Фундаментально важный инструмент обоснования мер политики – анализ, предусматривающий моделирование альтернативных сценариев развития событий. В мире растет количество создаваемых на основе экономических моделей сценариев преобразования агропродовольственных систем4, 6, 28. Такие сценарии служат пониманию сложного характера необходимых преобразований, требующих реализации множества мер и достижения компромиссов с учетом их взаимовлияния. При этом сценарии строятся на многочисленных допущениях и могут обеспечить лишь самое общее понимание потенциальных путей достижения желательных результатов. Они требуют дополнительного проведения оценок национального уровня, в основу которых должны быть положены консультации с заинтересованными сторонами, нацеленные на определение эффективных рычагов воздействия, способных обеспечить продвижение к достижению желательных результатов. С учетом сказанного выше, анализ возможных сценариев был и остается полезным политическим инструментом29.
Сценарии сокращения скрытых издержек агропродовольственных систем
Используя механизм комплексного моделирования, авторы подготовленного Экономической комиссией по продовольственным системам (ЭКПС) "Доклада о глобальной политике"4 сравнили скрытые издержки агропродовольственных систем при сохранении актуальных тенденций развития со скрытыми издержками при реализации стратегии преобразований, предусматривающей использование 19 рычагов воздействия – на сегодняшний день это наиболее полный набор в рамках единого всеохватывающего механизма4, 30. Согласно выводам доклада, стратегия преобразований, нацеленная на сокращение подвергнутых количественному анализу скрытых издержек, реализуема и способна в глобальном масштабе принести чистый положительный результат.
Воздействие, которое будет оказано на экологические, социальные и связанные со здоровьем скрытые издержки, свидетельствует, что ставшая предметом моделирования стратегия преобразований способна обеспечить сокращение глобальных скрытых издержек как минимум на 5 трлн долл. США по ППС 2020 года. Подробное рассмотрение результатов моделирования позволяет сделать вывод, что основным фактором, ведущим к 70-процентному сокращению скрытых издержек по всем измерениям – для экологии, общества и здоровья – послужит изменение структуры питания, что еще раз указывает на важность четкой привязки воздействий к траекториям, ведущим к отправным точкам для реализации необходимых мер (врезка 3).
Ежегодные затраты на преобразование глобальных агропродовольственных систем на период до 2050 года оцениваются в сумму от 200 до 500 млрд долл. США31. С учетом того, что подвергнутые количественной оценке глобальные скрытые издержки превышают 10 трлн долл. США, на глобальном уровне разница дает существенный чистый положительный результат.
Предложенная ЭКПС стратегия преобразований основана на смелых допущениях в отношении реалистичности применения выбранных для преобразования агропродовольственных систем рычагов воздействия. Два важнейших допущения состоят в том, что глобальная система перераспределения обеспечит перераспределение финансовых ресурсов между странами, а повсеместный переход на предложенный Комиссией EAT-Lancet рацион пройдет гладко32, 33. Глобальной системы перераспределения не существует, и страны с низким уровнем дохода не смогут позволить себе предусмотренные преобразования, поскольку затраты, связанные с обеспечением абсолютно необходимых в таких странах социальных гарантий, будут выше остальных затрат на осуществление преобразований4. Кроме того, согласно анализу ЭКПС, несмотря на ассоциируемые с предложенным Комиссией EAT-Lancet рационом проблемы в области питания и экологии, гладкий переход к новым моделям питания будет носить экзогенный характер, однако авторы не учитывают связанных с таким переходом затрат, оценить которые с учетом сегодняшних сбоев в функционировании рынков, институтов и систем распределения сложно.
Таким образом, каждая страна должна начинать с приоритизации взятых обязательств и использовать наиболее доступные рычаги, не выходя за рамки политических и бюджетных ограничений. Информационной основой такого процесса могут стать данные о скрытых издержках и классификация агропродовольственных систем.
Переориентация поддержки, оказываемой государством в целях производства продовольствия и ведения сельского хозяйства
На фоне давления, которое испытывают государственные бюджеты, и большого количества взятых на национальном уровне обязательств в качестве наиболее доступного варианта могут рассматриваться меры политики, не требующие бюджетного финансирования. В период 2013–2018 годов суммарные ежегодные затраты государств на оказание поддержки аграрному сектору составляли 630 млрд долл. США, в 2019–2021 годах эта цифра выросла до 817 млрд долл. США в год34, 35. Отсюда следует, что в качестве одного из важнейших рычагов воздействия, направленного на устойчивое преобразование агропродовольственных систем, должно рассматриваться реформирование мер государственной политики, связанных с существенными расходами3, 4, 36, 37. Большинство участников дискуссии по этому вопросу сходятся во мнении, что такая переориентация будет эффективной в странах, где объем средств, выделяемых на поддержку сельского хозяйства, значителен, в то время как там, где он невелик или где аграрный сектор вовсе лишен поддержки, польза от реализации таких мер будет ограниченной. Тем не менее доступные объективные сведения о переориентации поддержки сельскохозяйственного производства в целях преобразования агропродовольственных систем помогут понять возможности и проблемы в плане разработки национальных стратегий правительствам, рассматривающим потенциальное применение данного рычага.
