Переход от желательных результатов, указанных в докладе по итогам тематического исследования FABLE, к определению и осуществлению мер политического характера требует поддержки со стороны государства. Правительствам следует определить приоритетный порядок решения поставленных задач, поскольку преобразование таких сложных глобальных систем недостижимо без определенных компромиссов. Приоритизации предлагаемых мер может способствовать подход на принципах УРИ, обеспечивающий учет всех соответствующих показателей воздействия и однозначно связывающий воздействие с соответствующей составляющей, в рамках которой формируются скрытые издержки, что позволяет понять, кто несет ответственность за издержки, а кто – их бремя. Для этого правительствами либо партнерскими механизмами с государственным участием могут проводиться оценки на принципах УРИ. Ключом к успеху любого из двух подходов послужит участие заинтересованных сторон.
Национальные процессы и обязательства и их роль в расширении масштабов применения учета реальных издержек в целях формирования политики
Второй этап оценки на принципах УРИ может проводиться в разных формах и с разным охватом (см. выпуск доклада "Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства" за 2023 год, рисунок 12). Наиболее сложный, комплексный характер носят оценки агропродовольственных систем в национальном масштабе, требующие наличия большого объема данных, что позволяет преодолеть ограничения, налагаемые использованием лишь данных из глобальных общедоступных источников. Ввиду такой сложности, официально ни одна страна до сих пор не интегрировала УРИ в общенациональные процессы приоритизации мер политики, но многие страны прибегают в целях формирования политики к оценке затрат и выгод, и для них переход к УРИ не должен стать сложной задачей59, 60.
Выпуск настоящего доклада за 2023 год, посвященный скрытым издержкам агропродовольственных систем, послужил для ряда стран поводом обратиться к ФАО с вопросом о потенциальном использовании УРИ в рамках ведущейся на национальном уровне политической дискуссии. Одно из тематических исследований, заказанных при подготовке выпуска настоящего доклада за 2024 год, было проведено при поддержке Швейцарского федерального управления сельского хозяйства: авторы с системной точки зрения проанализировали скрытые издержки, ассоциируемые с агропродовольственными системами Швейцарии, и предприняли целевую оценку скрытых издержек с целью определить отправные точки, интересующие директивные органы.
Тематическое исследование по Швейцарии позволило глубоко и во всех подробностях понять, каким образом целевая оценка на принципах УРИ может дополнить существующие национальные обязательства в части обеспечения продовольственной безопасности и устойчивости. Одним из факторов, наиболее важных для этого процесса, является существование национальных обязательств в области преобразования агропродовольственных систем, способствующих достижению к 2050 году всеми секторами национальной экономики и обществом в целом углеродной нейтральности: такая цель, закрепленная законодательно и предусмотренная национальной политикой в области питания, была поставлена по результатам состоявшегося в июне 2023 года общенационального референдумаj. Данный процесс признает сложный характер взаимосвязей в агропродовольственных системах страны и указывает на необходимость в согласованных мерах политики. Тематическое исследование стало важным шагом на пути реализации Швейцарией национальной Концепции – 2050 и создало базу для определения отправных точек реализации стратегии преобразований. Кроме того, что в ходе исследования приведенные в выпуске доклада "Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства" за 2023 год результаты национальной оценки на принципах УРИ были валидированы, за счет использования более актуальных в местном масштабе источников данных и с учетом принятой классификации издержек они также были скорректированы с ориентацией на определяемые существующими обязательствами национальные потребности.
