Tal como se observa en la Figura 1, las actividades de los sistemas agroalimentarios provocan cambios en los diferentes tipos de capital mediante flujos de entrada y salida. Algunos de estos cambios han sido ciertamente positivos, por ejemplo, el suministro de seguridad alimentaria y nutrición y medios de vida a numerosas personas. Sin embargo, las repercusiones negativas se han convertido en un problema cada vez más importante, provocado en la mayoría de los casos porque los mercados, las instituciones y las políticas no están a la altura, en otras palabras, por las ineficacias del mercado, de las instituciones y de las políticas (véase el Glosario). Estas ineficacias generan pérdidas para la sociedad que no se reflejan en el precio de mercado de los productos o servicios o no se incluyen en el PIB; en el presente informe se hace referencia a ellas como costos ocultos. Estas ineficacias impiden el adecuado funcionamiento de los sistemas agroalimentarios y, si no se abordan, pueden dificultar la transición hacia sistemas agroalimentarios sostenibles, resilientes e inclusivos.
Se supone que los mercados deben facilitar la asignación eficiente de los recursos, pero existen muchos casos de ineficacia del mercado en los que esto no ocurre16. Estas son oportunidades perdidas para mejorar la vida de las personas sin repercutir negativamente en los demás. Por ejemplo, en el caso de la contaminación del agua con plaguicidas y fertilizantes, su uso se puede evitar o reducir con las prácticas adecuadas, pero es posible que los agricultores que contaminan no estén al tanto de que las técnicas actuales provocan la contaminación del agua o desconozcan las alternativas a su utilización. La presencia de esta información imperfecta evita que los agricultores tomen decisiones óptimas desde un punto de vista social17. Otro factor de este comportamiento contaminante es el hecho de que evitar la contaminación puede conllevar un costo privado que prefieren externalizar para evitar reducir los beneficios17. Esta elección reduce la cantidad de agua potable inocua, lo cual tiene consecuencias negativas para la salud humana y el medio ambiente. Además, la contaminación del agua afecta a los derechos humanos de las personas, en particular su derecho a una alimentación adecuada, al agua y al saneamiento. En el Recuadro 2 se describen diversos tipos de ineficacias del mercado, proporcionando ejemplos de cómo afectan al funcionamiento de los sistemas agroalimentarios.
Recuadro 2Las ineficacias del mercado y los sistemas agroalimentarios: definiciones y ejemplos
Las externalidades, es decir, los efectos de las transacciones sobre otras partes, son una forma de ineficacia del mercado que puede afectar negativamente a la salud humana o del medio ambiente. Por ejemplo, la contaminación del agua provocada por plaguicidas y fertilizantes puede evitarse o reducirse limitando y optimizando su tipo, cantidad y el momento de aplicación18. No obstante, esta optimización puede conllevar un costo para los productores, quienes pueden elegir priorizar los beneficios en lugar de la calidad del agua17. Esto reduce la cantidad de agua inocua disponible para su uso, algo que tiene consecuencias negativas para la sociedad y el medio ambiente, y genera costos ocultos que no se reflejan en el precio de los bienes o servicios producidos19. Por tanto, las externalidades negativas, que incluyen la contaminación del aire y el agua, la erosión del suelo, la resistencia a los antimicrobianos y las emisiones de GEI, no se contabilizan en el PIB.
Las externalidades también pueden ser positivas cuando determinadas prácticas, como la agricultura regenerativa o la agroforestería, tienen beneficios públicos como, por ejemplo, un entorno limpio y la biodiversidad. Sin embargo, es probable que estos beneficios se internalicen en otras actividades económicas. Por ejemplo, un entorno limpio puede estimular el turismo, mientras que la biodiversidad puede impulsar una mayor productividad agrícola. Por tanto, a diferencia de los costos ocultos resultantes de las externalidades negativas, es probable que los efectos de las externalidades positivas se reflejen, al menos en parte, en el PIB del país. Como consecuencia, es probable que el abordaje de las externalidades positivas sea una cuestión de distribución, pues puede que los que las producen no se beneficien de ellas.
