Выпуск доклада "Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства" за 2024 год впервые посвящен дальнейшему рассмотрению данных доклада за предыдущий год, в котором были представлены предварительные результаты проведенной с учетом реальных издержек (УРИ) количественной оценки скрытых издержек агропродовольственных систем на глобальном уровне. Такой системный подход позволяет раскрыть явное и скрытое воздействие агропродовольственных систем на окружающую среду, общество, здоровье и экономику. На основании открытых данных по 154 странам авторы доклада "Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства" за 2023 год пришли к заключению, что глобальные скрытые издержки агропродовольственных систем, скорее всего, превышают 10 трлн долл. США по паритету покупательной способности (ППС) 2020 года. В реальности, возможно, эта предварительная оценка занижена, поскольку расчет отдельных составляющих скрытых издержек по 154 странам был невозможен вследствие недостатка данных. Важен сделанный авторами вывод о том, что в странах верхнего сегмента среднего уровня дохода и в странах с высоким уровнем дохода основная доля скрытых издержек приходится на издержки, связанные со здоровьем, за которыми следуют экологические издержки. В странах нижнего сегмента среднего уровня дохода и в странах с низким уровнем дохода большую часть скрытых издержек составляют социальные издержки, причина которых кроется в нищете и недоедании.
На этом негативном фоне еще более очевидной становится необходимость в преобразовании агропродовольственных систем. Такое преобразование требует более глубокого понимания национальных агропродовольственных систем и их скрытых издержек, без чего невозможно подобрать эффективные политические рычаги. Исходя из этого, авторы выпуска доклада "Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства" за 2024 год уточнили приведенные в предыдущем выпуске глобальные оценки и представили подробную детализацию связанных со здоровьем скрытых издержек по 156 странам. Кроме того, основываясь на результатах тематических исследований, они показали значение целевых оценок на основе учета реальных издержек. Результаты целевых оценок на принципах УРИ служат отправной точкой для консультаций заинтересованных сторон и определения политических рычагов, необходимых для ликвидации основных факторов возникновения скрытых издержек, поэтому проведение таких оценок следует рассматривать как необходимое предварительное условие успешных преобразований любого масштаба.
Количественная оценка скрытых издержек агропродовольственных систем на глобальном уровне
Пересмотр и уточнение оценок 2023 года
Сделанная в рамках подготовки выпуска настоящего доклада за 2023 год оценка по 2020 году была повышена до 12,7 трлн долл. США по ППС 2020 года, из этой суммы более 9 трлн долл. США (73 процента) приходится на издержки, связанные с охраной здоровья. Ввиду того, что преобладающая доля связанных со здоровьем скрытых издержек ассоциируется со структурой питания, провоцирующей развитие ожирения и неинфекционных заболеваний (НИЗ), авторы выпуска доклада за 2024 год вносят в собственную количественную оценку три уточнения. Во-первых, исключаются скрытые издержки, обусловленные высоким индексом массы тела (ИМТ), поскольку они могут быть обусловлены факторами, лежащими за пределами агропродовольственных систем. Во-вторых, добавляются связанные со здоровьем скрытые издержки, обусловленные потреблением сахаросодержащих напитков, ранее исключенные из оценки во избежание дублирования с издержками, связанными с высоким ИМТ. В-третьих, теперь связанные со здоровьем скрытые издержки приводятся в разбивке по связанным с питанием факторам риска, ассоциированным с НИЗ, как они определены авторами исследования "Глобальное бремя болезней": такой подход призван способствовать подбору более действенных политических рычагов.
С учетом перечисленных уточнений глобальная количественная оценка скрытых издержек по 156 странам снижается до 11,6 трлн долл. США по ППС 2020 года, а оценка связанных со здоровьем скрытых издержек уменьшается до 8,1 трлн долл. США по ППС 2020 года (на 13 процентов), что все так же составляет 70 процентов общей суммы скрытых издержек и подтверждает сделанный в 2023 году вывод о необходимости неотложных мер стратегического характера. Детализация полученного результата по связанным с питанием факторам риска, ассоциированным с НИЗ, позволяет авторам доклада сделать вывод о том, что серьезную проблему представляет собой рацион с недостатком цельнозерновых продуктов (на него приходится 18 процентов глобальных связанных со здоровьем скрытых издержек), рацион с избытком натрия, а также рацион, в который входит мало фруктов (на каждый из них приходится по 16 процентов скрытых издержек); при этом следует заметить, что по отдельным агропродовольственным системам эти показатели существенно различаются.