Тематическое исследование было построено в соответствии со схемой проведения второго этапа оценки на принципах УРИ (см. выпуск доклада "Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства" за 2023 год, рисунок 11). Сначала были определены границы рассматриваемой системы: должна ли оценка включать скрытые издержки, обусловленные импортом товаров (в том числе кормов и удобрений) для агропродовольственных систем Швейцарии, и следует ли отказаться от учета некоторых скрытых издержек, связанных с экспортомk. В основу дискуссии лег тот факт, что до 50 процентов продовольствия в страну импортируется, на основании чего некоторые заинтересованные стороны предложили учитывать скрытые издержки, обусловленные потреблением импортных товаров во взаимосвязанных на глобальном уровне агропродовольственных системах. Понятно, что такое расширение системных границ привело бы к необходимости множества новых допущений, например какие экологические, социальные и связанные со здоровьем скрытые издержки несет страна, выступающая в качестве торгового партнера, по причине производства предназначенных для экспорта товаров, как эти издержки перекладываются на страну, выступающую в качестве импортера, и как их можно сократить. Подобные сложные решения были подробно проработаны в ходе консультаций с заинтересованными сторонами, по результатам которых скрытые издержки, связанные с импортируемыми кормами, удобрениями и продовольствием были подвергнуты упрощенной оценке на основании доступных данных. Эта оценка соответствует нижней границе скрытых издержек и не включает связанных со здоровьем и социальных скрытых издержек, обусловленных импортом, оценка которых требует большего объема данных и более подробного анализа, и поэтому была отложена до проведения дальнейших оценок на принципах УРИ в рамках второго этапа (врезка 9).
Врезка 9Консультации с заинтересованными сторонами в рамках проведения целевых оценок на принципах учета реальных издержек – проблемы и возможности (на примере Швейцарии)
Консультации с заинтересованными сторонами в рамках целевых оценок скрытых издержек агропродовольственных систем Швейцарии проводились в период с октября 2023 год по май 2024 года. В них участвовали представители заинтересованных сторон: швейцарских исследовательских центров, академических институтов, организаций производителей, организаций потребителей, правительственных департаментов и ФАО.
Процесс предусматривал проведение установочного совещания и трех совещаний по результатам мониторинга, в которых участвовали все указанные выше заинтересованные стороны, а также проведение дополнительных совещаний по отдельным конкретным вопросам, которые, в зависимости от необходимости, проходили в двустороннем формате или в составе небольших групп. Такой процесс позволил ознакомиться с позициями очень широкого круга экспертов, прояснить и уточнить структуру и содержание тематического исследования, отточить представленные аргументы, пролить свет на ожидания различных экспертов и институтов, принимавших участие в консультациях, выявить и заполнить пробелы и, где необходимо, уточнить формулировки.
Основная задача состояла в необходимости обеспечить максимально инклюзивный характер группы участников консультаций. Главной проблемой при проведении консультаций стало участие в обсуждении сложных вопросов людей с разным опытом. Обсуждались следующие вопросы: как определить отдельные категории издержек, какие издержки можно отнести к категории "внешних" или "скрытых", а также издержки каких типов требуют вмешательства государства. Кроме того, обсуждался вопрос об ответственности за предпринимаемые действия, например в какой мере отдельные потребители или субъекты агропродовольственных систем ответственны за возникновение связанных со здоровьем скрытых издержек, обусловленных структурой питания. Сложный характер подхода, основанного на учете реальных издержек, привел к возникновению спора о том, какие дополнительные издержки следует добавить к тем, что рассматривались в выпуске доклада "Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства" за 2023 год, и не лучше ли будет сосредоточиться на более точном определении уже названных категорий издержек, чем добавлять к ним новые.
Поскольку участники консультаций обладали разным опытом, их ожидания в отношении содержания, целей и воздействия доклада были неодинаковы. Мнение экспертов в отношении охвата и целей доклада несколько отличалось от мнения, сформировавшегося на уровне институтов. Это, в частности, выражалось в расхождении взглядов на то, как следует формулировать конкретные предложения по мерам политики и насколько следует ориентироваться на потребителей, производителей или на производственно-сбытовую цепочку в целом. Кроме того, прозвучали особые мнения в отношении того, каким образом цифры следует использовать в рамках общественных форумов, что стало подтверждением важности изложения сложных заключений понятным языком и в привязке к контексту во избежание их неверного использования.
