Los resultados y análisis del presente informe, que figuran en el Capítulo 2 y el Capítulo 3, subrayan la manera en que los sistemas agroalimentarios deben transformarse para que sean sostenibles. Los resultados presentados en el Capítulo 2 muestran cómo los sistemas agroalimentarios tienen costos ocultos considerables que difieren según el contexto. Al tratar de reducirlos, surgirán compensaciones de factores. Los sistemas agroalimentarios deben pasar a ser sostenibles desde el punto de vista ambiental, pero también deben garantizar la seguridad alimentaria y la nutrición para todos, proporcionar medios de vida a los agricultores y a otras personas a lo largo de la cadena de valor alimentaria, y promover una transformación rural inclusiva67. Los encargados de formular políticas tienen que ser capaces de sortear las compensaciones de factores que surjan de este triple desafío y comprender cómo las actuaciones en un ámbito pueden afectar a los resultados en otro.
En el Capítulo 3 se describió la necesidad de realizar evaluaciones específicas y cómo tales evaluaciones deberían ser científicamente rigurosas e inclusivas desde el punto de vista sociopolítico. Se hizo hincapié en cómo los encargados de formular políticas deberían evitar centrarse en una sola dimensión y adoptar un enfoque integral para la elaboración de políticas en el que se tengan en cuenta las interdependencias de las dimensiones económica, social y ambiental de la sostenibilidad. Esto es esencial para reflejar las posibles sinergias, de modo que se reduzcan al mínimo las compensaciones de factores. Por ejemplo, una política dirigida a promover dietas más saludables cambiando el nivel y la composición de la demanda de alimentos podría dar lugar a una disminución o un aumento de las emisiones de GEI, dependiendo de los productos alimenticios que se incluyan en las dietas saludables propuestas. Para garantizar que las dietas sean saludables al tiempo que se cuida el medio ambiente, las políticas deberían centrarse en dietas con consideraciones en materia de sostenibilidad. Esos objetivos repercutirán en las medidas normativas necesarias para abordar las compensaciones de factores y alcanzar las metas de sostenibilidad tanto en lo que se refiere a la seguridad alimentaria y la nutrición como al medio ambiente67. Del mismo modo, una política encaminada a reducir la presión sobre los recursos podría dar lugar a una disminución de los rendimientos, lo que podría incrementar los precios de los alimentos y perjudicar a los más vulnerables2. En este caso, las políticas deberían explorar todas las opciones disponibles para evitar una situación semejante. Las innovaciones y tecnologías pueden contribuir a reducir la presión sobre los recursos naturales sin disminuir los rendimientos, pero en otros casos, adoptar políticas de protección social dirigidas a mitigar las posibles pérdidas de ingresos a corto plazo podría ser una necesidad inevitable.
A la hora de adoptar decisiones sobre los sistemas agroalimentarios, también resulta importante reconocer la interdependencia de los seres humanos, los animales y el medio ambiente. No hacerlo puede tener consecuencias desastrosas, como ha demostrado recientemente la pandemia de la COVID-19. Para ello, el enfoque de “Una sola salud” —promovido por la FAO, el PNUMA, la OMS y la Organización Mundial de Sanidad Animal— aboga en favor de un enfoque integral y sistémico en el que se reconozca la interrelación entre la salud de los seres humanos, los animales, las plantas y el medio ambiente68. El enfoque moviliza a múltiples sectores, disciplinas y comunidades en distintos niveles de la sociedad para promover un futuro sostenible y saludable mediante la colaboración, la comunicación, la coordinación y la creación de capacidad. Si cuenta con el respaldo de marcos reglamentarios adecuados, en el marco de “Una sola salud” pueden negociarse compensaciones de factores y encontrarse soluciones beneficiosas para todos.
En este contexto, en esta sección se analiza la forma de elegir entre políticas y equilibrar múltiples objetivos en materia de políticas, de modo que los mecanismos de transformación que se empleen funcionen ayudándose unos con otros, en lugar de ponerse en contra.
¿Abordar los costos ocultos aumentará el precio de los alimentos?
