Публикация в выпуске доклада "Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства" за 2023 год предварительных результатов оценки на принципах УРИ по 154 странам вызвала живой интерес многих правительств. Авторы выпуска доклада за 2024 год уточняют предварительно сделанные оценки, с высокой степенью уверенности подтверждая, что они превосходят 10 трлн долл. США, и более подробно описывают отправные точки для приложения политических рычагов правительствами всего мира. Сегодня оценки на принципах УРИ применяются все чаще, но в ограниченных масштабах, как правило, во взаимодействии с заинтересованными сторонами отдельных производственно-сбытовых цепочек, в то время как количество подобных оценок, проводимых на национальном уровне, невелико.
Для оценки эффективности тех или иных мер в целях обоснования принимаемых решений правительства повсеместно используют различные политические инструменты (анализ затрат и выгод, оценку жизненного цикла и т. п.). Учет реальных издержек способен оказать поддержку в реализации административных процессов, направленных на разработку политических стимулов (положительных и отрицательных), которые в рамках системного подхода будут служить ориентирами для заинтересованных сторон (мелких фермеров, потребителей, частных международных предприятий и министерств). В частности, когда будет проведена оценка внешних факторов и органы, разрабатывающие политику, получат прозрачную информацию о реальных издержках, связанных с теми или иными мерами, будет – в пределах возможного – обеспечено устранение сбоев и решение проблемы распределения издержек и выгод (врезка 30)7.
Врезка 30Адресованные национальным правительствам рекомендации по учету реальных издержек
Обеспечиваемая учетом реальных издержек (УРИ) возможность документально зафиксировать сложный характер наблюдаемых в агропродовольственных системах взаимозависимостей и связанные с ними затраты может восприниматься правительствами без энтузиазма. Однако в основе УРИ лежат принципы, не намного отличающиеся от принципов анализа затрат и выгод (АЗВ) – инструмента, который многие правительства используют при принятии решений. Охват двух инструментов не совпадает (АЗВ, например, редко учитывает все четыре формы капитала), но методики УРИ и АЗВ, как и их цели, схожи: они служат для измерения общественной ценности. То же можно сказать о других механизмах оценки нерыночной общественной ценности, включая оценку жизненного цикла (ОЖЦ), индексы воздействия по направлениям экологии, социальной сферы и управления и отчетность по целям в области устойчивого развития (ЦУР). Изначально директивные органы так же неприязненно относились к оценкам жизненного цикла, которые казались слишком сложными, но со временем, по мере накопления результатов ОЖЦ, появления новых инструментов и гармонизации баз данных, такие оценки стали проводиться шире. Интеграция УРИ в процессы формирования политики и принятия решений позволяет придерживаться единого несложного подхода, что обеспечивает большую согласованность предпринимаемых усилий.
Авторы выпуска доклада "Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства" за 2023 год описывают процесс разработки мер политики, в котором УРИ служит для определения политических приоритетов, а АЗВ – для выбора из ряда альтернатив наиболее эффективных мер для преобразования агропродовольственных систем. Такой подход строится на системном мышлении, необходимом для оценки компромиссов и синергий и недопущения возможной непоследовательности, возникающей вследствие наличия в государственной политике множества отдельных направлений, каждое из которых преследует собственные цели. Кроме того, особое внимание уделяется взаимодействию с заинтересованными сторонами, что обеспечивает более высокий уровень политической прозрачности, позволяет точнее сбалансировать интересы и заручиться поддержкой различных заинтересованных сторон.
Такой политический механизм непосредственно доступен правительствам, уже интегрировавшим АЗВ и взаимодействие с заинтересованными сторонами в собственные политические процессы. Органы, разрабатывающие политику и сосредоточившие свою деятельность на проблематике преобразований, не смогут не оценить преимуществ следования подходу, основанному на принципах УРИ, который позволит консолидировать ранее предпринятые усилия и обеспечить большую слаженность текущих инициатив. Возможность достижения более позитивных политических результатов и существенная ценность преобразования агропродовольственных систем послужат для них стимулом к прагматическому преодолению проблем, обусловленных, в частности, недостатком данных, и итеративному совершенствованию процесса принятия решений в русле принципов УРИ.