Классификация агропродовольственных систем в целях учета их особенностей при определении необходимых мер политики
Чтобы при формулировании политических рекомендаций учитывались особенности сложившегося положения, авторы доклада проанализировали скрытые издержки по категориям агропродовольственных систем; агропродовольственные системы 153 стран были разбиты на шесть категорий: затронутые затяжным кризисом, традиционные, растущие, находящиеся в процессе диверсификации, находящиеся на этапе формализации и индустриальные. В основу такой классификации был положен набор из четырех критериев: добавленная стоимость на одного занятого в сельском хозяйстве, количество супермаркетов на душу населения, разнообразие рациона и уровень урбанизации; было установлено, что указанные критерии тесно коррелируют с рядом показателей, характеризующих устойчивое преобразование агропродовольственных систем.
Наибольшая часть подвергшихся количественной оценке глобальных скрытых издержек (до 5,9 трлн долл. США по ППС 2020 года) приходится на индустриальные и находящиеся в процессе диверсификации агропродовольственные системы, причем несоизмеримо большую долю этой суммы составляют связанные со здоровьем скрытые издержки, ассоциируемые с НИЗ. На них же приходится существенная доля подвергшихся количественной оценке скрытых издержек агропродовольственных систем других категорий, за исключением систем, затронутых затяжным кризисом.
Чтобы оценить бремя скрытых экономических издержек, авторы доклада соотносят такие издержки с валовым внутренним продуктом (ВВП). Для агропродовольственных систем, затронутых затяжным кризисом, это соотношение наиболее высоко (47 процентов ВВП); существенную величину относительно ВВП (23 процента) имеют и скрытые издержки традиционных агропродовольственных систем, для которых также характерны высокие социальные скрытые издержки. Данный показатель уменьшается по мере приближения агропродовольственных систем к категории индустриальных (6 процентов ВВП), при этом аналогичным образом сокращается доля социальных скрытых издержек.
Агропродовольственные системы в процессе диверсификации несут наиболее тяжелое бремя связанных со здоровьем скрытых издержек, ассоциируемых с НИЗ (10 процентов ВВП); с переходом агропродовольственных систем в категорию находящихся на этапе формализации и далее в категорию индустриальных это бремя становится легче. Такая модель отражает изменения в моделях питания на фоне структурных преобразований. Сокращение величины связанных со здоровьем скрытых издержек относительно ВВП находящихся на этапе формализации и индустриальных агропродовольственных систем отражает более высокий финансовый и институциональный потенциал систем двух указанных категорий, большую эффективность систем здравоохранения, что позволяет облегчить бремя связанных со здоровьем скрытых издержек, ассоциируемых с НИЗ, а также увеличение спроса на более полезные пищевые продукты на фоне роста доходов.
Обусловленные питанием факторы риска, которые определяют связанные со здоровьем скрытые издержки, ассоциируемые с НИЗ, неодинаковы для различных систем, и их детализация могла бы послужить подспорьем при выборе возможных рычагов. Рацион с недостатком цельнозерновых продуктов – наиболее серьезный фактор риска для агропродовольственных систем всех категорий. Исключение составляют затронутые затяжным кризисом и традиционные агропродовольственные системы: для них основной фактор риска – это рацион, бедный овощами и фруктами; впрочем, актуален он и для систем других категорий. Кроме того, проблему представляет собой рацион с высоким содержанием натрия: потребление соли растет с переходом агропродовольственных систем из категории традиционных в категорию находящихся на этапе формализации, когда этот показатель достигает максимальных значений и вновь начинает снижаться с переходом системы в категорию индустриальных. При этом риск, связанный с рационом, включающим избыточное количество мясных продуктов, подвергнутых технологической обработке, и красного мяса, неуклонно растет по мере того, как агропродовольственные системы переходят из категории традиционных в категорию индустриальных, причем для систем последней категории такой рацион входит в тройку наиболее серьезных факторов риска.
Потенциал агропродовольственных систем в плане реализации преобразований
Потенциал стран в плане реализации преобразований в определенной мере зависит от их институционального потенциала и бюджетных возможностей, а также от структуры товаропроводящих цепочек и продовольственной среды, характеристики которой для систем различных категорий далеко не одинаковы.
Страны и территории, агропродовольственные системы которых отнесены к категориям индустриальных и находящихся на этапе формализации, располагают наибольшим объемом ресурсов для переориентации государственной поддержки на нужды обеспечения населения безопасным и питательным продовольствием и перехода к устойчивым и инклюзивным моделям производства и потребления. Для них же характерны наиболее высокие значения индекса эффективности правительств, отражающего потенциал правительств в части реализации нацеленных на преобразования мер политики, и наличие развитых систем социальной защиты.
Для систем в процессе диверсификации серьезные проблемы создают низкая эффективность правительств и ограниченные бюджетные возможности. Размер связанных со здоровьем скрытых издержек относительно ВВП агропродовольственных систем в процессе диверсификации выше, чем в других категориях. Кроме того, 27 процентов населения этих стран не может позволить себе здоровое питание, то есть в дополнение к рискам, связанным с питанием и ведущим к НИЗ, они несут бремя неполноценного питания, ведущего к распространению среди детей истощения и отставания в росте. Страны, принадлежащие к этой категории, нуждаются в мерах политики, конкретно нацеленных на борьбу с отдельными факторами риска, связанными с питанием, а также на обеспечение экономической доступности питательных пищевых продуктов.
