- ➔ Для разработки действий и мер политики, создания новых технологий и, следовательно, планирования инвестиций, необходимых для решения проблем и использования возможностей, создаваемых урбанизацией, необходимо точно понимать, как агропродовольственные системы взаимодействуют с сельско-городским континуумом.
- ➔ Чтобы расширять экономическую доступность здорового питяния для всех людей, находящихся в этом континууме, и обеспечивать их продовольственную безопасность и питание, необходимо формировать стратегический подход, построенный на грамотном использовании укрепляющихся связей между городскими, пригородными и сельскими районами, для чего вкладывать средства в инфраструктуру, общественные блага и укрепление потенциала.
- ➔ В условиях постепенного сближения моделей питания населения сельских и городских районов, включая переход населения на потребление продуктов с высокой степенью переработки, необходимы меры политики и законодательные механизмы, направленные на формирование здоровой продовольственной среды, как формальной, так и неформальной, и на расширение возможностей потребителей принимать решения в пользу питательных продуктов.
- ➔ Важную роль в экономическом развитии средних и малых городов, а также пригородов и сельских населенных пунктов поблизости от городов могут играть "средние" сегменты агропродовольственных систем (логистика, переработка и оптовая торговля), за счет которых может снижаться стоимость питательной пищи и могут расширяться возможности для получения дохода. Особенно важны новые инвестиции, открывающие перспективы для расширения малых и средних предприятий.
- ➔ Чтобы установить, где и какая поддержка в первую очередь необходима, чтобы решить актуальные для всего мира проблемы наличия питательных продуктов, особенно фруктов и овощей, и доступа к ним, важно рассуждать исходя из концепции сельско-городского континуума. Необходимо улучшать доступ к производственным ресурсам и оросительной инфраструктуре во всех населенных пунктах сельско-городского континуума, но основными адресатами поддержки должны быть мелкие фермеры в сельских районах, а также предприятия городского и пригородного сельского хозяйства (ГПСХ).
- ➔ Необходимо наращивать государственные инвестиции в научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, которые позволят создавать технологии и разрабатывать инновационные решения, направленные на оздоровление продовольственной среды и на повышение физической и экономической доступности питательных продуктов. Особенно важную роль в расширении потенциала городского и пригородного сельского хозяйства по обеспечению населения крупных и малых городов питательными продуктами могут играть технологии.
- ➔ Для укрепления связей между городом и деревней необходимы механизмы и институты регулирования агропродовольственных систем, ориентированные не только на отдельные сектора и административные единицы. Субнациональные и местные органы власти должны участвовать в разработке и осуществлении мер политики в сферах, относящихся к компетенции других органов, и взаимодействовать с заинтересованными сторонами агропродовольственных систем на всех уровнях.
- ➔ Как показывают данные об инициативах в области школьного питания, ГПСХ и государственных закупок, осуществляемых с помощью многоуровневых и многоотраслевых механизмов общего руководства, такие механизмы могут играть основополагающую роль в действиях по обеспечению наличия и доступности здорового рациона.
Преобразования агропродовольственных систем зависят от моделей урбанизации, а также от размеров и структуры городских агломераций и прилегающих к ним сельских территорий, что сказывается на возможности потреблять экономически доступный здоровый рацион, а также на продовольственной безопасности и питании населения (глава 3). Укрепление связей между сельскими и городскими районами наряду с более тесным взаимодействием между разными элементами агропродовольственных систем создает как возможности, так и проблемы с точки зрения обеспечения физической и экономической доступности здорового рациона питания. В этой главе показано, что на такие связи можно опираться при разработке мер политики и программ по содействию преобразованиям агропродовольственных систем, способствующим переходу на экономически доступные здоровые рационы. Однако необходимо переориентировать меры политики так, чтобы учитывать динамику как агропродовольственных систем, так и характер развития территорий, на которых они функционируют, взаимодействие и взаимосвязь между ними. Поэтому для поиска эффективных решений следует мыслить системно1.
Следует также учитывать растущее сходство структуры спроса и предложения продовольствия в разных сегментах сельско-городского континуума (глава 4). В структуре питания населения растет доля покупных и переработанных пищевых продуктов, что открывает возможности для оптимизации деятельности в средних и конечных сегментах агропродовольственных систем, служащих "мостом" между первичным производством и конечным потребителем. Кроме того, при разработке мер политики и планировании необходимо помнить о бурном росте малых и средних городов (МСГ), где, как показано на рис. 19B в главе 3, проживает почти треть населения планеты. Ученые называют их "скрытым", или "упущенным из виду" средним звеномae. Таким образом, рекомендуется при разработке мер политики, формировании законодательных механизмов и планировании инвестиций, призванных улучшить положение в "скрытом/упущенном из виду среднем звене" использовать обусловленное урбанизацией укрепление связей между разными районами для обеспечения мелким фермерам, малым и средним предприятиям (МСП) агропродовольственного комплекса возможностей получать эффект экономии за счет масштаба, для расширения возможностей сельских домохозяйств находить работу и вести приносящую доход деятельность вне сельского хозяйства, а также для снижения стоимости здорового рациона.
В процессе изучения взаимосвязей между агропродовольственными системами и сельско-городским континуумом было введено понятие "территория", используемое как единица измерения в ходе анализа и выработки механизмов политики, призванных способствовать преобразованию агропродовольственных систем в целях улучшения положения в области продовольственной безопасности и питания4. В данном контексте "территория" - это один или несколько городских районов, плотно связанных между собой и с сельской глубинкой с помощью агропродовольственных систем. Задействуя такие связи, можно создавать механизмы, которые послужат преобразованию агропродовольственных систем с учетом местных факторов таким образом, чтобы улучшить экономичекую доступность здорового рациона во всех сегментах сельско-городского континуума в интересах всех сторонaf. Например, расширение возможностей населения пригородных и сельских районов получать доход вне сельскохозяйственного сектора, за счет деятельности в средних и конечных сегментах агропродовольственных систем может расширить экономический доступ к здоровому питанию, а повышение эффективности взаимодействия между производителями в сельских районах, предприятиями средних сегментов в пригородных и городских районах и потребителями поможет снизить стоимость питательных продуктовag.
При формировании подхода в сфере политики необходимо уделять внимание появляющимся и внедряемым технологиям и инновационным решениям, представляющим собой важнейшие элементы инклюзивного и устойчивого преобразования агропродовольственных систем в направлении расширения экономической доступности здорового питания7, 8. Чтобы полнее использовать возможности для преобразований, необходимо внедрять решения, объединяющие достижения науки и политику8, которые могут служить дополнением ко многим стратегиям, инвестициям и законодательным актам, ориентированным на изменение пищевых предпочтений в пользу здорового питания, на повышение эффективности деятельности в средних сегментах агропродовольственных систем и на расширение предложения питательных продуктов. Но урбанизация – многогранный процесс, поэтому не существует универсальных технологических или инновационных решений, которые позволяли бы решить все проблемы и использовать все возможности существующих агропродовольственных систем.
Наконец, по своей сути территориально ориентированный подход носит межсекторальный характер и предполагает участие различных заинтересованных сторон агропродовольственных систем: государства, частного сектора и гражданского общества. Такой подход не может быть эффективным без координации действий разных субъектов и заинтересованных сторон. Для согласованного осуществления мер политики, вложения средств и исполнения законов, с одной стороны, и использования технологий и инноваций, с другой, необходимы эффективные институты и механизмы общего руководства, но они должны быть нацелены на укрепление связей между разными сегментами агропродовольственных систем за счет расширения связей между городом и деревней. Особенно важными механизмами формирования таких связей служат субнациональные органы власти и местные механизмы общего руководства9. Описанный выше подход к преодолению проблем и использованию возможностей, создаваемых урбанизацией в агропродовольственных системах, в интересах обеспечения экономической доступности здорового питания на всем протяжении сельско-городского континуума, наглядно показан на рис. 36.