Особо чувствительным оказался вопрос о скрытых издержках, относимых на счет отдельных субъектов, когда навешивание ярлыков может привести к ошибкам. Было предложено несколько вариантов решений по темам, признанным актуальными, но не поддающимся количественной оценке на том же уровне, что уже рассмотренные темы, ввиду отсутствия данных. Отказ от учета этих тем привел бы к их нулевой оценке, что некорректно. Поэтому, чтобы избежать искажения картины, было принято решение в меру возможности учитывать такие темы, проявляя при количественной оценке должную осторожность.
Процесс консультаций с заинтересованными сторонами принес ряд важных результатов. Во-первых, он подтолкнул участников к поиску источников доступных данных для проведения дополнительных оценок и экспертов, к которым можно обратиться за подробной информацией по любой интересующей теме, что позволило выявить и/или заполнить пробелы в оценке скрытых издержек. Процессу был изначально обеспечен высокий уровень прозрачности: любой участник мог внести свою лепту и предложить базу для всеохватывающей и приемлемой для широкого большинства оценки. Это не означает, что с решениями по отдельным вопросам, изложенными в заключительным докладе, согласились все эксперты, но процесс позволил достичь взаимопонимания в отношении каждого такого решения, что послужит надежной основой для будущего взаимодействия с заинтересованными сторонами по вопросам принимаемых на национальном уровне мер политики, направленных на сокращение скрытых издержек агропродовольственных систем.
По результатам обзора текущих дебатов о положении дел в национальном агропродовольственном секторе и действующих и планируемых к введению в действие механизмов регулирования, призванных обеспечить мониторинг в части обеспечения устойчивости, были определены дополнительные темы, потенциально актуальные для оценки скрытых издержек Швейцарии. В число таких тем вошли применение пестицидов, устойчивость к противомикробным препаратам (УПП), экосистемные услуги (биоразнообразие и пр.), качество почв и благополучие животных. Даже на фоне доступности большого объема данных по Швейцарии степень учета этих новых компонентов в составе реальных издержек и глубина их оценки на принципах УРИ неодинакова. Обусловленные одними компонентами скрытые издержки включаются в состав реальных издержек на основании опубликованных результатов различных исследований, количественная оценка других основывается на множестве упрощенных допущений, но при этом количественная оценка некоторого набора скрытых издержек основывается на подробных данных, доступных в национальных базах данных.
Результаты анализа сценариев в целом подтвердили приведенные в выпуске доклада "Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства" за 2023 год оценочные размеры скрытых издержек, но при этом показали, что оценки тех же скрытых издержек на национальном уровне дают расхождение результатов в пределах границ, определенных оценкой 2023 года для Швейцарии. В ходе исследования было определено, где возникают наиболее значимые скрытые издержки, что позволило указать отправные точки реализации стратегии преобразования агропродовольственных систем Швейцарии. Уточненные и дополненные оценки скрытых издержек позволяют сделать относительно несложный вывод: преобразование продовольственных систем должно начинаться с мер, направленных на изменение структуры рациона, сохранение биоразнообразия и сокращение выбросов ПГ. Еще один важный вывод состоит в необходимости следовать прагматичному подходу и интегрировать результаты целевых оценок в процесс обоснования принимаемых решений. Меры по отношению к категориям скрытых издержек, отличающихся относительно небольшой величиной, как то издержки, обусловленные нехваткой воды, УПП и низким плодородием почв, следует, вероятно, принимать уже сегодня, поскольку завтра такие издержки могут обернуться проблемами, решить которые будет сложно.
Оценка национального уровня показала, что социальные скрытые издержки швейцарских агропродовольственных систем равны нулю (поскольку оценка проводилась относительно глобальной черты умеренной нищеты и глобальной же распространенности недоедания), но это не значит, что социальные скрытые издержки также будут равны нулю, если они будут измерены относительно национальных стандартов. Вопросы достойных условий труда, заработной платы и доходов фермеров и сельскохозяйственных рабочих обсуждались так, как они воспринимаются в стране, то есть в более широком контексте обеспечения равенства и справедливости в швейцарском обществе и национальной экономике. Исходя из сказанного, второй этап целевой оценки на принципах УРИ рекомендуется проводить с корректировкой пороговых значений, используемых мировой статистикой, и с добавлением, при необходимости, других категорий скрытых издержек, позволяющих учесть актуальные на национальном уровне скрытые издержки, важные для общества в моральном плане. При этом, однако, следует с осторожностью относить такие издержки на агропродовольственные системы, поскольку они могут быть связаны с общими вопросами обеспечения справедливости на рынке труда, и потому не должны рассматриваться как отправные точки для реализации мер, направленных на преобразование агропродовольственных систем.