Для стран и территорий, затронутых затяжным кризисом, характерны наиболее низкие значения большинства показателей, характеризующих агропродовольственную систему: это, в первую очередь, эффективность правительственных мер, поддержка, оказываемая аграрному сектору, функционирование системы социальной защиты, интенсивность использования удобрений и электрификация сельских районов. Для таких стран характерен большой размер социальных и экологических скрытых издержек относительно ВВП (в среднем 18 и 20 процентов соответственно). Причиной, вполне вероятно, служит попадание в порочный круг факторов экологического стресса и конфликтов. В подобных ситуациях в агропродовольственных системах могут приниматься меры краткосрочного характера, в основном нацеленные на оказание продовольственной помощи, а меры, рассчитанные на средне- и долгосрочную перспективу и направленные на ликвидацию факторов экологического стресса и нищеты и на обеспечение социальной инклюзии, могут стать первым шагом к выводу агропродовольственной системы из порочного круга.
Взаимодействие с заинтересованными сторонами и анализ сценариев сокращения скрытых издержек агропродовольственных систем
На национальном уровне необходимо проводить консультации с заинтересованными сторонами, их цель – подтверждение достоверности количественной оценки скрытых издержек (включая результаты целевых оценок), выявление и по возможности заполнение пробелов в данных и рассмотрение проблем в контексте национальных обязательств и приоритетов. Еще один фундаментально важный инструмент обоснования мер политики с учетом результатов целевых оценок – анализ сценариев, включая моделирование альтернативных сценариев развития событий. В рамках подготовки настоящего доклада Консорциуму в области продовольствия, сельского хозяйства, биоразнообразия, землепользования и энергетики было поручено провести шесть тематических исследований странового уровня – по Австралии, Бразилии, Индии, Колумбии, Соединенному Королевству Великобритании и Северной Ирландии и Эфиопии. В основу исследований, охвативших все шесть рассматриваемых в настоящем докладе категорий агропродовольственных систем, легли сценарии, разработанные по результатам консультаций с заинтересованными сторонами, и скрытые издержки агропродовольственных систем указанных стран, оцененные на принципах УРИ.
Для каждой страны рассматривались три сценария: i) сценарий, характеризующийся продолжением текущих тенденций и принятием лишь ограниченных легко осуществимых мер по обеспечению устойчивости агропродовольственных систем исключительно в рамках имеющейся политической базы; ii) сценарий на основе национальных обязательств, отражающий меры, необходимые для выполнения действующих национальных обязательств страны и достижения поставленных целей; iii) сценарий обеспечения глобальной устойчивости, основанный на реализации усилий, направленных на достижение целей по обеспечению устойчивости в глобальном масштабе.
По результатам консультаций с заинтересованными сторонами были выявлены актуальные для каждой страны переменные параметры, изменение которых является необходимым условием укрепления устойчивости ее агропродовольственной системы. В частности, необходимыми для всех стран были признаны повышение продуктивности растениеводства и животноводства, сокращение пастбищной нагрузки (плотности популяций жвачных животных) и сокращение послеуборочных потерь. Сценарии выполнения национальных обязательств и обеспечения устойчивости в глобальном масштабе предусматривали недопущение обезлесения и увеличение масштабов лесовосстановления. Для отдельных стран в число параметров, требующих изменения, были включены торговля, производство биотоплива, агроэкологические приемы и поливные площади. В качестве одного из ключевых факторов рассматривались изменения в структуре питания с переходом к более здоровым моделям потребления.
Анализ сценариев позволил выявить между отдельными странами существенные различия в плане того, какие из результатов моделирования будут наиболее эффективными с точки зрения сокращения скрытых издержек агропродовольственных систем. При этом с учетом классификации агропродовольственных систем была замечена интересная зависимость. Для большинства агропродовольственных систем развитых стран и стран с переходной экономикой изменение структуры питания не только является основным средством сокращения подвергнутых количественной оценке связанных со здоровьем скрытых издержек, но также – за счет высвобождения земель, связывания углерода и сокращения выбросов парниковых газов (ПГ) и соединений азота – очень эффективно способствует сокращению подвергнутых количественной оценке экологических скрытых издержек.
Роль консультаций с заинтересованными сторонами в выборе рычагов, актуальных для каждой конкретной страны, наиболее отчетливо проявилась в исследовании, проведенном при поддержке правительства Швейцарии. Одним из факторов, наиболее важных для этого процесса, является существование национальных обязательств в области преобразования агропродовольственных систем. Результаты анализа сценариев в целом подтвердили приведенные в выпуске доклада "Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства" за 2023 год оценочные размеры скрытых издержек, но при этом показали, что оценки тех же скрытых издержек на национальном уровне дают расхождение результатов в пределах границ, определенных оценкой 2023 года для Швейцарии. Уточненные и дополненные оценки скрытых издержек позволяют сделать относительно несложный вывод: преобразование агропродовольственных систем должно начинаться с мер, направленных на изменение структуры питания, сохранение биоразнообразия и сокращение выбросов ПГ.