Рисунок 36 Укрепление связей между разными сегментами агропродовольственных систем и расширение связей между городом и деревней в интересах обеспечения экономической доступности здорового питания во всем сельско-городском континууме
В начале главы авторы анализируют через призму сельско-городского континуума возможные меры политики с опорой на компоненты агропродовольственных систем, направленные на преодоление проблем и использование возможностей, рассмотренных в предыдущих главах, в интересах обеспечения экономической доступности здорового рациоа. Основное внимание в главе уделяется мерам политики, направленным на формирование здоровой продовольственной среды; мерам и инвестициям, призванным обеспечить грамотное использование экономического потенциала средних сегментов агропродовольственных систем в МСГ в целях снижения стоимости и повышения экономической доступности здорового рациона; а также мерам в сфере производства пищевых продуктов, ориентированным на расширение предложения питательной пищи. В следующих разделах авторы разъясняют, какие технические и инновационные решения, ориентированные на различные компоненты агропродовольственных систем, создадут условия для преобразования агропродовольственных систем таким образом, чтобы сделать их источником экономически доступного здорового рациона, и отмечают, какие из них могут быть особенно эффективными. Наконец, в главе освещается вопрос о том, какие механизмы общего руководства позволят максимально эффективно регулировать применение предложенного подхода так, чтобы одновременно обеспечить охват разных административных единиц и секторов, и подчеркивается роль субнациональных органов власти и местных администраций в разработке и реализации таких механизмов.
5.1 Меры политики и инвестиции в интересах формирования здорового рациона питания во всех сегментах сельско-городского континуума
Меры политики, ориентированные на изменение продовольственной среды и поведения потребителей
Домохозяйства получают пищевую продукцию из различных источников: например, они могут производить ее, покупать или получать в подарок. Как уже отмечалось ранее, большинство домохозяйств в сельско-городском континууме покупают пищу. Кроме того, важное место в структуре потребления домохозяйств не только в крупных и малых городах, но и в сельских районах занимают переработанные продукты.
Растет сходство между отдельными аспектами среды, в которой ведется розничная торговля пищевой продукциейah, в разных сегментах сельско-городского континуума, например, в разных сегментах сельско-городского континуума появляются предприятия общественного питания, играющие важную роль в повышении физической доступности продуктов с высокой степенью переработки. Но такие предприятия функционируют по-разному с точки зрения уровня формальности (например, сравните супермаркеты и небольшие продовольственные магазины). Как правило, крупные и формальные предприятия розничной торговли сконцентрированы в городах и их окрестностях, тогда как неформальные, "традиционные" торговые точки (например, рынки под открытым небом или рынки свежей продукции) более распространены в сельских районах, вдалеке от городов11, 12. Но и в крупных или средних городах, особенно в бедных районах и в трущобах, они продолжают играть важную роль13. Воздействие на продовольственную среду с помощью мер политики, ориентированных на решение проблем питания – одна из первых мер по расширению доступа к безопасным, экономически доступным и питательным продуктам и по сокращению потребления высококалорийных продуктов с высокой степенью переработки, обладающих минимальной пищевой ценностью. Для разработки общих мер политики, ориентированных на весь сельско-городской континуум, и дифференцированных мер, направленных на его ключевые "узлы", важно понимать особенности розничной продовольственной среды в разных точках континуума (например, отличия продовольственной среды в малых городах от продовольственной среды в крупных городах).
Действенной мерой в различных сегментах континуума может быть регулирование маркетинга пищевых продуктов инапитковai. В сельских районах активно рекламируются пищевые продукты с высокой степенью переработки, и в ряде стран такая реклама даже более распространена на селе, чем в городских районах11. Можно привести такие примеры местных инициатив по созданию более здоровой розничной продовольственной среды, как ограничение рекламы высококалорийных продуктов с высоким содержанием жиров, сахаров и/или соли вблизи школ15 в Мандуре (Австралия) и в общественном транспорте в Лондоне16, 17.
Еще один механизм – установление налогов навысококалорийные пищевые продукты инапитки свысоким содержанием жиров, сахаров и/или соли: в 85 странах были введены налоги на напитки, подслащенные сахаром, а в 29 – на продукты с высоким содержанием жиров, сахаров и/или соли18, что, как подтверждают достоверные данные, снизило заинтересованность покупателей в приобретении этих продуктов19 и способствовало смещению спроса в сторону более питательной пищи14. В ходе систематического обзора, проведенного недавно в шести странах (Австралии, Канаде, Мексике, Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, Соединенных Штатах Америки и Южной Африке), были получены данные, подтверждающие не только то, что такие налоги способствуют снижению продаж высококалорийных пищевых продуктов, но и то, что эффект такой меры с точки зрения оздоровления населения в значительной степени превышает возможные издержки в плане здравоохранения, связанные с бездействием20. Введение налогов также может побуждать производителей изменять состав продуктов с целью снижения содержания целевого компонента (например, сахара, соли, вредных жиров), повышая тем самым их пищевую ценность.
Маркировка пищевых продуктов позволяет потребителям получать информацию о питательных свойствах и качестве продуктов и принимать решения об их покупке и потреблении, поэтому она помогает изменить баланс в розничной торговле пищевыми продуктами, в которой в настоящее время наблюдается избыток продуктов, делающих рацион нездоровым21. Μаркетинг влияет на пищевые предпочтения детей, на то, какие продукты они просят покупать, и на их рацион питания. Правительства несут юридическую ответственность за защиту прав ребенка, в том числе тех, осуществлению которых угрожает маркетинг вредных продуктов22.
Для обеспечения доступа к здоровому питанию важна поддержка магазинов здорового питания, которая, как показывает практика, положительно влияет на качество рациона23. Небольшие продовольственные магазины, находящиеся в шаговой доступности, играют важную роль в обеспечении продовольственной безопасности домохозяйств, особенно с низким и средним уровнем дохода, но потребители чаще, чем в других торговых точках, покупают в них высококалорийные продукты с высокой степенью переработки10. Предлагаемая мера особенно важна в сельской местности, где пищевые продукты все чаще приобретаются именно в таких магазинах11, 12. Необходимы стимулы на уровне политики, создающие у магазинов заинтересованность в том, чтобы хранить и продавать больше свежих и минимально обработанных продуктов, например, путем модернизации холодильных камер24. Для расширения сети торговых точек, предлагающих здоровую пищу, в конкретных районах сельско-городского континуума, можно использовать такие меры, как планирование землепользования, нормы зонирования, налоговые льготы, освобождение от налогов и лицензионные соглашения14. Инструменты планирования землепользования, как правило, недостаточно активно используются для содействия формированию здорового рациона, но на уровне городов есть примеры применения финансовых стимулов в сочетании с зонированием для повышения доступности недорогих здоровых пищевых продуктов в магазинах, расположенных в недообслуживаемых районах.25 К числу мер, направленных на ограничение деятельности торговых точек, где преимущественно продаются высококалорийные продукты с высоким содержанием жиров, сахаров и/или соли, относятся, например, меры местных органов власти по зонированию территорий, ограничивающие размещение пунктов продажи горячей пищи навынос и ресторанов быстрого питания в школах и рядом с ними26, 27, 28, 29, а также в конкретных районах30.