La información imperfecta es otra forma de ineficacia del mercado y puede provocar niveles de inversión en alimentos nutritivos inferiores a los óptimos. También puede facilitar el fraude u otras formas de representación indebida20. Esto puede hacer que los consumidores adquieran ingredientes perjudiciales para su salud o el medio ambiente sin saberlo. La información deficiente también puede provocar un comportamiento contaminante por parte de los agricultores que no son conscientes de que ciertas técnicas contaminan el agua, por ejemplo, o que no están familiarizados con técnicas alternativas que evitan la contaminación.
Los bienes deméritos, como los alimentos altamente procesados con un valor nutricional mínimo, están relacionados con las externalidades y la información deficiente. Estas ineficacias del mercado tienen repercusiones negativas en los consumidores, que pueden desconocerse debido a información imperfecta. En ocasiones, los consumidores ignoran las repercusiones negativas debido a la satisfacción derivada del consumo de esos alimentos21. Están muy presentes en dietas poco saludables (como las que carecen de variedad, son ricas en grasas y azúcares y tienen un valor nutricional bajo) y pueden afectar a la salud humana debido a su demostrado vínculo con la obesidad, la malnutrición y las enfermedades no transmisibles. En consecuencia, crean costos ocultos a largo plazo, principalmente en forma de pérdidas de productividad de la mano de obra, y pueden generar externalidades si el sistema sanitario lo mantienen los contribuyentes con sus impuestos, de modo que suponen una carga directa para el conjunto de la sociedad. Los gobiernos pueden desalentar el consumo de bienes deméritos de la misma forma que se abordan las externalidades, por ejemplo, mediante campañas de sensibilización o impuestos. No obstante, suele haber un menor acuerdo en materia de medidas reglamentarias o fiscales para limitar el consumo de bienes deméritos que respecto a las externalidades habituales19.
El poder de mercado, es decir, la capacidad relativa de un actor para manipular el precio de un producto o insumo22, está asociado a la concentración del mercado y también puede causar pérdidas para la sociedad. Por ejemplo, cuando los insumos agrícolas los proporcionan una o solo algunas empresas, lo cual les permite establecer precios de los insumos por encima de sus costos marginales. Otro caso es cuando muchos agricultores necesitan vender su producción a través de un número limitado de comerciantes, por ejemplo en mercados mayoristas, donde los mayoristas pueden establecer el precio de la producción por debajo del beneficio marginal. En ambas situaciones, el poder de mercado pone a los productores agrícolas en una situación de desventaja económica y puede contribuir a su marginación económica y empujarlos a la pobreza. Además, el bienestar social se reduce, pues los productores agrícolas se ven forzados a trabajar a un nivel de producción por debajo del óptimo, en este caso, lo cual afecta a la disponibilidad de alimentos, una dimensión importante de la seguridad alimentaria en cualquier sociedad.
Los mercados perdidos, o la ineficacia del mercado provocada por la completa ausencia de un producto o servicio, también pueden causar pérdidas sociales, especialmente para los grupos vulnerables, e incrementar su marginación. Por ejemplo, en numerosos países de ingresos bajos y medianos, a menudo no existen mercados de seguros y crédito para los pequeños productores o, si existen, no funcionan correctamente. Esto afecta a sus decisiones de inversión y les obliga a operar a un nivel por debajo del óptimo, lo cual repercute negativamente en su seguridad alimentaria y sus medios de vida. También tiene implicaciones más amplias para la sociedad porque se produce por debajo del nivel considerado óptimo. Asimismo, no tienen la oportunidad de financiar la adopción de tecnologías que aumenten la sostenibilidad ambiental.