Важная роль консультаций с заинтересованными сторонами подтверждается применением в ряде стран разработанного в рамках инициативы "Экономика экосистем и биоразнообразия" (ЭЭБ) Механизма оценки в агропродовольственном секторе (далее ‒ Механизм оценки ЭЭБ в агропродовольственном секторе): мы видим ряд примеров разработки сценариев на основании результатов консультаций в сочетании с УРИ. Речь идет о всеобъемлющей стратегии осуществления мер политики, направленных на преобразование агропродовольственных систем. По завершении вводного обзора с целью сбора отражающих положение дел документов, определения заинтересованных сторон и проведения предварительной оценки действующих мер политики проводится работа по выявлению актуальных для решения поставленной задачи мер и механизмов управления их реализацией. Затем разрабатываются пилотные проекты, моделирующие сценарии дальнейшей реализации мер политики. Наконец, проводятся коммуникационные и информационно-разъяснительные мероприятия, направленные на повышение уровня осведомленности о том, почему необходимо учитывать значение природных благ, как материальных, так и нематериальных, в процессе принятия решений правительствами и в образовательных программах.
Кто несет наибольшее бремя скрытых издержек агропродовольственных систем?
Круг субъектов, чьими действиями определяется и от чьих решений зависит добавленная стоимость, создаваемая в агропродовольственных системах, достаточно широк: это, в частности, поставщики производственных ресурсов, производители, переработчики и оптовики, предприятия розничной торговли и общественного питания, потребители. Решения, принимаемые одним субъектом в определенном месте и в определенный момент времени, влекут последствия для других субъектов в других местах и в другое время. Так, потребители могут не сразу оценить полезность решения повысить эффективность использования удобрений в хозяйствах другой области или страны, где производятся приобретаемые ими пищевые продукты. Точно так же производители пищевых продуктов с высокой степенью обработки могут не осознавать полезность решения изменить состав производимой продукции, если связанные с потреблением их продукции скрытые издержки большей частью ложатся на общество и проявляются в основном в отдаленной перспективе.
По мере того, как увеличивается разрыв между производителями, чья деятельность порождает скрытые издержки, и теми, на кого ложится их бремя, снижается мотивация преобразовывать агропродовольственные системы на благо общества и планеты. Если неблагоприятные последствия проявляются в другой стране или в отдаленной перспективе, преодоление такого разрыва может стать невозможным. Неравенство (социально-экономическое, гендерное, межпоколенческое и др.) между теми, кто получает выгоды в результате деятельности, порождающей скрытые издержки, и теми, на кого эти издержки ложатся, представляет собой одну из ключевых проблем, связанных с преобразованием глобальных агропродовольственных систем. В ситуациях, когда для преодоления такого неравенства возникает необходимость в перераспределении благ между странами или поколениями, особо важную роль должны играть правительства и межправительственные организации.
Согласно оценкам, в агропродовольственных системах непосредственно заняты 1,23 млрд человек – с их помощью пищевые продукты по продовольственной товаропроводящей цепочке попадают к нам на стол. Во всем мире агропродовольственные системы служат источником занятости, но при этом не всегда обеспечивают приемлемый уровень благосостояния и качества жизни. Часто в агропродовольственных системах без внимания остаются уязвимые группы населения, например малоимущие или люди, столкнувшиеся с отсутствием продовольственной безопасности, мелкие субъекты производственно-сбытовых цепочек, мигранты и беженцы, женщины, дети и молодежь, инвалиды и представители коренных народов. Эти группы несут самое тяжелое бремя скрытых издержек агропродовольственных систем.
Еще одним источником проблем для преобразования агропродовольственных систем является неофициальная экономическая деятельность в агропродовольственном секторе. Для множества уязвимых групп в обществе неофициальная или полуофициальная деятельность служит основным источником поступлений и доходов, но такое положение вещей может быть сопряжено с плохими условиями труда (например, с отсутствием официально оформленных трудовых договоров), несоблюдением нормативных требований в части безопасности пищевых продуктов и гигиены.