Сокращение скрытых издержек через формирование партнерских механизмов с государственным участием
Если в отличие от того, как это было организовано в Швейцарии, государство не выступает с инициативой проведения оценки на принципах УРИ, можно последовать по предложенному ЮНЕП пути формирования партнерских механизмов с государственным участием.
В 2008 году было начато исследование "Экономика экосистем и биоразнообразия" (ЭЭБ), цель которого заключается в получении информации, необходимой для обоснования принимаемых решений и мер политики, за счет понимания наблюдаемых в природе воздействий и взаимосвязей61. Применение в ряде стран разработанного в рамках инициативы ЭЭБ Механизма оценки в агропродовольственном секторе (далее ‒ Механизм оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе) служит примером сочетания консультативного процесса разработки сценариев и учета реальных издержек. При финансовой поддержке Европейского союза в рамках инициативы ЭЭБ с 2019 года ведется сотрудничество с семью странамиl. Речь идет о всеобъемлющей стратегии осуществления мер политики, направленных на преобразование агропродовольственных систем. По завершении вводного обзора с целью сбора отражающих положение дел документов, определения заинтересованных сторон и проведения предварительной оценки действующих мер политики проводится работа по выявлению актуальных для решения поставленной задачи мер и механизмов управления их реализацией. Затем разрабатываются и дорабатываются пилотные проекты, моделирующие сценарии дальнейшей реализации мер политики. Сотрудничество с Capitals Coalition способствует привлечению бизнеса, что облегчает понимание последствий – для экономики и экологии – интеграции природного капитала и оценок биоразнообразия в корпоративные процессы принятия решений62.
Важнейшим аспектом служит анализ сценариев, позволяющий обосновать перемены посредством сопоставления – с использованием Механизма оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе – результатов реализации различных сценариев с текущим положением дел. Затем составляется дорожная карта преобразований с указанием основных проводников и факторов перемен, проводится оценка соответствующих рисков и намечаются конкретные шаги на пути осуществления преобразований. Наконец проводятся коммуникационные и информационно-разъяснительные мероприятия, направленные на повышение уровня осведомленности о значении интеграции в процессы принятия решений правительствами и корпорациями и в образовательные программы (очевидных и неочевидных) природных ценностей.
В основу исследований с применением Механизма оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе каждый раз ложатся результаты консультаций с правительствами и заинтересованными сторонами по вполне конкретным вопросам, поэтому каждое исследование носит индивидуальный характер. Охват каждого исследования, как правило, сравнительно узок, его предметом могут стать, например, системы первичного производства или вопросы обеспечения устойчивости основных продуктов в национальной продовольственной товаропроводящей цепочке, но некоторые исследования охватывают более широкие темы. Так, в Индии с 2019 года во взаимодействии с заинтересованными сторонами проводится долгосрочное исследование с применением Механизма оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе, цели которого соотносятся с правительственной концепцией преобразования агропродовольственных систем; начатое в трех штатах исследование сегодня охватывает уже девять административно-территориальных единиц. Принципы учета реальных издержек применяются для обеспечения учета природных ценностей при обосновании принимаемых органами исполнительной власти решений. К 2025 году 4 центральных университета и 51 сельскохозяйственный университет различных штатов включат изучение принципов УРИ в программы подготовки бакалавров. Более подробно важная роль образования в плане формирования потребительских предпочтений сегодня и завтра рассматривается в главе 4.
