи задачи состоят в обмене опытом и в повышении эффективности многоуровневых механизмов руководства.
В Кении внедрение многоуровневых механизмов руководства агропродовольственными системами началось с городского и пригородного сельского хозяйства. С 2011 года Закон о городских районах и городах Кении обязывает округа регулировать городское и пригородное сельское хозяйство. Однако, хотя в отдельных округах страны разработаны (или разрабатываются) комплексные продовольственные стратегии, процессы перехода от секторального к системному подходу и внедрения многоуровневых механизмов руководства только начинаются: в настоящее время в стране проходят первые обсуждения с участием национальных и местных органов власти. Правительство Индонезии после Саммита Организации Объединенных Наций по продовольственным системам взяло на себя обязательства по внедрению подхода в масштабе агропродовольственных систем на всех уровнях. Выдвинуто требование, чтобы на уровнях страны, провинций, районов и городов уровнях каждые пять лет разрабатывался план действий по обеспечению продовольственной безопасности и питания. Во Вьетнаме разработать национальный план действий по развитию агропродовольственных систем поручено городам. Описанные выше подходы создают стимулы для разработки мер политики, ориентированных на все сегменты сельско-городского континуума. Однако при этом возникает риск, что различные местные органы власти будут чувствовать себя обязанными решать национальные приоритетные задачи, а не решать проблемы местного уровня254. Но эффективные институциональные механизмы разных уровней, позволяющие учитывать мнения субнациональных органов власти при формировании национальной политики, способствуют налаживанию связей между разными географическими регионами и обеспечивают подотчетность.