Производители – в авангарде преобразования агропродовольственных систем
Для достоверной оценки перемен можно использовать концепцию дохода, обеспечивающего достойное существование, или соответствующий эталонный показатель. Это годовой доход расположенного в определенном месте домохозяйства, позволяющий обеспечить всем членам домохозяйства достойный уровень благосостояния. В агропродовольственном секторе разрыв между эталонным доходом, обеспечивающим достойное существование, и реальным доходом проявляется особенно явно: для типичного домохозяйства мелкого фермера он может составлять от 50 до 94 процентов. Оценка по доходу, обеспечивающему достойное существование, имеет важное значение, поскольку успешное преобразование агропродовольственных систем невозможно без признания уникальной роли производителей: они первыми испытывают на себе последствия изменения климата и несут значительную часть бремени перехода к устойчивым приемам ведения хозяйства. Такие перемены считаются желательными с точки зрения общества в целом, а выгоды, связанные с устранением скрытых издержек, реализуются во всех звеньях товаропроводящей цепочки, но при этом производители отнюдь не всегда получают возможность компенсировать обусловленные такими издержками затраты. Другими словами, необходимо создать механизмы, которые снимут с производителей часть финансовой и административной нагрузки, что станет стимулом к преобразованиям. Важнейшим условием разработки эффективных мер политики является признание разнообразия в аграрном секторе.
Когда производители объединяют силы и предпринимают коллективные действия, они укрепляют собственные рыночные позиции, что служит продвижению к поставленным целям экономического роста и осуществления преобразований. Недавно прокатившиеся по планете протесты фермеров подтвердили важность изначальной интеграции соображений политической экономии в инициируемые процессы, которые должны носить инклюзивный характер и ориентироваться на обеспечение равноправного участия и справедливого распределения. Европейские фермеры выступали против принимаемых мер политики, создания новых бюрократических препон и ужесточения природоохранного законодательства. Следовательно, преобразования следует планировать так, чтобы сегодняшние издержки по их осуществлению покрывались теми, кому такие преобразования несут долгосрочные выгоды. Усилия правительств, направленные на реформирование агропродовольственных систем, будь то посредством стимулирования или регулирования, должны носить инклюзивный характер.
В качестве одного из вариантов может рассматриваться участие в программах сертификации, подтверждающей соответствие требованиям добровольных стандартов устойчивости, например в области торговли или производства органической продукции, – для производителей это может стать средством компенсации издержек, понесенных в связи с осуществлением преобразований. Как правило, сертификация позитивно сказывается на благополучии производителя, хотя ее эффект существенно зависит от конкретного стандарта, выращиваемой культуры и фермерской организации. Наиболее существенное влияние на чистый доход фермеров оказывают стандарты, обязывающие дифференцировать цены в зависимости от качества. Схемы сертификации, открывающие производителям возможность реализации собственной продукции по премиальным ценам, позволяют не полностью, но в определенной мере – в зависимости от того, каковы задачи конкретной программы, – покрыть скрытые издержки. По результатам исследования цепочки поставок бананов было установлено, что внешние издержки производителей, придерживающихся принципов добросовестной торговли, на 45 процентов ниже, что указывает на общественную значимость таких стандартов и программ сертификации.
Важная роль предприятий агробизнеса и инвесторов
Предприятия агробизнеса присутствуют в агропродовольственных системах на различных этапах, следующих за первичным производством, а именно на этапах сбора, транспортировки, обработки продовольственного сырья и продажи потребителям готовых пищевых продуктов. Агробизнес – это самые разные по масштабам предприятия, от малых и даже микропредприятий до глобальных корпораций, причем их концентрация в агропродовольственных системах различных категорий неодинакова. Каждое предприятие агробизнеса, присутствующее в последующем звене цепочки, способно – соразмерно собственному размеру и рыночной силе – оказывать давление на предприятия предыдущего звена.
Инвестиционное сообщество в лице международных финансовых учреждений, банков и страховых компаний испытывает на себе нарастающее давление со стороны инвесторов и заинтересованных сторон, требующих, чтобы в его деятельности учитывались принципы экологической и социальной ответственности. Все яснее становится понимание, что любые инвестиции в агропродовольственные системы должны быть защищены от ожидаемых в будущем последствий изменения климата. Становится все очевиднее, что действовать по-старому – значит подвергаться серьезным рискам. В связи с этим и растет число крупных компаний, которые отчитываются о результатах, достигнутых по направлениям экологии, социальной сферы и управления (ЭСУ). Интересно, что продвигаемую крупными предприятиями агропродовольственного сектора ориентацию на ЭСУ часто подхватывают хозяйства, занятые в первичном производстве, в то время как выгодами, проистекающими из таких перемен, пользуются, как правило, другие субъекты товаропроводящей цепочки, что в очередной раз свидетельствует о наличии в производственно-сбытовых цепочках проблемы распределения издержек и благ.
Обладающие мощными рычагами предприятия агробизнеса и финансовые учреждения должны не только оказывать влияние на других субъектов, но и сами вкладывать средства в распространение передовой практики, будь то в области финансирования, контрактных договоренностей, технической помощи или в целом накопления навыков и повышения уровня осведомленности. Различные форумы могли бы, следуя примеру Всемирного форума по бананам, оказывать содействие развитию сотрудничества на различных уровнях продовольственной товаропроводящей цепочки и таким образом становились бы одним из ключевых механизмов, гарантирующих справедливость преобразований.