Los bienes públicos son bienes y servicios deseados y apreciados por la sociedad, pero que los mercados no son capaces de proporcionar. El gobierno, por tanto, debe prestar apoyo o regulación. Los bienes públicos en general no dan lugar a competencia ni exclusiones, por lo que existen pocos incentivos o ninguno para que los actores privados los proporcionen. Ejemplos destacados en el contexto de los sistemas agroalimentarios son la seguridad alimentaria y la inocuidad de los alimentos. Aunque los alimentos en sí mismos son un bien privado, garantizar la seguridad alimentaria y la nutrición (la disponibilidad, accesibilidad y asequibilidad continuas de alimentos nutritivos) es un bien público, pues asegurarlas requiere apoyo público. Ocurre lo mismo con la inocuidad de los alimentos, para la que es necesario que una autoridad pública establezca normas y vele por su cumplimiento23. El agua limpia, el aire limpio y la biodiversidad son otros ejemplos de bienes públicos, ya que un suministro adecuado requiere apoyo y regulación públicos.
La ineficacia de las instituciones y las políticas también puede incrementar los costos ocultos de los sistemas agroalimentarios. Estas ineficacias están relacionadas entre sí y pueden solaparse en función del contexto. Las ineficacias institucionales se producen cuando las instituciones —gobiernos, mercados, propiedades privadas y gestión comunal24— no son capaces de proporcionar el marco necesario para el desarrollo, mientras que las ineficacias de las políticas ocurren cuando una política, aunque tenga éxito en algunos aspectos mínimos, en general no logra los objetivos que quienes la propusieron establecieron que debía alcanzar25.
En el caso de las ineficacias institucionales, estas impiden el suministro de bienes públicos. Por ejemplo, para garantizar la inocuidad de los alimentos, deben existir instituciones y autoridades que establezcan normas y velen por su cumplimiento. La falta de transparencia y rendición de cuentas en dichas entidades —un tipo de ineficacia institucional— reduce el tiempo de respuesta desde el descubrimiento de los alimentos contaminados, lo que provoca que sea lento y difícil retirar los productos alimentarios nocivos26.
De manera similar, la corrupción, es decir, el abuso de la autoridad otorgada para obtener beneficios privados27 crea diversos grados de ineficacia en el uso de los recursos e injusticia en la distribución de los beneficios. Por ejemplo, la prevalencia de la corrupción en las instituciones que gestionan la concesión de títulos de propiedad sobre la tierra provoca un elevado costo informal para aquellos que tratan de registrar o transferir tierras, lo que hace que los servicios de administración de tierras sean inaccesibles para aquellas personas que no se puedan permitir los costos ilegales28, 29.
Los derechos de propiedad inexistentes o mal definidos son otro tipo destacado de ineficacia institucional, pues desalientan la inversión y pueden dar lugar a un uso insostenible de los recursos. Por ejemplo, los agricultores pueden tener pocos incentivos para invertir en técnicas de conservación del suelo si la tierra que trabajan no les pertenece o se les puede arrebatar en cualquier momento17. De manera similar, los recursos de acceso libre pueden provocar el agotamiento de los recursos como resultado de la inexistencia de derechos de propiedad. El pescado es un buen ejemplo de ello, pues puede ser sostenible y repoblarse mientras el ritmo de pesca sea menor que el ritmo de reproducción. Sin controles, todos los buques de pesca tienen el incentivo de extraer tanto pescado del océano como puedan, a menudo a un ritmo más rápido que el de la repoblación natural17. Por ello, se necesitan políticas y acuerdos institucionales para garantizar una aplicación adecuada. Si las cuotas no reflejan el ritmo adecuado de repoblación o si las instituciones carecen de capacidad para aplicarlas, se producirá una ineficacia de las instituciones y las políticas.
El comportamiento oportunista también puede causar una ineficacia institucional, por ejemplo, cuando los agricultores individuales que no son miembros de una cooperativa se benefician de los esfuerzos de dicha cooperativa para mejorar su posición en el mercado, pero sin contribuir a los esfuerzos de esta.