В сельских районах, население которых как покупает, так и производит продовольствие для собственного потребления, можно применять меры политики, направленные не только на изменение структуры питания, но и на обеспечение наличия и физической доступности продуктов, составляющих здоровый рацион. Просвещение повопросам питания чаще направлено на городские районы, но было установлено, что оно играет огромную роль в формировании более разнообразного и здорового рациона питания на уровне домохозяйств. Ряд исследований показал, что просвещение по вопросам питания в сельских районах – как дома, так и в школах – помогает не только повысить разнообразие потребляемой пищи, но и побудить производителей диверсифицировать производимые ими пищевые продукты, что предположительно увеличивает объемы питательных продуктов в наличии на уровне общин31, 32.
Поскольку основным фактором, определяющим экономическую доступность здорового питания, признаются доходы, для малоимущих домохозяйств во всем сельско-городском континууме важны денежные пособия. Они способствуют повышению оптимизации структуры питания сельского населения и диверсификации производства пищевых продуктов на селе за счет сокращения дефицита ликвидности33, 34. Кроме того, программы денежных пособий в сочетании с просвещением по вопросам питания помогают улучшать питание и здоровье детей35.
Анализ городских и пригородных районов показывает, что предприятия, торгующие "уличной едой" и пищей, потребляемой вне домаaj, играют особенно важную роль в обеспечении как занятости, так и продовольственной безопасности наиболее уязвимых групп населения. Пища, продаваемая на улицах, особенно удобна для работников и домохозяйств с низким уровнем доходов, не имеющих ресурсов, помещений или времени для приготовления блюд дома1. В ряде стран неформальные точки продажи "уличной еды" могут быть важным источником как питательных продуктов, так и средств к существованию; например, в пригородном районе Дар-эс-Салама, где неформальные торговцы продают 70 процентов овощей, большинство из таких торговцев составляют женщины (например, они подают 95 процентов зеленых листовых овощей)36. Однако рацион питания малоимущих потребителей в городах, покупающих пищу, продаваемую на улицах, не всегда можно назвать здоровым37. Учитывая как преобладание среди торговцев "уличной едой" неформальных субъектов, так и тот факт, что ее ежедневно потребляют примерно 2,5 млрд человек по всему миру38, крайне важно обеспечивать безопасность ипитательные свойства такой еды. Неформальные уличные торговцы играют важную роль в обеспечении продовольствием наиболее уязвимых групп населения, в странах с низким уровнем дохода (СНД) в Африке и Азии, особенно в городских районах1. В цепочке поставок "уличной еды" существует множество пробелов с точки зрения как инфраструктуры, так и регулирования. Значительная доля торговли ведется во временных сооружениях, не имеющих ни водопровода, ни холодильных камер, ни санитарных условий. Для обеспечения безопасности пищевых продуктов важны такие меры, как обеспечение подачи воды приемлемого качества для приготовления пищи, наличие чистых помещений для ее приготовления и потребления, санитарные условия для работников, обучение уличных торговцев и просвещение потребителей38. Кроме того, необходимы меры национального и местного уровней с учетом местной специфики, направленные на обеспечение питательных свойств такой пищи (см. врезку 7).
Врезка 7Инициативы по улучшению питательных свойств пищи, потребляемой вне дома, в Юго-Восточной Азии
В рацион многих городских жителей Юго-Восточной Азии входит множество готовых к употреблению пищевых продуктов, потребляемых в ресторанах и небольших закусочных, приобретаемых через Интернет, а также у лоточников и уличных торговцев. Многие люди здесь употребляют пищу вне дома не реже одного раза, а иногда и три раза в день41, 42. Кроме того, потребление пищи вне дома важно с культурной и экономической точек зрения, поскольку неформальные предприятия общественного питания служат источником средств к существованию для многих жителей субрегиона.
В Сингапуре под руководством Совета по развитию здравоохранения была реализована комплексная многосторонняя программа, призванная расширить предложение здоровой пищи в секторе общественного питания и повысить спрос потребителей на такую пищу.
В целях обеспечения наличия и физической доступности питательных продуктов правительство оказывает предприятиям сектора содействие в производстве пищевой продукции, включающей полезные основные ингредиенты, такой как лапша из цельнозерновой муки с высоким содержанием клетчатки, опираясь при этом на данные исследований. В стране осуществляется программа "Полезные обеды"43, разработанная с опорой на результаты предыдущей программы "Здоровая еда" и на опыт созданных в начале 1970-х годов центров поддержки лоточников, ориентированных на повышение безопасности "уличной еды"44; в рамках этой программы предприятиям общественного питания, торгующим здоровой пищей, оказывается поддержка в форме грантов на изменение состава продуктов33. Средства таких грантов можно потратить, например, на покупку здоровых ингредиентов, на оплату занятий по приготовлению здоровой пищи или на инвестиции научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Кроме того, выделяются отдельные гранты на популяризацию здоровых пищевых продуктов и напитков45.
Для повышения спроса проводятся кампании по повышению осведомленности, в рамках которых в доступной форме рассказывается о здоровых продуктах. Если продукт получил одобрение программы "Полезные обеды", он помечается знаком "здоровый выбор", который может быть размещен в меню, на прилавке, на полке и на упаковке. Кроме того, проводится кампания "Ешь, пей и покупай полезное"46, в рамках которой разъясняются преимущества здорового образа жизни и предлагаются вознаграждения за выбор здоровых товаров через приложение для смартфонов.
Эти мероприятия дополняются общим государственным подходом, в рамках которого выдвинуто требование использовать более здоровые ингредиенты при организации питания во всех государственных учреждениях, включая школы. Введение этого требования помогло стимулировать инвестиции в инновации и в изменение состава продукции.
Наконец, необходимо учитывать, что важную роль в возможности потреблять экономически доступный здоровый рацион и, таким образом, в решении проблем продовольственной безопасности и питания играют гендерные факторы. Улучшение положения женщин игендерное равенство положительно влияют на состояние питания женщин и их семей. Поэтому ликвидация структурного гендерного неравенства и раскрытие потенциала женщин может сыграть основополагающую роль в расширении экономической доступности здорового питания. Например, факты свидетельствуют о том, что большинство транспортных систем в первую очередь ориентировано на связанные с поездками потребности мужчин39. В Блантайре (Малави) нехватка средств транспорта для поездок на пригородные и сельские неформальные рынки, на которых пища зачастую более экономически доступна для малоимущего населения, чем на городских, привела к сокращению доступа домохозяйств, возглавляемых женщинами, к недорогой пище40. Из этого примера можно сделать вывод о том, что для преодоления гендерных проблем, связанных с экономической доступностью здорового питания, необходимо многостороннее, целенаправленное территориальное планирование. Эффективные транспортные системы помогают сокращать время, затрачиваемое на дорогу от дома до работы и обратно; не менее важно применять стратегический подход к размещению городских заведений общественного питания, где предлагается питательная и разнообразная пища, на маршрутах, используемых женщинами для повседневных поездок39.
Политика в отношении средних сегментов цепочек поставок продовольствия: усиление роли "скрытого/упущенного из виду среднего звена" в обеспечении экономической доступности здорового питания для всех
Развитие и трансформация стран сопровождаются ростом городского населения, но в разных странах и условиях этот процесс протекает по-разному (глава 3). В одних странах структурные преобразования сопровождаются быстрым ростом крупных городов, а в других – распространением МСГ, занимающих нишу между крупными городами и сельской глубинкой47, 48. Было установлено, что различия в структуре концентрации населения коррелируют с разными темпами экономического роста и сокращения масштабов нищеты3, 49 и влияют на агропродовольственные системы, здоровый рацион и качество питания.