Потребители – последнее, наиважнейшее звено цепочки
Даже несмотря на то, что они могут быть лишены политического влияния и на их слабую представленность в соответствующих процессах, в глобальном масштабе потребители составляют наиболее многочисленную группу субъектов агропродовольственных систем. Обретя агентность, потребители могут содействовать необходимым преобразованиям в агропродовольственных системах, используя свою покупательную способность.
Если говорить о проблемах окружающей среды, изменение структуры рациона – в первую очередь сокращение потребления продуктов животного происхождения в странах, где они потребляются в избыточных количествах, – позволит значительно сократить выбросы ПГ и смягчить прочий наносимый природе ущерб, включая утрату биоразнообразия, изменение землепользования и загрязнение природных водоемов питательными веществами. Однако ввиду того, что качество питания в разных странах мира значительно разнится, в некоторых случаях для обеспечения сбалансированного рациона может потребоваться увеличить потребление продуктов животного происхождения; кроме того, обязательства по возмещению вреда, причиненного окружающей среде с начала промышленной революции, должны распределяться в соответствии с принципом справедливости.
Население многих стран несет двойное бремя неполноценного питания, когда недоедание соседствует с избыточным весом, ожирением и обусловленными питанием НИЗ; в таких ситуациях, скорее всего, усилия по переориентации потребительского спроса необходимо совместить с мерами экономического характера и обеспечением социальных гарантий. Наиболее высок показатель распространенности двойного бремени неполноценного питания в странах, агропродовольственные системы которых затронуты затяжным кризисом или относятся к категории традиционных (70 процентов); по мере приближения агропродовольственных систем к категории индустриальных этот показатель снижается (до 27 процентов). В плане распространенности ожирения и избыточного веса у взрослых наблюдается обратная тенденция (от 30 процентов в агропродовольственных системах, затронутых затяжным кризисом, и системах традиционного типа до 60 процентов в индустриальных агропродовольственных системах).
Особого внимания заслуживает положение с питанием детей. Недоедание у детей, особенно в возрасте до пяти лет, приводит к трагическим долгосрочным последствиям для их физического и умственного развития. По оценкам на 2022 год, в мире 148,1 млн (22,3 процента) детей в возрасте до пяти лет отставали в росте, 45 млн (6,8 процента) страдали от истощения, 37 млн (5,6 процента) имели избыточный вес. Всемирная продовольственная программа предложила методику "Цена голода", которая позволяет оценить последствия недостаточного питания детей для общества и экономики через издержки в секторах здравоохранения, образования и на рынке труда. Результаты оценки подтверждают необходимость в неотложных межсекторальных мерах по улучшению качества питания детей.
То, насколько сильно на преобразование агропродовольственных систем влияет покупательная способность потребителей, зависит от возможности и готовности последних платить за новую продовольственную корзину, возможно, более дорогостоящую. При этом только экономическими ограничениями объяснять поведение потребителей неправильно. Потребительские предпочтения могут также определяться, например, вкусом продуктов или временем, которое необходимо затратить на их приготовление, физической доступностью и средовыми факторами. В целом же и отдельные потребители, и институты, осуществляющие закупки продовольствия в существенных объемах, в том числе школы и больницы, могут использовать свою покупательную способность в целях повышения уровня осведомленности с одновременным решением задач в области преобразований.
Другие рычаги влияния на потребительский спрос
На модель потребления домохозяйств можно повлиять, используя экономические рычаги, то есть посредством изменения либо цен на продукты, либо доходов, направляемых на их приобретение. Ценовое регулирование включает в себя налоговые меры и выплату субсидий на отдельные категории пищевых продуктов. Например, введенные более чем 100 странами налоги на сахаросодержащие напитки позволили эффективно сократить их продажу и связанные со здоровьем издержки, ассоциируемые с развитием ожирения и хронических заболеваний. В свою очередь в условиях эластичного спроса положительный результат приносит субсидирование цен на овощи и фрукты. Пересмотр действующих налоговых режимов, например дифференциация ставки налога на добавленную стоимость в зависимости от воздействия на здоровье и экологию, мог бы без ущерба для доходов правительства послужить снижению экологических и связанных со здоровьем издержек. Незаменимо важными факторами, способствующими изменению структуры рациона, наряду с мерами финансового характера следует считать более широкое информирование, надлежащую маркировку товаров, нормативное регулирование и образовательные программы в области питания, охраны здоровья и обеспечения устойчивости.