Una pregunta que se plantea con frecuencia es si al abordar los costos ocultos de los sistemas agroalimentarios aumentarán los precios de los alimentos. La respuesta es que no tiene por qué, pero dependerá del costo oculto que se aborde y los instrumentos que se utilicen. Una pregunta más amplia podría ser si las personas estarán mejor si se abordan estos costos ocultos. Para responder a esto, resulta útil tener en cuenta las distintas categorías de costos ocultos que se están estudiando: costos ocultos sociales asociados a ineficacias distributivas, que provocan pobreza y subalimentación; costos ocultos ambientales derivados de daños relacionados con las externalidades; y costos ocultos sanitarios provocados por hábitos alimenticios que conducen a obesidad y ENT. La forma de abordar cada una de estas categorías tiene implicaciones distintas para los ingresos y los precios de los alimentos.
Si se abordan los costos ocultos sociales derivados de la ineficacia distributiva, por ejemplo, se podría incrementar la productividad del sector de la alimentación y la agricultura. Al reducirse la pobreza y la subalimentación, se empoderaría a un segmento de la población para que sea más productivo, lo que podría traducirse en un aumento de la oferta de alimentos. Este incremento de la productividad podría ejercer una presión a la baja sobre los precios de los alimentos, lo que beneficiaría ampliamente a los consumidores. Sin embargo, los contribuyentes asumirían el costo por tales intervenciones, por lo que resulta importante diseñar programas de protección social e inversiones que sean eficaces a la hora de llegar a los segmentos de la población que más necesitan la ayuda.
En lo que respecta a los costos ocultos ambientales, gran parte de ellos dependerá de las medidas que se adopten y de quiénes asuman los costos. Existen dos principios con los que abordar estas externalidades, a saber: el principio de quien contamina paga, según el cual los costos de lograr los efectos directos deseados los asumen quienes son responsables de generarlos en primer lugar69; y el principio de quien se beneficia paga, según el cual los costos son asumidos por los beneficiarios, normalmente el público general, pero también grupos específicos que se vean particularmente afectados por actividades en las que no participan.
En virtud del principio de quien contamina paga, se hace pagar a quienes contaminan los costos que imponen a terceros, por ejemplo, mediante reglamentos en los que se estipulen prácticas agrícolas menos perjudiciales para el medio ambiente, impuestos o la creación de mercados para conseguir el derecho a contaminar o a acceder a los recursos, como sucede con la pesca. Algunos ejemplos de la aplicación de este principio son los gravámenes e impuestos a los plaguicidas y fertilizantes en algunos países de la OCDE; la creación de licencias de pesca en Namibia, la República Unida de Tanzanía y Uganda; los impuestos a los vertidos orgánicos en Colombia; y los cargos por aguas residuales en China y Malasia70. La introducción de este tipo de medidas suele incrementar los costos de producción y, en consecuencia, el precio de los alimentos. No obstante, si estas medidas van acompañadas de otras que ayuden a los agricultores a reducir sus costos de producción, como asesoramiento sobre mejores prácticas de gestión, se puede evitar que los precios de los alimentos aumenten. La cuestión de prestar apoyo a los agricultores es decisiva, ya que numerosos costos ocultos ambientales pueden deberse a prácticas agrícolas insostenibles, a pesar de la distribución de los beneficios económicos privados de dichas prácticas a lo largo de la cadena de valor hasta llegar a los consumidores. En consecuencia, el principio de quien contamina paga, si no se complementa con asesoramiento sobre la manera de limitar los costos allí donde se produce la externalidad, se absorberá en los segmentos sucesivos de la cadena de valor o se trasladará a los consumidores en forma de aumento de los precios de los alimentos.
La alternativa es aplicar el principio de quien se beneficia paga, que hace recaer sobre los beneficiarios la carga de sufragar los costos reales de las actividades de los sistemas agroalimentarios. En estos casos, las políticas no deberían dar lugar a un aumento del precio de los alimentos. Un ejemplo es el pago por servicios ambientales, donde el beneficiario paga a aquellas partes cuyas actividades pueden resultar dañinas para el medio ambiente a fin de que modifiquen su comportamiento.