Las ineficacias institucionales también pueden deberse a una gobernanza dispersa, donde el nivel subnacional tiene cierto grado de autoridad política independiente y puede reducir el grado de coherencia en la aplicación de políticas, así como su eficacia, lo que da lugar a una ineficacia de las políticas30, 31. Por ejemplo, la gobernanza de la tierra y los recursos naturales suele estar fragmentada y disputada por diferentes actores, instituciones y marcos jurídicos a nivel local, nacional y mundial. Esto puede dar lugar a conflictos, inseguridad, desposeimiento y degradación de la tierra y los recursos naturales, con repercusiones desproporcionadamente negativas en los más vulnerables.
Los conflictos entre burocracias son otro factor de la ineficacia institucional que ocurre cuando una parte del gobierno socava los esfuerzos de otra para ahorrar recursos24, 32. Esto crea desconfianza entre instituciones, lo cual tiene implicaciones negativas para su capacidad de prestar servicios y lograr sus objetivos de manera oportuna.
Otros factores que pueden causar ineficacias de las políticas son, por ejemplo, las expectativas demasiado optimistas de los encargados de formular políticas. Esto ocurre cuando los encargados de formular políticas subestiman el tiempo, los costos y los riesgos que conlleva lograr determinados objetivos o sobrestiman los beneficios de determinadas políticas30, 33. Estas políticas mal fundamentadas pueden no estar basadas en una evaluación científica sólida. Un ejemplo de ello es cuando los encargados de formular políticas actúan suponiendo que la acuicultura puede seguir creciendo al ritmo actual o incluso más rápido, por lo que no es necesario preocuparse por la sostenibilidad de las poblaciones de peces silvestres, pues la demanda de alimentos mundial puede satisfacerse mediante la acuicultura34.
Las vicisitudes de los ciclos políticos también pueden crear determinadas ineficacias de las políticas. Es posible que los encargados de formular políticas no rindan cuentas por los resultados de estas debido a que “o siguieron adelante o se marcharon”30. Sin embargo, el desarrollo de sistemas agroalimentarios sostenibles y resilientes requiere inversiones que toman tiempo hasta que se perciben sus efectos sobre el terreno, por ejemplo, en investigación agrícola, servicios de las cadenas de valor integrados, y tecnologías de producción inteligentes y verdes. Las vicisitudes de los ciclos políticos pueden provocar que dichas inversiones sean inferiores al nivel óptimo y que estén más orientadas a objetivos a corto plazo13.
Un tipo fundamental de ineficacia de las políticas que se aborda en el presente informe, concretamente en el Capítulo 2, es la ineficacia distributiva. Se refiere a la situación en la que las políticas públicas no logran garantizar un nivel mínimo de ingresos decentes que pueda proteger a toda la población frente a diferentes formas de privación como la pobreza, la inseguridad alimentaria y la malnutrición, a pesar de la disponibilidad de recursos para hacerlo. Por ejemplo, muchos trabajadores de los sistemas agroalimentarios son pobres a pesar de los abundantes beneficios que se obtienen en los segmentos inferiores de las cadenas de suministro de alimentos. Es más, en torno a 735 millones de personas se encuentran subalimentadas a pesar de que existen calorías suficientes disponibles en los sistemas agroalimentarios mundiales35.
En definitiva, las ineficacias del mercado, las instituciones y las políticas pueden estar relacionadas entre sí y se pueden solapar dependiendo del contexto. Resulta esencial analizar, evaluar y estimar los costos ocultos de los sistemas agroalimentarios —muchos de ellos derivados de las ineficacias del mercado, las instituciones y las políticas— mediante una contabilización rigurosa, y utilizar esa información para reducirlos o evitarlos aumentando al máximo los beneficios36. La consideración de datos objetivos debe, por tanto, integrarse en los procesos de adopción de decisiones de los gobiernos, las empresas y los consumidores, de forma que estos costos para la sociedad puedan gestionarse y mitigarse. El desafío clave será integrar esto en las actividades y transacciones cotidianas a lo largo de los sistemas agroalimentarios.