Единственная описанная в докладе построенная на принципах УРИ оценка национального масштаба в рамках процесса разработки мер политики была предпринята в Швейцарии. Она позволила выявить существующие проблемы и возможности. Проведению оценки в значительной мере способствовал тот факт, что она была предпринята в рамках многостороннего процесса, реализуемого с целью разработки концепции национальной агропродовольственной системы. Было подтверждено, что национальные данные, приведенные в выпуске доклада "Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства" за 2023 год, можно рассматривать как надлежащую отправную точку для проведения целевых оценок, кроме того, набор данных был расширен за счет данных из актуальных национальных источников. Один из важнейших практических выводов, сделанных по итогам оценки, заключается в следующем: прагматический подход к учету реальных издержек не менее важен, чем наличие качественных данных, поскольку его применение способствует плодотворному взаимодействию с заинтересованными сторонами и позволяет понять, какие из ранее принятых решений не обеспечили полного учета связанных с ними скрытых издержек. Было подчеркнуто значение целевых оценок на принципах УРИ для корректировки политического курса, поскольку "расстановка приоритетов" не всегда означает первоочередную реализацию мер по сокращению наиболее крупной составляющей скрытых издержек, но предполагает инвестиции в упреждающие меры, призванные не допустить, чтобы пренебрежимо малые сегодня скрытые издержки увеличились в будущем настолько, что сокращать их будет сложно – как, например, скрытые издержки, связанные с распространением в Швейцарии устойчивости к противомикробным препаратам.
В качестве альтернативы директивные органы, столкнувшись с трудностями в сокращении больших скрытых издержек, могут отдать приоритет издержкам, сократить которые за счет мер политики – с учетом существующих институциональных структур – проще. В этом контексте авторы оценки подчеркивают важность тщательного анализа действующих мер сельскохозяйственной политики, включая меры нормативного регулирования и субсидии, для пересмотра структуры стимулов12. На аналогичные прагматичные подходы обращают внимание и авторы настоящего выпуска доклада "Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства", поскольку они могут быть наиболее доступны. В качестве примера можно упомянуть переориентацию поддержки аграрного сектора или пересмотр ставок НДС на продукцию агропродовольственного сектора: эти меры не требуют дополнительного государственного финансирования. Однако если подобные меры политики непропорционально скажутся на отдельных группах населения, они могут спровоцировать возникновение социальных скрытых издержек, и тогда их потребуется дополнить другими соизмеримыми мерами.
Формирование государственной политики, направленной на достижение множества целей и затрагивающей все большее число заинтересованных сторон, представителей сегодняшнего и будущих поколений – задача архисложная, о чем свидетельствует приведенный в последней колонке таблицы 3 длинный список возможных рычагов воздействия. При этом основным путем устойчивого преобразования агропродовольственных систем остаются меры, принимаемые на государственном уровне, ибо в их отсутствие рынки "глухи к вопросам устойчивости"12, и масштабы добровольно принимаемых мер будут недостаточно велики. Поэтому правительства, стремясь выполнить свои национальные обязательства без осуществления структурных преобразований собственных агропродовольственных систем, принимают множество решений на основе неполной информации.
В индустриальных агропродовольственных системах, где первичное производство характеризуется интенсивным использованием удобрений и других производственных ресурсов, производственно-сбытовые цепочки длинны, а уровень урбанизации высок, источником наиболее высоких скрытых издержек является неправильное питание, поэтому приоритетной задачей может стать отказ от такого рациона, за счет чего будет возможно существенно сократить также экологические скрытые издержки. Другие эффективные рычаги – обновление рекомендаций по правильному питанию на основе имеющихся продуктов с отражением в них подхода, ориентированного на агропродовольственные системы, обязательная маркировка с указанием пищевой ценности, сертификация и кампании по информированию о влиянии питания на здоровье и окружающую среду (реклама, нормативное регулирование в области обеспечения прозрачности и стандартов отчетности и пр.). Поскольку сокращение скрытых издержек за счет ориентированных на проблематику здоровья мер, направленных на изменение потребительского поведения, займет долгое время, не следует применять этот рычаг, жертвуя сегодня мерами по сокращению экологических скрытых издержек. Ценность тех или иных мер поможет определить учет реальных издержек.