Точно так же в Бразилии консультации с рядом министерств по вопросу применения Механизма оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе послужили расширению масштабов применения принципов УРИ как на национальном, так и на местном уровнях. В итоге это привело к изданию в 2023 году двух президентских декретов: о Национальной программе развития городского и пригородного сельского хозяйства (ГПСХ) и о Стратегии обеспечения продовольственной безопасности крупных городов. По результатам широких консультаций с заинтересованными сторонами были сформулированы Руководящие принципы формирования повестки в области ГПСХ, призванные способствовать обеспечению продовольственной безопасности и питания, социально-экономического развития, невосприимчивости к климатическим воздействиям и однозначно позитивного воздействия на природу и человека.
Врезка 10 подробнее рассказывает о том, как проводившиеся на национальном уровне консультации с заинтересованными сторонами в Индии и Бразилии повлияли на изменения в мерах политики, осуществляемых в этих странах.
Врезка 10Механизм оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе – консультации с заинтересованными сторонами и истории успеха (на примерах Индии и Бразилии)
Опыт применения разработанного в рамках инициативы ЭЭБ Механизма оценки в агропродовольственном секторе в Индии
В Индии собравший около 120 участников процесс консультаций с заинтересованными сторонами в рамках проекта по применению Механизма оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе включал три состоявшихся в июле 2020 года совещания в виртуальном формате. В ходе установочного совещания основные заинтересованные стороны, а именно представители правительства, организации гражданского общества, академические институты, эксперты, объединения фермеров и международные организации, совместно определили направления целенаправленного политического воздействия.
Было принято решение уделить особое внимание реализации определенных по результатам исследования с применением Механизма оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе мер политики в трех штатах (Уттар-Прадеш, Уттаракханд и Ассам), чтобы решить задачу расширения масштабов перехода к органическому земледелию и развития агролесоводческих систем в несхожих по своим характеристикам агроэкологических зонах. В определенной мере такой выбор был обусловлен необходимостью получить объективные данные экономической оценки в поддержку реализации ранее утвержденных мер политики и программ, включая Национальную миссию за чистый Ганг, Схему развития традиционного сельского хозяйства (Paramparagat Krishi Vikas Yojana), Миссию по развитию цепочек производства и сбыта органической продукции в Северном регионе и Национальную политику в области агролесоводства.
Был учрежден национальный руководящий комитет по осуществлению проектов, которому предстояло обеспечить соответствие целей, определенных в рамках исследования с применением Механизма оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе, правительственной концепции преобразования агропродовольственных систем; возглавили комитет совместно Министерство по вопросам окружающей среды, лесного хозяйства и изменения климата и Министерство сельского хозяйства и благополучия фермеров. Учреждение на межсекторальных началах руководящего комитета было направлено на решение приоритетных задач национального уровня в части устойчивого преобразования агропродовольственных систем, производства продукции сельского хозяйства, управления использованием природных ресурсов, сохранения биоразнообразия, освоения водных ресурсов и увеличения доходов фермерских хозяйств. На национальном уровне и на уровне отдельных штатов периодически проводились консультации для уточнения технических аспектов исследования с применением Механизма оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе, обеспечения его соответствия политическим задачам, обмена полученными сведениями и содействия переменам во всех звеньях производственно-сбытовой цепочки.
В период с 2019 по 2023 год, когда проект получал финансовую поддержку от Европейского союза, его охват существенно расширился, взаимодействие осуществлялось с девятью административно-территориальными единицами. Реализация в Индии инициативы по применению Механизма оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе позволила достичь важных результатов в плане интеграции природных ценностей в процесс принятия решений правительством. Сегодня методологию учета реальных издержек (УРИ), в том числе Механизм оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе, применяют ведущие государственные институты в области сельскохозяйственных исследований, а деятельность, направленную на интеграцию принципов применения Механизма оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе в национальном масштабе, возглавляет Индийский совет по сельскохозяйственным исследованиям. Результаты осуществления проекта были использованы не только в целях обоснования мер политики национального уровня, о чем свидетельствует тот факт, что Министерство сельского хозяйства и благополучия фермеров обратилось к Программе Организации Объединенных Наций по окружающей среде (ЮНЕП) с просьбой предоставить рекомендации по применению УРИ и Механизма оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе в рамках реализации ряда инициатив, в числе которых: i) механизм формирования добровольного рынка углерода в аграрном секторе; ii) подготовка практических рекомендаций по обеспечению невосприимчивости аграрного сектора Индии к климатическим воздействиям; iii) пересмотр национальной политики в области агролесоводства и разработка дорожной карты развития агролесоводства в будущем. Кроме того, Механизм оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе был включен в составляемый на уровне "Группы двадцати" Свод передовых практических методов восстановления лесов на пострадавших от лесных пожаров площадях.