Стремясь снизить транзакционные и транспортные издержки, производители пищевых продуктов, особенно скоропортящихся (таких как фрукты и овощи, являющиеся важными составляющими здорового рациона), как правило, размещают производство вблизи городских рынков50. Но в процессе трансформации агропродовольственных систем под влиянием урбанизации самым важным фактором становится не физическое расстояние, а время в дороге. Таким образом, при условии низких транспортных расходов и при наличии и эффективности предприятий, занимающихся такими видами деятельности, как переработка, логистика и транспортировка, предприятия пищевой промышленности, расположенные в районах, удаленных от городских центров, но имеющие более легкий доступ к природным ресурсам (например, к высококачественной почве, воде) могут быть самыми выгодными поставщиками пищевой продукции в такие центры.
Важная роль малых и средних городов в преобразовании агропродовольственных систем
Как отмечено в главе 3, четверть населения планеты проживает в пригородных зонах малых и средних городов. Для населения, находящегося в неблагополучном экономическом положении и стремящегося повысить свою физическую, экономическую и социальную мобильность, МСГ могут быть не только первым этапом миграции в более крупные города или зарубежные страны, но и конечным пунктом постоянной миграции3. Близость МСГ к сельским районам дает семьям, проживающим на селе и занимающимся сельским хозяйством, возможности увеличивать и диверсифицировать свои доходы за счет ежедневных поездок в близлежащие города, сезонной или постоянной миграции и денежных переводов.
В целом обусловленную структурными преобразованиями концентрацию населения в небольшом числе населенных пунктов (то есть концентрация городского населения в мегаполисах) связывают с более высоким уровнем экономического развития, который достигается за счет эффекта масштаба и формирования агломераций (глава 3). Тем не менее представители малоимущих групп населения, как правило, неквалифицированные или обладающие низкой квалификацией, чаще используют создаваемые в МСГ возможности для устройства на низкоквалифицированные работы в несельскохозяйственных секторах экономики38, 39. Благодаря целенаправленным мерам государственной политики и государственным инвестициям в МСГ они могут привлекать частные инвестиции, в том числе в агропродовольственные системы, что позволяет создавать рабочие места, повышать спрос на пищевые продукты, поставляемые местными сельхозпроизводителями, и давать малоимущим жителям таких районов возможности преодолевать нищету и получать более широкий доступ к здоровому питанию (врезка 8). Инвестиции в МСГ оказывают более ощутимое положительное воздействие на рацион питания как их собственного населения, так и жителей зон их обслуживания, чем рост крупных городов, который оказывает на МСГ лишь косвенное влияниеak.
Врезка 8Роль близости к городам в интенсификации сельского хозяйства: тематические исследования в Эфиопии и Индии
Обширные данные свидетельствуют о более высокой продуктивности сельскохозяйственного производства, ведущегося вблизи городских центров, что обусловлено более низкими ценами на средства сельскохозяйственного производства, более широким доступом к рынкам, где можно их приобрести, и более активным освоением современных средств производства. Но вопрос о том, как на сельскохозяйственное производство влияют динамика урбанизации и размеры городских центров, пока изучен не столь глубоко.
Исследование, проведенное в Эфиопии, показывает, что близость к городам разного размера по-разному влияет на решения фермеров в отношении интенсификации сельского хозяйства: например, сельские фермеры, живущие вблизи крупных городов, таких как Аддис-Абеба, используют более современные средства производства и получают более высокие урожаи, чем те, кто живет вблизи малых и средних городов (МСГ). Однако, как можно предположить, в регионах, где отсутствуют МСГ, фермеры, лишенные возможности поставлять продукцию на центральные рынки крупных городов, продолжают производить продукцию в основном для собственного потребления. Если же часть населения проживает в МСГ, фермеры, чьи хозяйства раньше находились слишком далеко от крупного города, чтобы производить продукцию для продажи на рынке в таком городе, могут переориентироваться на производство продукции для удовлетворения спроса населения МСГ51.
Данные исследования, проведенного в крупном индийском городе Бангалор и его окрестностях, подтверждают важную роль МСГ в расширении использования современных средств производства в сельской местности за счет укрепления связей с рынками. Ряд фермеров, чьи хозяйства находятся дальше от Бангалора, активнее используют современные средства производства, что обусловлено влиянием города Доддабаллапура52. Данные, подтверждающие, что развитие МСГ создает перспективы для повышения уровня жизни сельских жителей за счет создания рабочих мест в несельскохозяйственных секторах экономики, были получены и в ходе более позднего исследования, проведенного в Эфиопии, которое показало, что в краткосрочной перспективе расширение МСГ оказывает положительное воздействие на благосостояние домохозяйств, связанное с расширением их участия в деятельности несельскохозяйственных секторов53.
Меры политики, направленные на укрепление связей между фермерскими хозяйствами и рынками средств производства и продукции, позволяющее снижать издержки, сопряженные с доступом к внутренним и международным рынкам, расширять доступ фермеров к современным средствам производства и стимулировать их использование, создают условия для интенсификации и повышения продуктивности сельскохозяйственной деятельности, ведущейся вблизи МСГ.
Но в большинстве случаев, особенно в странах с уровнем дохода ниже среднего (СДНС), МСГ не могут реализовать свой потенциал становиться катализаторами инклюзивных преобразований агропродовольственных систем и улучшения экономической доступности здорового рациона. Расширение городов носит хаотичный характер и не регулируется, а местные органы власти практически не имеют возможностей планировать и осуществлять программы и располагают недостаточными ресурсами (как выделяемыми из национальных бюджетов, так и поступающими из местных источников) для их финансирования. Следствием такой ситуации становится отсутствие базовых объектов инфраструктуры и услуг, включая дорожную сеть, порты, жилье, доступ к рынкам, службы здравоохранения, образования и социальной защиты, что, в свою очередь, ведет к сокращению частных инвестиций в быстро развивающиеся сектора экономики и снижает потенциал для создания рабочих мест и обеспечения доходов54. Например, отсутствие транспортной инфраструктуры, связывающей сельские районы с близлежащими малыми и средними городами, негативно сказывается на производительности труда в сельском хозяйстве и на качестве питания55, 56.
Решение проблем, с которыми сталкиваются МСГ, поможет сделать агропродовольственные системы движущей силой инклюзивного развития сельских районов за счет создания рабочих мест в хозяйствах и вне их, наращивания производства продовольствия и повышения продуктивности продовольственного сектора благодаря росту спроса на продовольствие, эффекту экономии за счет масштаба и расширению рынков сбыта. Кроме того, такие меры расширят перспективы для МСП, которым надлежит сыграть ключевую роль в таких изменениях, о чем будет сказано ниже.
Поддержка средних малых и средних предприятий в "среднем" сегменте агропродовольственных систем в интересах повышения физической и экономической доступности питательных продуктов
Малые и средние предприятия (МСП), особенно в СДНС, играют важнейшую роль в налаживании связей между производителями первичной продукции и конечными потребителями. МСП связывают сельскую глубинку с расширяющимися городскими и пригородными агломерациями разных размеров. Они занимаются различными видами деятельности в среднем сегменте, в которых участвуют сельские и городские предприятия оптовой и розничной торговли, автотранспортные предприятия, внешние логистические фирмы, поставщики услуг хранения, перерабатывающие предприятия и дистрибьюторские сети.