Как показано на рисунке 9, в агропродовольственных системах большинства категорий налогово-бюджетные возможности, обеспечивающие регулярное оказание поддержки аграрному сектору, ограничены. Страны и территории, налоговые системы которых обеспечивают достаточные объемы ресурсов (таковые относятся к категориям индустриальных и находящихся на этапе формализации агропродовольственных систем), за счет переориентации поддержки сельскохозяйственного производства потенциально могут сократить связанные со здоровьем и экологические скрытые издержки. Однако в краткосрочной перспективе такое сокращение будет носить ограниченный характер, поскольку изменение поведения и обновление технологий, без чего невозможно снизить связанные с питанием риски и ослабить воздействие на окружающую среду, займет долгое время, а научное направление, призванное разъяснить, что и почему должно работать в этом плане, только зарождается, поэтому объем зафиксированных в научной литературе объективных данных пока недостаточен для эффективного обоснования соответствующих мер политики.
В приводимой в Приложении 3 таблице A3 перечислены наиболее видные работы, посвященные исследованию последствий отказа от оказания поддержки аграрному сектору либо переориентации такой поддержки с точки зрения достижения тех или иных целей преобразования агропродовольственных систем. Выпущенная в период подготовки к проведению Саммита Организации Объединенных Наций по продовольственным системам совместная публикация ФАО, Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) и ЮНЕП привлекла широкое внимание к этому важному рычагу преобразования глобальных агропродовольственных систем38. В ней рассматриваются возможные позитивные и негативные последствия оказания поддержки аграрному сектору, а также компромиссы в части результатов для экологии, общества и здоровья – на региональном или глобальном уровне – в случае отказа от оказания такой поддержки. Авторы настоящего доклада однозначно уверены в необходимости перенаправления скудных государственных ресурсов на развитие не наносящего ущерба природе, обеспечивающего снижение уровня выбросов, экологически устойчивого производства и потребления, и поэтому причисляют этот рычаг к набору важнейших мер политики, направленных на преобразование агропродовольственных систем. Наиболее подробно различные сценарии переориентации такой поддержки, в том числе с перенаправлением налоговых субсидий и средств, источником которых служат меры таможенного регулирования, на поддержку потребителей, производителей или обеих этих категорий, описаны в работе Glauber and Laborde (2023)36. Вопрос скрытых издержек в указанной работе не рассматривается, однако там указано, что продуманные целевые субсидии, направленные на расширение экономической доступности здорового рациона и достижение желательных результатов в области климата и обеспечения равенства, позволят существенно сократить связанные со здоровьем скрытые издержки и в рамках подхода, основанного на принципах УРИ, повлиять на экологические и социальные скрытые издержки. Несходство характеристик отдельных регионов и категорий агропродовольственных систем является неизбежным следствием существенных различий в налоговом, управленческом и технологическом потенциале, что следует учитывать при переводе глобальных концепций в плоскость практических мер национального уровня.
В работе Springmann and Freund (2022)37 приводится оценка воздействия переориентации сельскохозяйственных субсидий на производство пищевых продуктов, причисляемых к более здоровым и более устойчивым группам (по критериям выбросов ПГ и развития НИЗ). Авторы указанной работы приходят к выводу, что реформы в области сельскохозяйственных субсидий могут послужить повышению уровня благополучия в плане здоровья, экологии и экономики, хотя при этом потребуется пересмотреть существующие компромиссы. Более того, сценарий, наиболее эффективным образом позволяющий достичь такого результата, основывается на существовании системы компенсаций для стран, не предоставляющих субсидии в достаточных объемах, что позволит обеспечить глобальную инклюзию. Авторы работы не приводят ни оценки воздействия на показатели, характеризующие общество, ни совокупной количественной оценки всех воздействий, ведущих к образованию скрытых издержек, что облегчило бы сравнение.