В традиционных агропродовольственных системах, где первичное производство характеризуется низкой эффективностью, производственно-сбытовые цепочки короче, уровень урбанизации невысок, а источником наиболее высоких скрытых издержек являются нищета и недоедание, приоритет, как и прежде, должен отдаваться инклюзивному преобразованию сельских районов, включая социальные гарантии, обеспечивающие наиболее уязвимым социальным группам продовольственную безопасность и питание. В то же время для агропродовольственных систем данной категории характерно наиболее тяжелое проявление двойного бремени неполноценного питания, что заставляет думать о необходимости с самого начала сочетать традиционные меры, направленные на повышение продуктивности, с мерами в области экологии и питания: таким образом удастся избежать разрастания экологического следа и пиковых издержек для здравоохранения, по наблюдениям сопровождающих преобразование агропродовольственных систем.
В агропродовольственных системах переходных категорий (растущих, в процессе диверсификации и на этапе формализации), где степень урбанизации нарастает, продовольственные производственно-сбытовые цепочки удлиняются и параллельно с этим связанные со здоровьем скрытые издержки достигают пиковых значений, необходимо выделять ресурсы на изменение хода развития продовольственных производственно-сбытовых цепочек, что позволит предотвратить переход к нежелательным моделям питания, то есть переломить некоторые традиционные тенденции в области питания, избежав ошибок, совершаемых, когда агропродовольственные системы переходят в категорию индустриальных13.
Независимо от контекста агропродовольственных систем накапливается объективная информация об эффективности мер комплексного характера, особенно там, где дисбаланс распределения издержек и выгод заставляет искать компромиссы между интересами различных групп заинтересованных сторон14, 15. Большая часть такой информации относится сегодня к сектору энергетики, но описанные в литературе эффективные стратегии могут применяться и в целях формирования политики в отношении агропродовольственных систем. Так фермеры скорее поддержат регулирование применения азотных удобрений, если одновременно будут приняты меры, обязывающие предприятия агробизнеса и финансовые учреждения установить для фермеров, выполняющих соответствующие предписания, наиболее благоприятный режим. Если существует вероятность, что комплексные меры политики могут непропорционально сказаться на интересах уязвимых групп населения, для обеспечения более широкой политической поддержки, скорее всего, потребуется предусмотреть те или иные формы компенсации. Растет объем объективной информации, свидетельствующей об эффективности комплексных мер политики, сочетающих традиционные экономические стимулы и меры, направленные на изменение поведения14; необходимы более широкие исследования, которые позволят получить информацию конкретно в отношении агропродовольственных систем традиционной и переходных категорий.
Как правило, министерства здравоохранения отстраняются от участия в необходимом для преобразования агропродовольственных систем взаимодействии с заинтересованными сторонами. И хотя министерства здравоохранения ряда стран Латинской Америки сыграли важнейшую роль в разработке и реализации действенных мер политики, направленных на отказ от вредных для здоровья моделей питания, подобные инициативы, как правило, не интегрированы в более комплексные стратегии в области агропродовольственных систем. Участие министерств здравоохранения должно стать следующим важным пунктом повестки преобразования глобальных агропродовольственных систем, поскольку даже там, где связанные со здоровьем скрытые издержки до сих пор относительно невысоки, такое их участие обеспечит формирование продовольственных производственно-сбытовых цепочек и разработку социальных гарантий, позволяющих подавить проблему в зародыше, не допустив пикового распространения нездорового рациона, что обычно наблюдается на фоне преобразования агропродовольственных систем.
В Южной Африке были проанализированы роли отдельных групп (например коалиций за экономический рост, обеспечение продовольственной безопасности, производство сельскохозяйственной продукции и охрану здоровья) в процессе разработки комплексных мер, направленных на обеспечение продовольственной безопасности и питания16. Наиболее сильным оказалось влияние коалиции за экономический рост, а наиболее слабым – влияние коалиции за охрану здоровья, хотя агропродовольственные системы страны производят существенные скрытые издержки, связанные со здоровьем (они примерно соответствуют 9 процентам ВВП). Это один из ярких примеров того, к чему ведет неучастие министерств здравоохранения в глобальной дискуссии о достижении целей преобразования агропродовольственных систем. При этом ориентированный на агропродовольственные системы подход редко находит отражение в дискуссиях о политике в области здравоохранения, что указывает на необходимость усилий по преодолению разрыва с обеих сторон17.