Многие МСП, находящиеся в МСГ, размещаются вблизи производственных площадок. Однако это не всегда так: размещение МСП зависит от ряда других факторов, включая регулярность поставок сельскохозяйственной продукции, скоропортящийся характер сырья, габариты и ценность сельскохозяйственной продукции в сравнении с переработанной продукцией, состояние объектов инфраструктуры и транспортных сетей, наличие источников электроэнергии и доступ к воде57, 58, 59.
МСП среднего сегмента могут играть важную роль в привлечении инвестиций в сельские районы, в обеспечении занятости вне фермерских хозяйств, в модернизации агропродовольственного сектора и систем водо- и энергоснабжения, а также в налаживании связей между малыми фермерскими хозяйствами и растущими городскими рынками продовольствия60. Таким образом, они могут способствовать повышению уровня жизни домохозяйств и населения, занимающихся сельским хозяйством, а также населения близлежащих районов61. Кроме того, повышение их эффективности и расширение их деятельности может создавать возможности для наращивания производства питательных продуктов и снижения стоимости продовольствия для потребителей. Например, в Кении более 95 процентов потребляемых свежих фруктов и овощей выращивается внутри страны, в основном мелкими фермерами, и поставляется на рынки преимущественно малыми и средними предприятиями через неформальные цепочки поставок62.
Присутствие переработанных пищевых продуктов в рационе домохозяйств во всех сегментах сельско-городского континуума способствует расширению спектра услуг МСП по переработке и сбыту продукции, поскольку такие предприятия участвуют в производстве многих видов пищевых продуктов, прошедших технологическую обработку (врезка 9)63. Превращая скоропортящееся сырье во вкусные продукты с длительным сроком хранения, МСП способствуют расширению ассортимента пищевой продукции, предлагаемой потребителям, помогают компенсировать влияние сезонности и сократить потери продукции. Кроме того, расширению производства способствуют такие факторы, как растущий спрос на сельскохозяйственные ресурсы и на услуги по переработке, относящиеся к конечным сегментам цепочек, на сопутствующие и логистические услуги.
Врезка 9Поддержка инклюзивных производственно-сбытовых цепочек продовольствия в Африке
Инвестиции в переработку сельскохозяйственной продукции создают возможности для развития местного предпринимательства, создания рабочих мест и добавленной стоимости в сельских и пригородных районах Африки65. Африка традиционно импортировала большинство переработанных продуктов агропродовольственного сектора из других стран, однако в настоящее время расширяется их местное производство, в том числе кустарными предприятиями. Такое увеличение главным образом обусловлено растущим спросом на переработанные продукты питания на рынках пригородных и сельских районов66, 67. Без инвестиций в собственные мощности по переработке сельскохозяйственной продукции африканские страны будут и в дальнейшем зависеть от импорта таких продуктов.
Для использования открывающихся возможностей необходимо выделять большие объемы ресурсов на переработку местных агропродовольственных товаров и бороться с факторами, препятствующими выходу местных переработчиков на новые и находящиеся на значительном расстоянии (в том числе экспортные) рынки. В частности, необходимы финансовые и рыночные услуги, способствующие налаживанию связей мелких сельских производителей с торговцами и агрегаторами в пригородных и городских районах. Но можно применять и другие подходы. В будущем могут потребоваться исследования, посвященные тому, как различные меры, такие как международные трансферты, а также торговые и бюджетно-налоговые меры в странах с высоким уровнем дохода, помогают решать проблемы финансирования переработки сельскохозяйственной продукции, с которыми сталкиваются страны Африки и другие страны с уровнем дохода ниже среднего14.
Ниже приводятся примеры инвестиций в переработку агропродукции в пригородных районах Африки. Например, в Гане осуществляется программа "Сельские предприятия", направленная на расширение источников средств к существованию малых и средних предприятий в сельских районах путем повышения рентабельности производства, содействия росту и создания рабочих мест. В рамках проекта были сформированы устойчивые районные системы оказания услуг по развитию предприятий в пригородных центрах, были проведены мероприятия по наращиванию потенциала и обучению в области производства технологического оборудования и испытания опытных образцов и были налажены связи с финансовыми учреждениями – участниками, включая сельские и пригородные банки. Совокупный доход, объемы активов длительного пользования и уровень доходов от предпринимательской деятельности домохозяйств – участников проекта повысились соответственно на 50, 55 и 25 процентов по сравнению с домохозяйствами, не принимавшими в нем участия68; кроме того, благодаря проекту на 10 процентов выросло разнообразие рациона питания домохозяйств. Помимо этого, в результате осуществления проекта выросло число женщин, которые руководили деятельностью в формате самозанятости совместно с мужчинами, и были расширены права и возможности женщин для принятия решений, связанных с доступом к кредитам.
В Объединенной Республике Танзания была разработана программа по поддержке маркетинговой инфраструктуры, деятельности по созданию добавленной стоимости и сельского финансирования, призванная, в частности, оказать содействие мелким производителям в преодолении основных препятствий, с которыми они сталкиваются в агропродовольственной производственно-сбытовой цепочке. Это, в частности, ограниченный доступ к кредитам и средствам производства, отсутствие действующих помещений для хранения урожая, затрудненный доступ к рынкам и отсутствие навыков использования существующих технологий. В число мероприятий в рамках проекта вошли восстановление сельских дорог, повышение эффективности переработки агропродовольственной продукции и модернизация систем информационного обеспечения рынков сельскохозяйственной продукции, поддержка производства и содействие производителям и торговцам в принятии решений в отношении закупки и продажи ресурсов и продукции, а также наращивание потенциала сельских и пригородных финансовых учреждений, в частности, путем налаживания связей между ними и субъектами официального банковского сектора. В число результатов проекта вошли существенное увеличение доходов от сельскохозяйственной деятельности, поголовья скота и производственных активов домохозяйств-бенефициаров (на 16, 11 и 7 процентов соответственно)69. Урожайность сельскохозяйственных культур и доходы от их продажи выросли на 29 и 18 процентов соответственно; разнообразие рациона питания домохозяйств увеличилось на 4 процента. Кроме того, увеличилась доля женщин, обладающих правами и возможностями для принятия решений о доходах от урожая совместно с мужчинами, и доля женщин, участвующих в авторитетных группах в своих общинах.
Малые и средние предприятия могут способствовать улучшению питания сельского населения, расширяя доступ мелких фермеров к рынкам и средствам производства. Кроме того, они могут стимулировать модернизацию в фермерских хозяйствах, снабжая их средствами производства, обеспечивая финансирование64 и устанавливая дифференцированные цены в зависимости от качества продукции. Таким образом, МСП могут быть мощным инструментом сокращения масштабов нищеты в сельской местности и обеспечения доступа к здоровому рациону питания за счет создания рабочих мест, повышения доходов фермерских хозяйств и увеличения предложения питательных продуктов.
Но МСП сталкиваются с целым рядом трудностей, которые мешают им реализовать свой потенциал и использовать возможности для развития. Эти трудности часто упускаются из виду при проведении исследований и разработке мер национальной политики в таких областях, как преобразование агропродовольственных систем, инклюзивное развитие сельских районов и городское планирование70, 71, 72. Для многих СДНС характерно большое число мелких и крайне мелких МСП, разбросанных по обширной территории; большинство из них – неформальные семейные предприятия. Они несут высокие транзакционные издержки, обусловленные их размерами и неудовлетворительно функционирующей инфраструктурой, и имеют ограниченные возможности для роста ввиду затрудненного доступа к финансированию, отсутствия помощи в получении доступа к современным техническим средствам и отсутствия государственных инициатив, способствующих их росту. Поскольку многие из них закупают сырье у местных производителей и не имеют диверсифицированной базы поставщиков сырьевых ресурсов, они сталкиваются с теми же ковариантными рисками, что и местные сельхозпроизводители. Проблемы, с которыми сталкиваются МСП, мешают накоплению активов и расширению деятельности, в том числе в качестве источников занятости и диверсификации доходов, а также в качестве участников деятельности по обеспечению здорового питания60. Еще одна проблема – недостаточные государственные инвестиции в конкретные производственно-сбытовые цепочки, способствующие повышению физической доступности питательных продуктов, в частности, направление непропорционально больших объемов государственных инвестиций на повышение урожайности основных культур14.