Algunos ejemplos de sistemas de pago por servicios ambientales relevantes para los sistemas agroalimentarios son los relacionados con la protección de las cuencas hidrográficas, la conservación de la biodiversidad, el almacenamiento de carbono y los servicios territoriales. Del mismo modo, los gobiernos pueden respaldar e incluso subvencionar la adopción de prácticas más limpias y menos contaminantes sin tener que vincularlas a los servicios ambientales prestados. Por ejemplo, en los países de la OCDE donde se utiliza ampliamente el pago por servicios ambientales, los agricultores reciben descuentos fiscales por invertir en la reducción de la contaminación y subvenciones para invertir en dispositivos de ahorro de agua71.
En los países de ingresos medianos y bajos, estos mecanismos se ponen en práctica de manera menos generalizada. A la hora de elegir un instrumento de políticas para reducir los costos ocultos, es preciso que los gobiernos analicen detenidamente las implicaciones en la distribución. También deben tener en cuenta que los planes basados en subvenciones suponen una carga para unos recursos fiscales que ya son escasos y que los objetivos contrapuestos pueden conllevar compensaciones de factores entre, por ejemplo, las dimensiones social y ambiental. La elección entre instrumentos de políticas dependerá de las implicaciones en materia de equidad, que, a su vez, dependerán de quiénes sean los beneficiarios. Debería otorgarse prioridad a las situaciones donde existan sinergias. Por ejemplo, si una política para reducir el estrés de los recursos también incrementa la productividad agrícola, se puede evitar que los precios de los alimentos aumenten67, 72.
Un conjunto de políticas que incluye una combinación de los principios de quien contamina paga y quien se beneficia paga es la adaptación de las subvenciones a la agricultura. Replantear las subvenciones a la agricultura con un rendimiento deficiente para proteger y restaurar las tierras agrícolas degradadas puede apoyar de manera más adecuada a las comunidades locales y ayudar a los países a lograr sus objetivos relacionados con el clima, la biodiversidad y el desarrollo rural. Sin embargo, no está claro hasta qué punto los costos de tales políticas recaen en los contaminadores actuales (que pierden sus subvenciones) o en los beneficiarios. Aun así, la adaptación puede diseñarse de tal forma que no provoque pérdidas para los pequeños agricultores73, por ejemplo, cuando los objetivos se rigen por las necesidades locales74, tienen en cuenta cómo se perciben los incentivos y garantizan la participación de las partes relevantes.
La adaptación del apoyo público actual destinado a la alimentación y la agricultura, si se diseña y enfoca detenidamente, también puede aumentar la disponibilidad y la asequibilidad de las dietas sostenibles, en particular las que son sostenibles desde el punto de vista medioambiental. Esto puede constituir un método eficaz para abordar los costos ocultos asociados a los hábitos alimenticios poco saludables, los cuales han resultado ser considerables, según lo revelado por el presente informe. Por ejemplo, actualmente las grasas y los azúcares proporcionan energía alimentaria a precios de mercado muy bajos, en parte debido a las subvenciones a los consumidores que se otorgan en numerosos países de ingresos bajos y medianos, lo cual fomenta la creciente epidemia de obesidad2.
Las evaluaciones específicas basadas en la CCR pueden fundamentar el diseño de planes de aplicación de impuestos y adaptación que modifiquen los precios relativos de los alimentos en favor de opciones más nutritivas y sostenibles. Cuando la recaudación tributaria se dirige a promover las dietas saludables y sostenibles, los presupuestos que dedican los hogares a la alimentación pueden mantenerse. Asimismo, a largo plazo, se producirá una mejora de la salud pública, lo cual aumentará la productividad y esto se podría traducir en mayores ingresos para los hogares. En este caso, aunque las dietas más saludables puedan ser más costosas, el aumento de los ingresos podría ayudar a compensar ese gasto adicional. No obstante, se necesita más investigación para entender el costo de la transición a dietas saludables y sostenibles, así como sus efectos en materia de distribución.