Рассмотренная выше стратегия преобразований, предложенная ЭКПС, не предусматривает переориентации оказываемой аграрному сектору поддержки, но один из информационных документов, сопровождающих доклад, посвящен анализу потенциального воздействия переориентации и перераспределения поддержки агропродовольственных систем на глобальном уровне39. Авторы исследования рассматривают воздействие, оказываемое на производство, стоимость здорового рациона, масштабы нищеты и недоедания, цены и ВВП, но при этом не рассматривают воздействие в плане здоровья и не дают количественной оценки последствиям, обусловленным скрытыми издержками. Как и в других упомянутых выше исследованиях, в этой работе подчеркивается важность выделения странам Глобального Юга адекватного объема финансовых ресурсов для реализации в переходный период инновационных решений, а также получения и внедрения новых технологий.
Количественная оценка воздействия различных сценариев отмены поддержки на скрытые издержки агропродовольственных систем40 приводится только в работе Lord (2022)40. Там рассматриваются экологические и социальные скрытые издержки, обусловленные отменой всех форм поддержки, оказываемой сельскохозяйственному производству, и делается заключение, что в глобальном масштабе такая отмена повлечет рост скрытых издержек приблизительно на 460 млрд долл. США по ППС 2020 года. Ввиду отсутствия данных, отражающих связь между рационом и физической доступностью пищевых продуктов, воздействие на связанные со здоровьем скрытые издержки в рамках исследования не получило количественной оценки. Такая связь рассматривается в одном из вошедших в настоящий выпуск доклада "Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства" тематических исследований, авторы которого изучили зависимость между наличием продовольствия в отдельной стране и связанными с питанием рисками развития НИЗ, которые влияют на значение DALY – показателя, используемого для количественной оценки связанных со здоровьем скрытых издержек (см. следующую главу). Дальнейшие исследования в области преобразования агропродовольственных систем могут с успехом использовать результаты такой детализации и подход, основанный на принципах УРИ, для оценки воздействия различных мер и заполнения остающихся пробелов в знаниях.
Важным и эффективным рычагом служит предоставление потребителям налоговых льгот, стимулирующих к изменению рациона с переключением на более здоровые пищевые продукты, произведенные с соблюдением принципов устойчивости41–43, однако в политическом плане важно, чтобы предоставление таких льгот не уравновешивалось введением новых мер, увеличивающих налоговую нагрузку44–46. Поэтому еще одним эффективным и не связанным с ростом налогового бремени рычагом в дополнение к переориентации поддержки, оказываемой аграрному сектору, может стать реформа существующей системы налогообложения. Авторы недавнего исследования, посвященного реформе действующих в Европе механизмов взимания налога на добавленную стоимость (НДС), который приносит странам Европейского союза больше 20 процентов налоговых поступлений47, пришли к заключению, что ориентация ставок НДС на достижение целей в области здравоохранения и экологии позволит сократить связанные с производством продовольствия выбросы ПГ, снизить связанные с питанием риски развития НИЗ и увеличить налоговые поступления без существенного изменения стоимости продуктовой корзины, составляющей здоровый рацион48. По результатам моделирования была выявлена связь между снижением ставок НДС на фрукты и овощи и результатами в области охраны здоровья (снижение смертности, ослабление бремени болезней, обусловленных факторами риска, связанными с питанием и массой тела, и пр.), при этом достижение положительных результатов в части экологии и доходов оказалось возможным за счет повышения ставок НДС на мясные и молочные продукты. Такое использование налогов без выделения тех, на кого ложатся издержки, неизбежно может носить регрессивный характер (то есть повлечь наиболее тяжелые последствия для более бедных потребителей)49, 50, поэтому реализация пакетов мер политики, включающих подобные рычаги, должна сочетаться с осуществлением других программ в области охраны здоровья, что позволит не допустить непропорционального негативного воздействия на детей и домохозяйства с низкими доходами51.
Приведенный выше анализ различных сценариев по определению строится на многочисленных допущениях в части формирования, реализации и адаптации мер политики и путей достижения за счет таких мер необходимого воздействия. Даже если в рамках таких моделей сценарий считается беспроигрышным, многочисленные ограничения политэкономического характера могут сделать его практическое осуществление невозможным. Таким образом, для оценки различных вариантов реформ и их реалистичности необходимо обеспечить более глубокое понимание причин, препятствующих реализации мер политики или делающих ее невозможной52. Предлагаемые различными сценариями компромиссы и синергии и их количественные оценки на принципах УРИ следует рассматривать с учетом соответствующей политэкономической динамики53. Такой подход позволит еще раз подчеркнуть важное место международного сотрудничества и транснациональных структур в реализации сценариев переориентации поддержки и необходимых сопутствующих инициатив на пути глобальных инклюзивных преобразований52.