Кроме того, МСП, расположенные в МСГ, находятся в невыгодном конкурентном положении по сравнению с более крупными компаниями. Разрозненные данные свидетельствуют о том, что более заметной экономии за счет масштаба и охвата деятельности удается добиться в случаях, когда посредники обслуживают городское население, сосредоточенное в крупных городах, а не население, разбросанное по множеству городов среднего размера, хотя для изучения этого аспекта необходимы более систематические исследования70. Женщины также активно участвуют в деятельности МСП как в качестве работников, так и в качестве предпринимателей; однако они систематически сталкиваются с трудностями в расширении масштабов бизнеса, обусловленными разрывом в финансовых ресурсах, мобильности и объемах прав и возможностей73. Кроме того, многие МСП, ведущие деятельность в среднем сегменте производственно-сбытовых цепочек, работают на неформальной основе, из-за чего они часто оказываются исключенными из числа адресатов государственных услуг и мер политики, ориентированных в основном на официальные агропредприятия74.
Не менее важно отметить, что реализация потенциала МСП не обязательно позволит одновременно добиться как развития и создания рабочих мест, так и доступа к здоровому рациону. Повышение продуктивности и снижение себестоимости вредных пищевых продуктов, подвергшихся глубокой переработке (например, напитков, подслащенных сахаром, белой муки, рафинированных крахмала, масел и сахара) ведет к снижению цен на эти продукты, в результате чего они оказываются более привлекательными с точки зрения стоимости по сравнению с минимально переработанными или непереработанными продуктами, такими как фрукты и овощи6, 75.
Развитие рынков пищевых продуктов для среднего класса в СНД можно использовать для наращивания поставок переработанных питательных продуктов76, 77. В этом контексте появляется возможность вкладывать средства в перерабатывающие МСП, предварительно изучая вопрос о том, какие производственно-сбытовые цепочки и продукты могут одновременно быть источниками питательных веществ и давать субъектам производственно-сбытовых цепочек возможности получать средства к существованию за счет производства продукции с добавленной стоимостью. Примером применения такого подхода может служить производство моринги (порошка из листьев дерева моринга) и различных видов недревесной лесной продукции78.
Меры политики и инвестиции, направленные на использование потенциала "скрытого/упущенного из виду среднего звена" в интересах обеспечения экономически доступного здорового рациона для всех
Меры политики, нацеленные на реализацию потенциала МСГ как инструмента развития, сокращения масштабов нищеты и облегчения экономической доступности здорового рациона, должны не только расширять возможности для перемещения людей, продуктов и ресурсов между такими городами и их зонами обслуживания на селе, но и способствовать расширению доступа местных сельхозпроизводителей к рынкам, находящимся на более значительных расстояниях. Укрепление таких связей важно и для МСП. Налаживая связи между производителями, промышленными предприятиями по переработке агропродукции, сельскохозяйственными и несельскохозяйственными службами и другими сегментами производственно-сбытовой цепочки агропродовольственного сектора, можно расширить возможности для развития МСП и превратить МСГ в важнейшие центры "продовольственного обмена"al, am, 5.
Колоссальное значение для реализации потенциала МСГ и их зон обслуживания55, 56 имеет строительство объектов сельской инфраструктуры, включая качественные сельские и подъездные дороги, соединяющие расположенные в удаленных районах хозяйства и предприятия с сетями автомагистралей. Обширные данные подтверждают, что строительство сельских дорог становится предпосылкой для инвестиций, например, в школы и в службы здравоохранения80, способствующих улучшению качества питания, а также повышению разнообразия рациона, производительности труда, доходов и продовольственной безопасности сельских жителей81. Кроме того, развитие инфраструктуры и сферы услуг создает предпосылки для перемещения предприятий среднего сегмента (особенно занимающихся переработкой сельскохозяйственной продукции) в МСГ82.
Государственные средства должны выделяться не только на строительство дорог, но и на другие объекты, способствующие поддержанию связей между (в основном малыми) фермерскими хозяйствами и МСП, в том числе на обустройство складских помещений, холодильных складов инадежных систем энергоснабжения, надоступ кцифровым инструментам и наводоснабжение. Создание такой инфраструктуры, без которой невозможно развитие диверсифицированной индустрии услуг, – важнейшее условие повышения эффективности МСП (врезка 10). Такие государственные инвестиции повышают невосприимчивость населения к внешним воздействиям и способствуют сглаживанию колебаний доходов, связанных с сезонностью, волатильностью рынка и изменчивостью погодных условий83. Для привлечения инвестиций частного сектора они должны быть более целенаправленными и осуществляться в рамках комплексных национальных стратегий развития инфраструктуры. Например, строительство инфраструктурных и логистических объектов "последней мили", благодаря которым становится можно доставлять продукцию от распределительного центра или предприятия до конечного потребителя, открывает производителям возможности выхода на более крупные рынки и, таким образом, создает условия для развития агробизнеса5, 84.
Врезка 10Укрепление потенциала малых и средних предприятий в области предложения безопасных и питательных продуктов
Малые и средние предприятия (МСП) могут играть важную роль в повышении объемов здоровой пищи в наличии и в обеспечении физического доступа к здоровому рациону. Однако зачастую им не хватает управленческого и технического потенциала. Эти пробелы усугубляются отсутствием систематической поддержки производственно-сбытовых цепочек производства питательных продуктов, особенно тех, в число субъектов которых входит множество МСП.
Для усиления роли МСП в обеспечении населения безопасными и питательными продуктами необходимо повышать квалификацию их работников в таких областях, как управление предприятием, экономическое планирование, маркетинг, технические аспекты устойчивого сельского хозяйства, качество, безопасность и переработка пищевых продуктов и питание. Одна из самых сложных проблем – обеспечение безопасности пищевых продуктов, поскольку МСП часто производят свою продукцию в ненадежных помещениях и/или во вредных для здоровья условиях, без доступа к основным коммунальным услугам, используя примитивные или устаревшие технологии, не применяя современные методы производства и не соблюдая нормы гигиены85, 86. Преодоление этих проблем не только облегчит доступ к более прибыльным рынкам, но и повысит эффективность программ государственной поддержки, предполагающих вложение средств в технологии, пригодные для МСП (например, в недорогие холодильные камеры или солнечные сушилки, недорогое упаковочное оборудование, трудо-,водо- и энергосберегающие технологии переработки). Например, появление спроса на пищевые продукты из водных биоресурсов стало предпосылкой для разработки инновационных методов переработки побочных продуктов (составляющих около 50 процентов переработанной рыбы и содержащих максимальное количество питательных веществ) и других малоиспользуемых продуктов из водных биоресурсов, таких как морские водоросли, для их интеграции в местные программы школьного питания87, 88.
Чтобы преодолеть воздействие роста себестоимости продукции, который коррелирует с нестабильным доступом к сырью в разрозненных производственно-сбытовых цепочках, и модернизировать неэффективную складскую, энергетическую и транспортную инфраструктуру, необходимо включать мероприятия по укреплению потенциала МСП в общие программы по развитию производственно-сбытовых цепочек питательных продуктов.