Aprovechamiento de la contabilidad de costos reales para gestionar múltiples objetivos en materia de políticas
Cuando existen múltiples objetivos en materia de políticas, como suele suceder, puede que sea necesario hacer concesiones. Sin embargo, las concesiones pueden reducirse al mínimo si existen al menos tantos instrumentos de políticas como objetivos. A esto se denomina en ocasiones la regla de Tinbergen75. Por lo tanto, es conveniente contar con un paquete de políticas que permita abordar distintos objetivos. Así, por ejemplo, si un país pretende restaurar las poblaciones de peces, pero también abordar la pobreza rural, una prohibición general de las capturas con una sola medida podría generar un aumento de la pobreza en las comunidades de la pesca en pequeña escala. La introducción de una segunda medida, como apoyo a los ingresos u oportunidades de empleo alternativas (o una exención para los pescadores en pequeña escala), permitiría que se cumplan ambos objetivos.
En los casos en que la activación de mecanismos impulsores pueda dar lugar a compensaciones de factores que afecten negativamente a algunas partes interesadas, puede ser necesario aplicar políticas de protección social, sobre todo para mitigar las pérdidas de ingresos a corto plazo o los efectos negativos en los medios de vida2. En este sentido, la CCR —y, en particular, el análisis de hipótesis (véase el Capítulo 3)— ofrece una manera de reflejar las interdependencias y evaluar las compensaciones de factores. El estudio de TEEBAgriFood sobre el arroz en Tailandia (Recuadro 11) es un buen ejemplo de ello. En ese estudio, se llevó a cabo un análisis de hipótesis para demostrar las posibles sinergias y compensaciones de factores de ampliar las prácticas de producción de arroz ecológico en Tailandia. Los resultados mostraron que las prácticas de producción de arroz ecológico generaban externalidades positivas gracias a mejoras sanitarias y ambientales, aunque los rendimientos eran ligeramente inferiores. En el estudio se mostró que, para compensar la pérdida de ingresos, el precio del arroz ecológico debía ser al menos un 3,5 % más alto que el del arroz convencional —y posiblemente mucho más, ya que, al ser ecológico, existe cierta incertidumbre sobre el grado de reducción de los rendimientos—. Para persuadir a los agricultores a adoptar prácticas ecológicas, también es necesario reorientar las subvenciones, condicionándolas a la adopción de prácticas agrícolas sostenibles76.
Además, es preciso que exista coherencia entre las respuestas normativas. Aquí, la CCR también puede desempeñar una función importante. Por ejemplo, pueden aprovecharse las políticas para promover iniciativas que sostengan y mantengan la infraestructura ecológica de la que dependen la agricultura y los medios de vida rurales, como en el caso de Uganda (Recuadro 23). Sin embargo, no debería tratarse de esfuerzos aislados mientras continúe o incluso se incremente el apoyo a iniciativas insostenibles. En Uganda, aumentaron las subvenciones a los fertilizantes químicos, mientras que el Gobierno invertía simultáneamente en la restauración de cuencas hidrográficas, bosques y tierras.
Recuadro 23AMPLIACIÓN DE LA FINANCIACIÓN PÚBLICA PARA LA GESTIÓN SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS NATURALES: EL CASO DE UGANDA
En Uganda, la agricultura y los medios de vida dependen en gran medida de los recursos naturales, desde las tierras de pastoreo hasta las tierras de cultivo, los bosques y el agua. Sin embargo, el crecimiento demográfico, la agricultura y el uso de la energía derivada de la biomasa han ido degradando cada vez más estos activos fundamentales. El sector agrícola es a la vez el factor impulsor y la víctima de la degradación de los recursos naturales. Aunque este sector ha sido responsable del 85 % de la degradación de la tierra en los últimos decenios, la degradación ambiental ha generado importantes pérdidas de productividad agrícola78.