Опыт применения Механизма оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе в Бразилии
В Бразилии сотрудничество с ЮНЕП и рядом министерств (окружающей среды, развития сельских районов, социального развития, труда и занятости) в вопросах применения Механизма оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе способствовало появлению двух президентских декретов: "О Национальной программе развития городского и пригородного сельского хозяйства (ГПСХ)" (Декрет 11.700/2023) и "О Стратегии обеспечения продовольственной безопасности крупных городов" (Декрет 11.822/2023)63, 64. На основании этих декретов были разработаны Руководящие принципы формирования повестки в области ГПСХ65, предусматривающие применение Механизма оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе в качестве основного инструмента многоуровневого (включая уровни муниципалитета, штата и федерального государства в целом) руководства функционированием городских продовольственных систем в целях содействия обеспечению продовольственной безопасности и питания, социально-экономическому развитию, укреплению невосприимчивости к климатическим воздействиям и однозначно позитивному воздействию на природу и человека.
Программа Организации Объединенных Наций по окружающей среде использовала в своей деятельности итеративный подход, начав с мер политики, востребованных на местном уровне. При содействии представительства ЮНЕП в Сан-Паулу два исследовательских института – Instituto Escolhas и Instituto Urbem – в рамках совместного исследования предприняли оценку актуальных с точки зрения ГПСХ экосистемных услуг. Это важнейшее исследование оказалось исключительно своевременным, поскольку власти штата и муниципалитета Сан-Паулу уже инициировали процесс разработки законодательных актов в сфере экосистемных услуг и ожидали взаимодействия с фермерами. Результаты исследования, определившего потенциал устойчивого ГПСХ как учитывающего природные факторы решения местного уровня для городских ландшафтов, были представлены федеральному Министерству по вопросам гражданства. Следующим важнейшим шагом стало выступление ЮНЕП в поддержку интеграции ГПСХ в процесс городского планирования. Для этого ЮНЕП и ее партнер по исследовательской деятельности Центр устойчивости Фонда Жетулиу Варгаса учредили руководящий и технический комитет, в состав которого вошли представители около 60 заинтересованных сторон – организаций гражданского общества, исследовательских коллективов, органов исполнительной власти муниципалитетов, штатов и федерального государства. Состав комитета отличался сбалансированностью в гендерном (более 50 процентов его членов – женщины) и географическом (представлены все области страны) отношении. В дополнение, в итоговом документе нашли отражение более 100 материалов, полученных в ходе более широких общественных консультаций.
Экспертами были подготовлены написанные доступным языком Руководящие принципы ГПСХ, описывающие широкий спектр инструментов для внедрения ГПСХ в городах разных размеров с учетом их административного потенциала и организации взаимодействия с гражданским обществом с учетом несхожести особенностей местной экологии, экономики и культуры. Позже Руководящие принципы были дополнены результатами обследования 67 крупных городов, где реализуются программы развития ГПСХ, и обследований, проведенных с целью определить возможные пути обеспечения координации действий органов исполнительной власти национального и субнационального уровней. Сочетание использования информации и применения методологии УРИ при обеспечении в рамках процесса консультаций широкого общественного участия послужило стимулом для присоединения к национальной программе развития ГПСХ еще трех министерств, что обеспечило получение дополнительных фондов и возможность достижения синергетического эффекта.
ИСТОЧНИК: собственная разработка авторов.