Для населения сельской глубинки, проживающего далеко от зон обслуживания МСГ, например, для коренных народов, важны инвестиции в улучшение доступа к рынкам. Они часто испытывают значительные трудности с доступом на рынки и поэтому вынуждены взаимодействовать с торговцами и агрегаторами, что может делать их жертвами манипуляций с целью присвоения ренты. Как подтверждают данные, расширение доступа к рынкам производителей из числа коренного населения, проживающего в отдаленных районах, способствует существенному улучшению экономических показателей и повышению уровня жизни. Например, в Бразилии осуществлялись совместные усилия по расширению доступа коренного населения к рынкам с целью дать им возможности приобретать более крупные лодки, благодаря чему мелкие рыбаки смогли доставлять рыбу непосредственно на рынки и их доходы выросли на 27 процентов89, в основном за счет возможностей устанавливать более высокие цены на выловленную рыбу. На Филиппинах был реализован проект, направленный на повышение уровня жизни домохозяйств с низким уровнем доходов, принадлежащих к коренному населению, в рамках которого велась работа по развитию инфраструктуры доступа к рынкам и общим водосборным бассейнам, населению предоставлялся финансовый капитал, и было организовано обучение с целью наращиванию потенциала – благодаря этому проекту доля мелких производителей, участвующих в рыночной деятельности, выросла на 13 процентных пунктов. В результате совокупный доход домохозяйств, охваченных проектом, оказался на 32 процента выше, чем в контрольных домохозяйствах, а уровень диверсификации источников дохода вырос на 6 процентов90.
Инвестиции, направленные на развитие среднего сегмента производственно-сбытовых цепочек агропродовольственной продукции, также помогают устранять препятствия в других звеньях цепочек, что делает их беспроигрышной мерой, не только положительно влияющей на экономическое развитие, но и дающей возможности производить больше питательных продуктов. Сочетание инвестиций в оптовые рынки и подъездные дороги в Китае положительно повлияло на сельское хозяйство в зонах обслуживания МСГ за счет снижения транзакционных издержек фермеров, связанных с выходом на местные рынки. В результате были созданы условия для развития овощеводства и интенсификации производства91. Правительство Бангладеш выделило крупные суммы на развитие оптовых рыбных рынков в сельских районах, чтобы они служили узловыми пунктами в кластерах МСП, занимающихся оптовой торговлей и логистикой, в районах, где расположены рыбоводческие хозяйства, что стимулировало коммерциализацию, интенсификацию и видовую диверсификацию рыбоводства92. В целом инвестиции в укрепление связей между объектами и компонентами агропродовольственных систем в МСГ способствовали развитию МСП и существенному росту их инвестиций, а также спонтанному возникновению кластеров оптовых и логистических МСП. Появление таких кластеров, в свою очередь, побуждает фермеров расширять разнообразие культур и использовать больше средств производства91, 93. В Индии такие факторы, как рост спроса в городах и улучшение качества дорог и транспортного сообщения между сельскими районами и МСГ, в совокупности способствовали расширению сети холодильных складов, предназначенных для картофелеводов, в частности, в Агре и Бихаре. В результате уменьшились сезонные колебания поставок картофеля, снизилась роль традиционных сельских брокеров и уменьшилась длина цепочек поставок товаров от фермеров к потребителям70.
Кроме того, недавние исследования показали, что инвестиции в общественные блага, такие как дороги и складские помещения, помогают снижать торговые издержки, тем самым создавая у фермеров заинтересованность в переходе от производства низкорентабельных основных продуктов для собственного потребления к выращиванию высокорентабельных культур, таких как фрукты94, 95. Снижение торговых издержек может побуждать мелких фермеров переходить на производство более питательных продуктов, которые, учитывая их нехватку, могут сыграть важную роль в повышении физической и экономической доступности здорового питания для всех. Этот вывод согласуется с одним из основных выводов издания настоящего доклада за 2022 год, в котором указывалось, что переориентация и наращивание государственной поддержки агропродовольственного сектора с более пристальным вниманием к поддержке общих услуг (в таких формах, как инвестиции в дороги и другие общественные блага) может сыграть ключевую роль в обеспечении экономической доступности здорового рациона.
В странах Латинской Америки и Карибского бассейна96, Юго-Восточной Азии и Африки ключевым звеном, связывающим производителей, посредников, предприятия розничной торговли и потребителей являются территориальные продовольственные рынки, в том числе оптовые, на которые зачастую поставляется бо́льшая часть плодоовощной продукции97. Инвестиции в усовершенствованную и функционирующую с учетом гендерных аспектовan инфраструктуру оптовых рынков (например, территориальных продовольственных рынков) позволяют улучшать снабжение населения свежей продукцией, способствуют соблюдению мелкими производителями стандартов безопасности и качества пищевых продуктов (см. врезку 11)97, стимулируют производителей поставлять более качественные пищевые продукты, от которых они могут получать более высокую прибыль, и помогают наращивать количество и расширять разнообразие поставляемых продуктов за счет вертикального и горизонтального масштабирования13.
Врезка 11Территориальные продовольственные рынки, продовольственная безопасность и здоровое питание
На территориальных* продовольственных рынках ведется значительный объем розничной торговли не только овощами и фруктами, но и продуктами животного происхождения, основными пищевыми продуктами и другой продукцией. Они играют важную роль в обеспечении жителей разных населенных пунктов – от деревень до мегаполисов – разными продуктами и составляют неотъемлемую часть социальной ткани сообществ. Эти рынки служат основным источником недорогих, питательных свежих пищевых продуктов для многих групп населения с низким и средним уровнем дохода, а также важным источником средств к существованию для миллионов городских, пригородных и сельских жителей по всему миру106.
Кроме того, это важнейшие рынки сбыта для местных производителей. Например, как показывает анализ продовольственного сектора Африки, население континента приобретает на рынках, где продается преимущественно продукция малых и средних предприятий, 80 процентов продовольствия, произведенного внутри стран, а в фермерских хозяйствах (для собственного потребления) остается всего 20 процентов продукции107. Кроме того, такие продовольственные рынки играют важнейшую роль в обеспечении занятости женщин, которые составляют значительную долю розничных торговцев. Например, женщины составляют явное большинство – от 57 до 81 процента – розничных торговцев на рынках Малави, Объединенной Республики Танзания и Парагвая108.
Но при неэффективном управлении территориальные продовольственные рынки могут становиться источниками серьезного риска для здоровья населения, о чем свидетельствуют крупные вспышки зоонозных заболеваний пищевого происхождения, периодически возникающие на всех континентах109. Такие вспышки имеют разные причины, включая взаимодействие человека и животных, неудовлетворительно функционирующую инфраструктуру и некачественную послеуборочную обработку продукции, в результате которой она загрязняется вирусами, бактериями, паразитами, прионами и химическими веществами (включая токсины, пестициды, промышленные химикаты, металлы и стойкие органические загрязнители)110.