Об эффективности налогов и субсидий с точки зрения улучшения качества питания можно говорить, лишь допустив, что бюджет потребителей не ограничивает последних в удовлетворении базовых потребностей в питании. Меры в области доходов могут эффективно работать в условиях, когда проблемой является недоедание. Такие меры предусматривают, в частности, обеспечение социальных гарантий, призванных послужить повышению уровня продовольственной безопасности и быстрому улучшению качества питания. Для достижения этих целей в дополнение к уже получаемым доходам могут предоставляться денежные средства или ваучеры, а также – в рамках оказания продовольственной помощи – пищевые продукты. Государственные закупки продовольствия, в том числе для школ и больниц, также могут оказать определенный эффект и способствовать преобразованиям в долгосрочной перспективе. Школьное питание представляет собой наиболее широко распространенную форму предоставления социальных гарантий, и в сочетании с надлежащим просвещением в вопросах продовольствия и питания оно может служить особо эффективным инструментом для изменения поколениями складывавшихся моделей потребления. Структуры, участвующие в закупках продовольствия, могут оказать особо ощутимое воздействие, если будут запрашивать данные об УРИ в отношении приобретаемых продуктов и положат в основу собственного выбора принцип максимального увеличения реальной ценности.
По-настоящему системный подход к преобразованиям невозможен без взаимодействия с заинтересованными сторонами
Авторы доклада подчеркивают, что необходимо документально зафиксировать связь между бенефициарами мер, принимаемых сегодня производителями, предприятиями агробизнеса и потребителями, и субъектами местного или глобального уровней, которые сталкиваются с производимыми такими мерами скрытыми издержками уже сегодня или столкнутся с ними в ближайшем или отдаленном будущем. Для выявления эффективных рычагов, которые позволят выбрать наиболее подходящие траектории развития, необходимо обеспечить участие всех взаимосвязанных субъектов агропродовольственных систем.
Так, к примеру, агробизнес, с одной стороны, подверженный давлению требующих устойчивости покупателей, а с другой ‒ несущий обязательства по обеспечению соответствия нормам в области охраны здоровья и окружающей среды, уже давно действует по принципу саморегулирования. Добровольные стандарты устойчивости, отчетность по ЭСУ, отчетность по множественным критериям – это шаги в правильном направлении. Однако для масштабных преобразований их недостаточно, в частности, в ситуациях, когда агропредприятия обеспечивают соответствие лишь минимальным стандартам в целях поддержания репутации бренда, не производя необходимых перемен. Таким образом, предпринимаемые шаги должны дополняться продуманными механизмами стимулирования, правовым регулированием и соответствующими мерами, а также руководящими указаниями со стороны международных организаций и тех, кто занимается вопросами УРИ.
Несмотря на важнейшую роль устойчивого и здорового рациона в преобразовании агропродовольственных систем, министерства здравоохранения по-прежнему практически не представлены в дискуссиях с участием других заинтересованных сторон, которые необходимо проводить для достижения поставленной цели. Обеспечение их участия ‒ еще один важный шаг на пути к преобразованию глобальных агропродовольственных систем, поскольку даже там, где связанные со здоровьем скрытые издержки все еще относительно невысоки, присутствие министерств здравоохранения за столом переговоров позволит сориентировать продовольственные производственно-сбытовые цепочки и системы социальной защиты на пресечение проблемы на корню, а также избежать пиковых показателей распространенности нездорового рациона, которые, как правило, наблюдаются в периоды преобразования агропродовольственных систем.
Формирование государственной политики, предусматривающей достижение множественных целей
Решения, принимаемые правительствами в целях выполнения своих национальных обязательств в рамках текущей структуры агропродовольственных систем, зачастую основываются на недостоверных данных. В данном выпуске подвергнутые количественной оценке скрытые издержки анализируются, исходя из классификации агропродовольственных систем по отдельным категориям, и результаты такого анализа могут использоваться для выработки рекомендаций по мерам политики, в большей степени адаптированных к тем или иным конкретным условиям.
В индустриальных агропродовольственных системах, где первичное производство характеризуется интенсивным использованием удобрений и других производственных ресурсов, производственно сбытовые цепочки длинны, а уровень урбанизации высок, источником наиболее высоких скрытых издержек является нездоровый рацион, поэтому приоритетной задачей может стать отказ от нездоровой структуры питания, за счет чего будет возможно существенно сократить также экологические скрытые издержки. Другие эффективные рычаги – обновление рекомендаций по правильному питанию на основе имеющихся продуктов с отражением в них подхода, ориентированного на агропродовольственные системы, обязательная маркировка с указанием пищевой ценности, сертификация, кампании информирования о влиянии питания на здоровье и экологию (реклама, нормативное регулирование в области обеспечения прозрачности и стандартов отчетности и пр.). Поскольку сокращение (даже частичное) скрытых издержек за счет мер, направленных на изменение потребительского поведения, займет долгое время, не следует применять этот рычаг, жертвуя мерами по сокращению экологических скрытых издержек. Ценность тех или иных мер поможет определить учет реальных издержек.