En respuesta a ello, a través de distintas iniciativas, el país se ha comprometido a mantener esos recursos naturales y está ampliando el gasto público para la gestión sostenible de la actividad forestal, la tierra y el medio ambiente (FTM)15. El gasto total de Uganda en concepto de FTM se triplicó entre 2008 y 2017 (véase la figura). El mayor aumento se produjo en el gasto en actividades forestales, principalmente de fondos destinados a la Autoridad Forestal Nacional, que gestiona las reservas forestales centrales, incluidos los bosques naturales y las plantaciones comerciales78. Este aumento del gasto puede haber contribuido a la disminución del índice de deforestación del país desde 2017, el cual, tras aumentar de 28 400 hectáreas en 2006 a 117 000 hectáreas en 2017, disminuyó gradualmente a 49 000 hectáreas en 202179. También se observan progresos tangibles en los esfuerzos de restauración, ya que en una evaluación profunda del potencial de restauración del país llevada a cabo en 2016 se determinaron más de 8 millones de hectáreas de tierra para la restauración, centrándose principalmente en la agroforestería80.
FIGURA A Gasto público en actividad forestal, tierras y medio ambiente en Uganda, 2008-2017
![FUENTE: Adaptado de FAO. 2021. Uganda. En: MAFAP Monitoring and Analysing Food and Agricultural Policies. [Consultado el 27 de julio de 2023]. https://www.fao.org/in-action/mafap/data/es.](../img/CC7724ES_SOFA_box23.jpg)
FUENTE: Adaptado de FAO. 2021. Uganda. En: MAFAP Monitoring and Analysing Food and Agricultural Policies. [Consultado el 27 de julio de 2023]. https://www.fao.org/in-action/mafap/data/es.
Sin embargo, pese a los esfuerzos por mejorar la sostenibilidad, el gasto de Uganda en subvenciones a los insumos agrícolas aumentó más del doble, y alcanzó un máximo del 24 % del gasto agrícola total en 201681. Ello se debió, en parte, al objetivo del país de incentivar la producción de alimentos básicos y la exportación de productos como el café, el algodón, el té y el cacao, que, además de la caña de azúcar y el tabaco, se han asociado a índices más altos de deforestación82.
Para alcanzar plenamente los objetivos de Uganda relacionados con el clima y el desarrollo, es necesario lograr una mayor coherencia de las políticas tanto dentro de cada sector como entre ellos. Se están llevando a cabo actividades destinadas a mejorar la rastreabilidad y la certificación de las exportaciones de Uganda, con miras a eliminar la deforestación de las cadenas de suministro83, y cada vez se diseñan más proyectos para reforzar las sinergias entre la agricultura, los bosques y los recursos naturales, como el proyecto de Mejora de los ingresos agrícolas y conservación de los bosques. El proyecto, que fue ejecutado por el Ministerio de Agua y Medio Ambiente, tiene la finalidad de mejorar los medios de vida mediante el riego, la agroindustria y la gestión sostenible de los recursos naturales.
Otro aspecto que debe mejorarse guarda relación con los sistemas de alerta y acción tempranas, que son mecanismos importantes para mitigar las repercusiones de las catástrofes. Sin embargo, evaluar el costo real de la respuesta a una catástrofe es todo un desafío debido a la falta de datos fiables en los países afectados. Con todo, las evaluaciones del impacto del Centro de datos en emergencias (DIEM-Impact) de la FAO proporcionan una comprensión rápida y detallada de las repercusiones en la agricultura y los medios de vida agrícolas, así como una estimación de los daños y las pérdidas sufridas por el sector agrícola77. Sobre la base del recrudecimiento de la plaga de langosta del desierto de 2019-2021 en el Cuerno de África, que amenazó la situación de seguridad alimentaria ya de por sí frágil de la región, en el Recuadro 9 se subraya la necesidad de que la CCR forme parte de la planificación y la preparación ante catástrofes y emergencias. Puede servir para explorar las distintas opciones disponibles y sus posibles repercusiones en todas las dimensiones (ambiental, social, sanitaria y económica) antes de que se produzca una amenaza. Con ello, puede mejorarse la preparación frente a las amenazas orientando las inversiones en reducción del riesgo de catástrofes hacia soluciones más sostenibles que puedan evitar pérdidas económicas sin dañar el medio ambiente y la salud.