Обеспечение физической и экономической доступности, безопасности и востребованности питательных продуктов, продающихся на территориальных продовольственных рынках, может положительно влиять на предпочтения и решения людей в отношении питания, а значит, способствовать улучшению их пищевого статуса и состояния здоровья. Таким образом, эффективное регулирование территориальных рынков и инвестиции в их восстановление и модернизацию играют важную роль в обеспечении безопасности и качества пищевых продуктов, улучшении здоровья населения, повышении продовольственной безопасности и развитии экономики. Кроме того, такие продовольственные рынки представляются оптимальной площадкой для взаимодействия с заинтересованными сторонами (например, с поставщиками продукции и местными властями) и с общественностью с целью информирования потребителей о вспышках заболеваний и просвещения населения в вопросах здоровья (в том числе путем предоставления информации о питании)38. Последнее имеет ключевое значение для стимулирования приобретения потребителями продуктов с более высокой пищевой ценностью (например, фруктов, овощей, бобовых, орехов и рыбы)111.
Повышение зависимости от переработанных пищевых продуктов и рост спроса на них, о которых говорилось в главах 3 и 4, представляет собой как проблему, так и возможность с точки зрения здорового рациона питания. Часто считается, что пищевая промышленность поставляет на рынки продукты с высокой степенью переработки, с высоким содержанием жиров, сахаров и/или соли, но ее также можно использовать для повышения питательности продуктов и снижения стоимости здорового питания. Например, для всех пунктов сельско-городского континуума крайне важно повышение питательной ценности переработанных пищевых продуктов и напитков за счет изменения их состава99: такая мера помогает улучшать качество питания, повышать содержание в пище питательных веществ и снижать потребление насыщенных и трансжирных кислот, сахара и/или соли в приобретаемых продуктахao. Во многих странах с высоким уровнем дохода (СВД) источником значительной доли натрия в рационе питания являются переработанные продукты, такие как хлеб, крупы и зерновые, обработанное мясо и молочные продукты; та же тенденция наблюдается в СДНС. Введение максимальных ограничений на содержание натрия в таких переработанных продуктах создает стимулы для изменения их рецептуры и повышения питательной ценности продуктов, поставляемых на рынки101. На сегодняшний день 65 стран мира проводят политику изменения состава пищевых продуктов с целью снижения содержания в них натрия, кроме того, на территориях, где проживает почти половина населения планеты, установлены обязательные ограничения на содержание в пище трансжирных кислот101, 102, 103. Изменение рецептуры продуктов помогает делать их более здоровыми, но не решает проблему потребления больших объемов продуктов с высокой степенью переработки. Например, свободные сахара часто заменяются непитательными или искусственными подсластителями, что само по себе не улучшает качество рациона. Свободные сахара следует заменять природными подсластителями, такими как фрукты, и прошедшими минимальную обработку несладкими продуктами и напитками104. Еще одна практика такого рода – обогащение, то есть намеренное повышение содержания тех или иных микронутриентов (то есть витаминов и минералов) в пищевых продуктах или приправах с целью сделать их более питательными и полезными для здоровья населения с минимальными рисками с точки зрения здравоохранения. Для обогащения могут выбираться как базовые продукты, которые могут становиться ингредиентами переработанных продуктов, например, различные виды муки, сахара и соли, так и сами переработанные продукты, которые обогащаются на этапе производства или использования105.
Меры политики в сфере производства пищевых продуктов
Как отмечалось в главе 3, в большинстве регионов мира объемы фруктов и овощей в наличии на душу населения в день недостаточны для удовлетворения потребностей в здоровом питании. Для решения этой проблемы необходимо наращивать производство питательных продуктов и содействовать диверсификации производства пищевых продуктов, которая, как показывает практика, оказывает положительное влияние на обеспечение населения продовольствием и на продовольственную безопасность113. Кроме того, как было показано в главе 4, изменение структуры расходов на пищевые продукты в сельско-городском континууме может стать предпосылкой для пересмотра политики в области производства пищевых продуктовap.
Для производства фруктов и овощей115 важно обеспечивать доступ населения всех сегментов сельско-городского континуума к таким средствам производства, как семена. Поддержка мелких фермеров в диверсификации производства положительно скажется не только на предложении питательных продуктов в целом, но и на доступности здорового питания в сельских районах. Например, как показывают данные, различные виды субсидий насредства производства (прямое распределение, ваучеры или целевые льготные цены) способствуют улучшению доступа к разнообразным и питательным продуктам на уровне домохозяйств116. Исследование в Эфиопии показало, что сельские производители овощей получали более высокие доходы и находились в более благополучном положении с точки зрения продовольственной безопасности, чем производители другой продукции118. Настолько же важную роль в улучшении положения сельского населения играет распространение сельскохозяйственных знаний, которое может положительно влиять на разнообразие и качество рациона питания на уровне домохозяйств81. Но современные программы распространения знаний часто ориентированы на выращивание основных культур, а не на производство питательных продуктов, таких как фрукты и овощи. Изменение направленности этих программ может играть важную роль в повышении физической доступности этих продуктов115.
Как говорилось в предыдущем разделе, важнейшим фактором укрепления связей между агропродовольственными системами во всех сегментах сельско-городского континуума играют инвестиции в инфраструктуру. Инвестиции в системы орошения играют важную роль в наращивании производства фруктов и овощей. Так, в Индии производители, имеющие доступ к оросительной инфраструктуре, потребляют более разнообразную пищу119. В районах, где условия и возможности для производства разнообразных питательных продуктов еще не созданы, действенным альтернативным методом повышения объемов потребления питательных веществ и улучшения качества питания сельского населения признана биофортификацияaq. Использование мелкими фермерами биофортифицированных культур помогает улучшить снабжение населения необходимыми микронутриентами не только за счет потребления производителями собственной продукции, но и за счет ее сбыта на местных рынках и использования в программах социальной защиты, включая программы продовольственной помощи в натуральной форме и школьного питания (с осуществлением последних в разных условиях во всех сегментах сельско-городского континуума)120.
Важно отметить, что многие исследования, проведенные в сельских районах, показали, что одним из важнейших способов обеспечить положительное влияние мер политики на доступ к питательным продуктам и, как следствие, на продовольственную безопасность и показатели питания, особенно в сельских районах, является расширение прав ивозможностей женщин. В ряде исследований была выявлена положительная связь между расширением прав и возможностей женщин и разнообразием рациона питания домохозяйств117, 121, поэтому важно предусматривать меры по ликвидации гендерного разрыва в сельских районах в любых документах политики в области производства продовольствия, ориентированных на расширение возможностей потреблять экономически доступный здоровый рацион.
Важным инструментом повышения физической доступности фруктов и овощей для городских жителей является городское ипригородное сельское хозяйство (ГПСХ)122. Было установлено, что домохозяйства, занимающиеся городским сельским хозяйством, повышают разнообразие рациона питания за счет продукции собственного производства и меньше тратят на пищевые продукты123, 124, 125, но данных о такой динамике гораздо меньше, чем данных по сельской местности, поскольку анализ инструментов политики, непосредственно ориентированных на производство продовольствия в городах, проводился в недостаточных объемахar. Тем не менее есть данные о том, что включение задач по развитию городского сельского хозяйства в городское планирование и в нормативные акты (что часто делается СВД) способствует созданию благоприятных условий для развития городского аграрного производстваas, 126.
Развитие ГПСХ тесно связано с внедрением производственных технологий и инноваций, способствующих повышению урожайности и сокращению воздействия на окружающую среду. Учитывая нехватку в городах необходимых для производства питательных продуктов природных ресурсов, таких как земля и вода, технологии могут играть важную роль в превращении городского сельского хозяйства в устойчивый источник продовольствия для населения126. В следующем разделе приводятся результаты подробного анализа технологических инноваций и других инновационных решений, ориентированных на агропродовольственные системы, которые могут усиливать эффект от мер политики, рассматриваемых в настоящем докладе, и способствовать обеспечению экономической доступности здорового питания во всем сельско-городском континууме.