В традиционных агропродовольственных системах, где первичное производство характеризуется низкой эффективностью, производственно-сбытовые цепочки короче, уровень урбанизации невысок, а источником наиболее высоких скрытых издержек являются нищета и недоедание, основным рычагом, как и прежде, должны оставаться социальные гарантии, обеспечивающие наиболее уязвимым социальным группам продовольственную безопасность и питание. В то же время для агропродовольственных систем данной категории характерно наиболее тяжелое проявление двойного бремени неполноценного питания, что заставляет думать о необходимости с самого начала сочетать традиционные меры, направленные на повышение продуктивности, с мерами в области экологии и питания: таким образом удастся избежать увеличения экологического следа и пика связанных со здоровьем издержек, который, как правило, наблюдается на этапе преобразование агропродовольственных систем.
Агропродовольственные системы переходных категорий (растущие, в процессе диверсификации и на этапе формализации), где степень урбанизации нарастает, производственно-сбытовые цепочки удлиняются, а параллельно растут скрытые издержки, требуют инвестиций в меры по изменению хода развития продовольственных производственно-сбытовых цепочек, которые позволят изменить траекторию перехода к другим моделям питания, то есть отказаться от некоторых традиционных шагов и избежать ошибок, присущих индустриальным агропродовольственным системам.
Растет объем объективной информации, свидетельствующей об эффективности комплексных мер политики, сочетающих традиционные экономические стимулы и меры, направленные на изменение поведения, однако необходимы более широкие исследования, которые позволят получить информацию конкретно в отношении агропродовольственных систем, относящихся к категории традиционных и находящихся в процессе изменения.
Финансирование преобразований
Очевидно, что финансирование необходимых преобразований агропродовольственных систем требует направления туда финансовых потоков. Многие перспективные инициативы финансового сектора все в большей мере осуществляются с учетом принципов экологической и социальной ответственности. Однако, как представляется, наращиванию таких инициатив до масштабов, которые позволили бы осуществить преобразование агропродовольственных систем, препятствуют определенные "скрытые ограничения". Это, в частности, вопросы распределения издержек и выгод между субъектами агропродовольственных систем и сложившийся статус институтов, ставший источником множества проблем в части финансирования преобразований.
Согласно оценкам, глобальных финансовых ресурсов достаточно для покрытия затрат на глобальные преобразования, но поскольку эти ресурсы распределены между странами крайне неравномерно, может возникать необходимость в привлечении финансирования. В частности, в доступе к финансам ограничены страны, подвергающиеся воздействию множественных факторов отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания, экстремальных погодных явлений и конфликтов, поэтому для обеспечения преобразований на справедливой основе необходимы инновационные партнерские механизмы коллективного финансирования.
Дальнейшие шаги
Решение проблемы скрытых издержек, оценка которых была проведена авторами доклада "Положение дел в области продовольствия и сельского хозяйства" за 2023 год и уточнена в настоящем выпуске, однозначно требует решения проблем, связанных с неравномерным распределением издержек и выгод в глобальной и местных агропродовольственных системах. На глобальном уровне имеет место дисбаланс между группами населения, пользующимися выгодами сложившегося положения, и теми, кто несет бремя скрытых издержек, причем в будущем может случиться так, что их последствия будет ощущать на себе как раз первая категория или будущие поколения в другое время и в другом месте. Как показали недавно прокатившиеся по всему миру протесты фермеров, компромиссы между отдельными группами возможны и в границах одного государства.
Одним из основных условий преобразования любой крупной системы, внутри которой взаимодействуют субъекты, чьи интересы пересекаются и конфликтуют, является наличие эффективной институциональной и нормативной среды. Создание четких правил и стандартов и укрепление уверенности в том, что они будут справедливо применяться в отношении всех заинтересованных сторон независимо от размера и политического веса последних, в определенной мере снижает степень неопределенности в отношении инвестиций, способствующих обеспечению устойчивости и реализации инноваций.
Ясно, что изменение структуры питания, служащее одним из факторов преобразования агропродовольственных систем, потребует реализации комплекса мер. Такие меры могут носить экономический характер (налоги, субсидии, социальные гарантии) либо могут быть направлены на изменение модели поведения (повышение уровня грамотности и осведомленности о многомерном воздействии выбора тех или иных доступных пищевых продуктов). Важную роль в формировании уникальной продовольственной среды могут сыграть институты, например школы, которые обеспечивают учеников питанием и одновременно прививают им практические навыки обращения с пищевыми продуктами, проводя закупки продовольствия с учетом интересов всего общества.
Мировое сообщество может надеяться на способность инноваций решить многие проблемы агропродовольственных систем, однако одни лишь инновации вряд ли способны направить развитие агропродовольственных систем по пути обеспечения устойчивости. Преобразованиям подлежит общее руководство всеми составляющими агропродовольственных систем, для чего необходимы политическая воля, строгая ответственность и подотчетность на международном уровне.
